新環(huán)保法視角下的環(huán)評發(fā)展建議

林宇，劉長兵，李廣濤，吳世紅

(交通運輸部天津水運工程科學研究所水路交通環(huán)境保護技術交通行業(yè)重點實驗室，天津　300456)

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新環(huán)保法視角下的環(huán)評發(fā)展建議

林宇，劉長兵，李廣濤，吳世紅

(交通運輸部天津水運工程科學研究所水路交通環(huán)境保護技術交通行業(yè)重點實驗室，天津300456)

摘要：結合目前環(huán)評工作中存在的問題，對比2015年1月開始實施的新環(huán)保法和1989年頒布實施的舊環(huán)保法，篩選出新環(huán)保法中與環(huán)評密切相關的修訂內容，針對新環(huán)保法提出的執(zhí)行環(huán)境保護規(guī)劃、嚴格執(zhí)行污染物排放要求、強化環(huán)境風險預防與防范、量化環(huán)境經(jīng)濟損益等要求，提出深入推進規(guī)劃環(huán)評、充分利用環(huán)境司法機制、加強環(huán)境保護信息化建設等新環(huán)保法視角下促進環(huán)評發(fā)展的建議。

關鍵詞：環(huán)境保護法；環(huán)境影響評價；發(fā)展；建議

2015年1月，被社會各界稱為“史上最嚴”的新《環(huán)境保護法》(以下簡稱新環(huán)保法)正式實施，對照1989年版本的《環(huán)境保護法》(以下簡稱舊環(huán)保法)，法律文本的篇幅由6章47條擴展為7章70條，涉及重大修改的條目多達30余條，修訂的內容涉及執(zhí)法原則、環(huán)境監(jiān)督與管理、保護和改善環(huán)境的目標與手段、污染物防治與控制、信息公開和公眾參與、法律責任等。新環(huán)保法的重點修訂條目中，既包括類似第1條“推進生態(tài)文明建設”這樣對環(huán)評起原則指導作用的內容，也包括第19條“未依法進行環(huán)境影響評價的開發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實施；未依法進行環(huán)境影響評價的建設項目，不得開工建設”、第61條“建設單位未依法提交建設項目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準，擅自開工建設的，由負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀”等可以直接提升環(huán)評“戰(zhàn)斗力”的條目。充分依靠后者的執(zhí)法功效、積極推進環(huán)評配套改革，是解決目前環(huán)評存在問題、推動環(huán)評發(fā)展的桎轄之桎。

1新環(huán)保法與環(huán)評密切相關的修訂內容

新環(huán)保法的修訂內容中，相當多的條款與環(huán)評密切相關，個別條款可以說是針對環(huán)評目前存在的問題“量身打造”。

1.1深入推進規(guī)劃環(huán)評，加強源頭管理

在舊環(huán)保法和《環(huán)境影響評價法》中，已對開展規(guī)劃環(huán)評做了相關規(guī)定[1]，但《環(huán)境影響評價法》規(guī)定的評價客體除建設項目外只包括規(guī)劃，而行政立法和政策未列入評價范圍，且有一部分規(guī)劃也被排除在外。新環(huán)保法第19條明確了“編制有關開發(fā)利用規(guī)劃，建設對環(huán)境有影響的項目，應當依法進行環(huán)境影響評價”，“未依法進行環(huán)境影響評價的開發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實施；未依法進行環(huán)境影響評價的建設項目，不得開工建設”，將需要開展環(huán)評的規(guī)劃范圍擴大，配合新環(huán)保法第六章“法律責任”的實施，是深入推進規(guī)劃環(huán)評的重大利好。環(huán)評業(yè)界應積極配合新環(huán)保法的實施，出臺實施細則、改進完善相關技術導則等，努力提升規(guī)劃(戰(zhàn)略)環(huán)評和建設項目環(huán)評的水平和實施效果。

另外，新環(huán)保法第44條強調“國家實行重點污染物排放總量控制制度”、“對超過國家重點污染物排放總量控制指標或者未完成國家確定的環(huán)境質量目標的地區(qū)，省級以上人民政府環(huán)境保護主管部門應當暫停審批其新增重點污染物排放總量的建設項目環(huán)境影響評價文件”。可以預見的是，這些要求充分深入執(zhí)行后，將有效提升我國重點污染物排放總量控制水平，進而積極促進環(huán)境質量的改善。

1.2充分利用司法機制，提升執(zhí)行能力

目前，環(huán)評文件及其批復的執(zhí)行力雖然已有竣工環(huán)境保護驗收等制度來保障，但執(zhí)行效果差強人意，這和我國長期存在的與環(huán)境相關的違法行為成本低、守法成本高、執(zhí)法成本高有直接關系[2]。新環(huán)保法第63條、第64條和第68條明確規(guī)定了違反環(huán)境保護法的刑事、民事和行政責任。第65條規(guī)定，“環(huán)境影響評價機構、環(huán)境監(jiān)測機構及從事環(huán)境監(jiān)測設備和防治污染設施維護、運營的機構，在有關環(huán)境服務活動中弄虛作假，對造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞負有責任的，除依照有關法律法規(guī)予以處罰外，還應當與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責任者承擔連帶責任”。第61條規(guī)定，“未依法提交建設項目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準，擅自開工建設的，由負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀”。這些修訂內容將從根本上扭轉目前的局面。今后應充分利用這些刑事、民事和行政等環(huán)境司法機制，加強司法介入，鼓勵環(huán)境權益訴訟，提升環(huán)評文件的執(zhí)行力度，使環(huán)評不再“走過場”，建設單位、施工單位、環(huán)評機構和主管部門各司其職。

1.3實現(xiàn)監(jiān)測數(shù)據(jù)共享，推進信息化建設

在新環(huán)保法出臺前，《環(huán)境影響評價法》等政策法規(guī)已經(jīng)提出要開展“環(huán)評基礎數(shù)據(jù)庫的建設”等要求?，F(xiàn)階段，環(huán)境基礎數(shù)據(jù)的來源多為針對評價項目開展環(huán)境監(jiān)測、收集(多數(shù)為購買方式)及引用歷史監(jiān)測數(shù)據(jù)等，對于區(qū)域性、環(huán)境復雜或需要回顧分析長期歷史數(shù)據(jù)的環(huán)評項目[3]，環(huán)評單位只能多次重復利用手中的陳舊數(shù)據(jù)，或者降低對數(shù)據(jù)的要求。新環(huán)保法中的第7條增加了“促進環(huán)境保護信息化建設”的要求，第54條明確“國務院環(huán)境保護主管部門統(tǒng)一發(fā)布國家環(huán)境質量、重點污染源監(jiān)測信息及其他重大環(huán)境信息。省級以上人民政府環(huán)境保護主管部門定期發(fā)布環(huán)境狀況公報”，第55條要求“重點排污單位應當如實向社會公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標排放情況，以及防治污染設施的建設和運行情況，接受社會監(jiān)督”，特別是第17條明確提出要“建立監(jiān)測數(shù)據(jù)共享機制，加強對環(huán)境監(jiān)測的管理”。這些內容的修訂，為全國環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)共享平臺的搭建打下堅實基礎。環(huán)評相關單位應積極參與環(huán)評領域的環(huán)保信息化建設，同時抓住這一機遇，充分利用共享環(huán)境數(shù)據(jù)以提高環(huán)評水平。

1.4加強環(huán)評信息公開，確保公開保密平衡

新環(huán)保法第56條規(guī)定，“負責審批建設項目環(huán)境影響評價文件的部門在收到建設項目環(huán)境影響報告書后，除涉及國家秘密和商業(yè)秘密的事項外，應當全文公開；發(fā)現(xiàn)建設項目未充分征求公眾意見的，應當責成建設單位征求公眾意見”。目前，環(huán)評工作既要滿足保守國家機密和業(yè)主商業(yè)秘密的要求，又要充分開展公眾參與、執(zhí)行環(huán)境信息公開制度。環(huán)評業(yè)界需要繼續(xù)群策群力，在確保公眾知情權、參與權和監(jiān)督權的同時，尋找信息公開與保守國家(商業(yè))秘密之間的平衡點，以便更好地執(zhí)行《環(huán)境保護法》、《環(huán)境影響評價法》等法律法規(guī)對環(huán)保公眾參與、環(huán)境信息公開等的相關要求，促進環(huán)評信息公開依法有序發(fā)展。

2新環(huán)保法下推進環(huán)評改革和發(fā)展的建議

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，現(xiàn)行環(huán)評制度的不足日益凸顯，例如執(zhí)行率高但效果差，注重形式不重視實質，前期策劃不夠，環(huán)境標準使用不當?shù)戎T多問題[4-5]。基于新環(huán)保法的要求，提出如下推進環(huán)評改革和發(fā)展的建議。

2.1認真落實環(huán)保規(guī)劃

新環(huán)保法第13條明確規(guī)定，“國務院環(huán)境保護主管部門會同有關部門，根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制國家環(huán)境保護規(guī)劃，報國務院批準并公布實施”。環(huán)評從業(yè)人員應密切關注新制訂的國家、地方環(huán)境保護規(guī)劃，環(huán)評文件應認真落實各級、各類環(huán)境保護規(guī)劃的要求。

2.2嚴格執(zhí)行排放要求

新環(huán)保法中，與污染物排放相關的修訂內容包括：第42條要求“嚴禁通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運行防治污染設施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物”；第49條要求“禁止將不符合農(nóng)用標準和環(huán)境保護標準的固定廢物、廢水施入農(nóng)田”，“縣級人民政府負責組織農(nóng)村生活廢棄物的處置工作”；第15條明確地方政府“可以制定嚴于國家環(huán)境質量標準的地方環(huán)境質量標準”；第45條明確“未取得排污許可證的，不得排放污染物”；第59條明確“違法排放污染物的，拒不改正的，可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰”；第60條明確“超標排放或超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物的，可以責令采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施；情節(jié)嚴重的，報經(jīng)有批準權的人民政府批準，責令停業(yè)、關閉”。這些與污染物排放相關的修訂內容雖早已出現(xiàn)在各類環(huán)保法規(guī)文件中，新環(huán)保法將其列為正式條款進一步保證了嚴格控制污染物排放的執(zhí)法效果。這些條款實施后，環(huán)境違法成本陡然上升，這也是新環(huán)保法被稱為“史上最嚴”的原因之一。環(huán)評從業(yè)人員有責任和義務提醒業(yè)主遵守達標排放、總量控制等環(huán)保要求，避免因環(huán)境違法付出高昂代價。

2.3強化環(huán)境風險防范

新環(huán)保法第47條要求，“縣級以上人民政府應當建立環(huán)境污染公共監(jiān)測預警機制……企事業(yè)單位應當按照國家有關規(guī)定制定突發(fā)環(huán)境事件應急預案”。該條目的修訂背景是我國目前越來越重視環(huán)境風險事故的防范、預警和應急，今后環(huán)評從業(yè)者應在環(huán)評文件中明確體現(xiàn)包括制定應急預案在內的各項環(huán)境風險應急要求，同時應加強環(huán)境風險應急防范方面的科學研究。同時，主管部門應積極組織開展現(xiàn)有環(huán)境風險評價導則的完善工作。

2.4開展損益定量研究

新環(huán)保法第22條要求，“企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，在污染物排放符合法定要求的基礎上，進一步減少污染物排放的，人民政府應當采取財政、稅收、價格、政府采購等方面的政策和措施予以鼓勵和支持”，第31條提出“建立、健全生態(tài)保護補償制度”，第43條明確“依照法律規(guī)定征收環(huán)境保護稅的，不再征收排污費”，第52條提出“國家鼓勵投保環(huán)境污染責任保險”。這些條目背后的關鍵詞是“以經(jīng)濟調控手段促進環(huán)境保護”。新環(huán)保法中關于環(huán)境經(jīng)濟損益的規(guī)定，從某種角度上講，屬于“立法先行”。環(huán)評業(yè)界應盡快開展環(huán)境經(jīng)濟損益的定量化研究，在有可靠的數(shù)學模型、扎實的學術理論的基礎上，提出技術、經(jīng)濟可行的規(guī)劃、建設項目可持續(xù)發(fā)展方案。

3結語

新環(huán)保法中的一些修訂內容，雖然與環(huán)評沒有直接關聯(lián)，如新環(huán)保法的第1條增加了“推進生態(tài)文明建設”、第4條明確“保護環(huán)境是國家的基本國策”等，但是對環(huán)評的實施與發(fā)展仍然有原則性的指導作用。這些條目都是加強環(huán)評工作的充分法律依據(jù)，今后應充分予以利用。

新環(huán)保法是我國環(huán)境保護的基本法，同時也是《環(huán)境影響評價法》的上位法，今后環(huán)評工作的改革與發(fā)展必須以新環(huán)保法為依據(jù)，綱舉目張，從而取得良好成效。

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收稿日期：2015-08-17

作者簡介：林宇(1973—)，女，河北人，高級工程師，主要從事交通環(huán)保與環(huán)境影響評價，E-mail： 68113743@qq.com

DOI:10.14068/j.ceia.2016.04.007

中圖分類號：X820.3

文獻標識碼：A

文章編號：2095-6444(2016)04-0026-03

Suggestions on the Development of Environmental Impact Assessment from the Perspective of New Environmental Protection Law

LIN Yu, LIU Chang-bing, LI Guang-tao, WU Shi-hong

(Tianjin Research Institute for Water Transport Engineering, Key Laboratory of Environmental Protection in Water Transport Engineering, Ministry of Transport, Tianjin 300456, China)

Abstract:By analyzing the existing problems in the current environmental impact assessment, and comparing the new environmental protection law implemented in January 2015 with the old one promulgated in 1989, this paper screens the revised content that is closely related to environmental impact assessment in the new environmental protection law. In light of the new requirements for further implementing the environmental protection planning, implementing requirements for pollutants discharge, strengthening prevention and precaution on environmental risk, and quantifying the environmental economic profits and losses, such suggestions are put forward to improve the development of environmental impact assessment as further promoting the plan environmental assessment, making full use of environmental justice mechanism, and strengthening the information technology on environmental protection.

Key words:Environmental Protection Law; environmental impact assessment; development; suggestions