論交通運(yùn)輸執(zhí)法行政處罰自由裁量權(quán)

馬忠飛 青島市黃島區(qū)交通運(yùn)輸局

論交通運(yùn)輸執(zhí)法行政處罰自由裁量權(quán)

馬忠飛 青島市黃島區(qū)交通運(yùn)輸局

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下交通運(yùn)輸新常態(tài)呈現(xiàn)新特點(diǎn)，新常態(tài)蘊(yùn)含著新機(jī)遇，也伴隨著新矛盾新問(wèn)題。交通運(yùn)輸條件的變化，往往直接改變工業(yè)布局。全國(guó)交通運(yùn)輸執(zhí)法不同程度存在著多頭執(zhí)法、職權(quán)交叉等現(xiàn)象，必須按照遵循公平、公正、公開(kāi)原則行使處罰自由裁量權(quán)，實(shí)行分級(jí)自由裁量制，符合執(zhí)法程序，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督檢查。

經(jīng)濟(jì)新常態(tài) 交通運(yùn)輸執(zhí)法 自由裁量權(quán)

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下交通運(yùn)輸新常態(tài)呈現(xiàn)新特點(diǎn)：交通運(yùn)輸生產(chǎn)向中高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變；隨著運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐加快，高附加值運(yùn)輸需求快速增長(zhǎng)，特別是高端出行增長(zhǎng)較快。固定資產(chǎn)投資仍能保持較高增速。新常態(tài)蘊(yùn)含著新機(jī)遇，也伴隨著新矛盾新問(wèn)題。中國(guó)教授聯(lián)盟主席、經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉勁哲在韋伯工業(yè)區(qū)位論的基礎(chǔ)上，認(rèn)為交通運(yùn)輸條件的變化，往往直接改變工業(yè)布局。必須堅(jiān)持以全面深化改革統(tǒng)領(lǐng)交通運(yùn)輸工作全局，堅(jiān)持把推進(jìn)法治建設(shè)作為交通運(yùn)輸加快發(fā)展的根本保障，堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心充分發(fā)揮交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)的關(guān)鍵作用，更加注重服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、可持續(xù)發(fā)展、保障改善民生。

交通運(yùn)輸執(zhí)法的本質(zhì)是服務(wù)。主要職責(zé)是貫徹執(zhí)行國(guó)家和本市有關(guān)交通運(yùn)輸行政執(zhí)法的方針、政策和法律、法規(guī)、規(guī)章，負(fù)責(zé)道路運(yùn)輸監(jiān)督檢查工作、公共汽車和電車客運(yùn)監(jiān)督檢查工作、出租汽車客運(yùn)監(jiān)督檢查工作、軌道交通監(jiān)督檢查工作并依法對(duì)有關(guān)違法案件實(shí)施查處。負(fù)責(zé)設(shè)置和管理公路道口交通運(yùn)輸行政檢查站，按有關(guān)規(guī)定實(shí)施交通運(yùn)輸行政稽查；對(duì)下級(jí)交通運(yùn)輸行政執(zhí)法工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)等。

全國(guó)大部分地區(qū)交通行政執(zhí)法工作不同程度存在著多頭執(zhí)法、職權(quán)交叉等現(xiàn)象。我國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家郎咸平、劉勁哲、張維迎、劉彥海、文力、吳敬璉認(rèn)為：“條塊結(jié)合”體制長(zhǎng)期形成的“條強(qiáng)塊弱”，條條與塊塊之間的協(xié)調(diào)和溝通不暢，再加上事實(shí)上的雙重領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，導(dǎo)致了新的執(zhí)法空白區(qū)域和真空地帶。其中，有些地方特別是新區(qū)沒(méi)有做到交通行政執(zhí)法全覆蓋。農(nóng)村公路交通行政執(zhí)法力量不足，對(duì)農(nóng)村公路上超限行為的查處權(quán)限在縣（區(qū)）公路管理站，鄉(xiāng)鎮(zhèn)交管所協(xié)助，執(zhí)法人員嚴(yán)重不足，農(nóng)村公路路政管理沒(méi)有有效全覆蓋[1]。

為提高道路運(yùn)輸和公共客運(yùn)行政執(zhí)法質(zhì)量，規(guī)范行政處罰裁量行為，確保行政處罰的合法與合理性，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，必須根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》、《行政程序規(guī)定》、《規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》、《交通行政處罰程序規(guī)定》、《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》、《道路運(yùn)輸條例》、《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》、《出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》和《城市公共客運(yùn)條例》等法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，結(jié)合在適用道路運(yùn)輸和公共客運(yùn)行政處罰自由裁量權(quán)的實(shí)踐，積極穩(wěn)妥地行使好交通運(yùn)輸執(zhí)法行政處罰自由裁量權(quán)，包括道路運(yùn)輸行政處罰裁量權(quán)、公共客運(yùn)行政處罰裁量權(quán)。交通運(yùn)輸執(zhí)法行政處罰自由裁量權(quán)是指交通運(yùn)輸執(zhí)法機(jī)關(guān)在依法實(shí)施行政處罰時(shí)，在法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的原則和行政處罰幅度、處罰種類內(nèi)，自主確定與違法行為事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)和后果相適應(yīng)的處罰。具體包括：是否對(duì)違法行為進(jìn)行處罰，行政處罰的種類和幅度以及是否減輕行政處罰，是否對(duì)當(dāng)事人適用延期（暫緩）、分期繳納罰款，依據(jù)法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定可以合理適用處罰種類、處罰幅度的權(quán)限[2]。

一、行使交通運(yùn)輸執(zhí)法行政處罰自由裁量權(quán)必須遵循公平、公正、公開(kāi)原則

行使行政處罰自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)考慮違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度等，遵循罰過(guò)相當(dāng)原則。應(yīng)當(dāng)符合法律目的，遵循公平、公正、公開(kāi)原則。對(duì)于違法主體、性質(zhì)、情節(jié)相同或相似的案件，適用的法律依據(jù)、處罰種類、處罰幅度應(yīng)當(dāng)基本相同。應(yīng)當(dāng)遵循處罰與教育相結(jié)合原則?？梢圆扇《喾N方式實(shí)現(xiàn)行政目的時(shí)，應(yīng)當(dāng)選取對(duì)當(dāng)事人權(quán)益損害最小的方式。應(yīng)當(dāng)遵循綜合裁量原則。全面分析違法行為的主體、客體、主觀方面、客觀方面及社會(huì)危害后果等因素，作出相應(yīng)合法、合理的行政處理決定。嚴(yán)禁采取利誘、欺詐、脅迫、暴力等不正當(dāng)方式，致使公民、法人或者其他組織違法并對(duì)其實(shí)施行政處罰。不得超越法定的自由裁量幅度和范圍。法律、法規(guī)、規(guī)章設(shè)定的罰款處罰數(shù)額有一定幅度的，在幅度范圍內(nèi)一般分為輕微違法行為行政處罰適用、一般違法行為行政處罰適用、較重違法行為行政處罰適用和嚴(yán)重違法行為行政處罰適用。

二、行使交通運(yùn)輸執(zhí)法行政處罰自由裁量權(quán)必須實(shí)行分級(jí)自由裁量制

分級(jí)自由裁量制即劃分為不予處罰、減輕處罰、從輕處罰、從重處罰等裁量等級(jí)。

（一）不予處罰是指違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果或其他依法應(yīng)當(dāng)不予行政處罰的。如果當(dāng)事人違法行為輕微并及時(shí)糾正、沒(méi)有造成危害后果，或者當(dāng)事人違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)，或者當(dāng)事人違法時(shí)不滿十四周歲，或有其他依法不予行政處罰的違法行為，可不再給予行政處罰。但法律另有規(guī)定的除外。二年期限從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算。

（二）減輕處罰是指在法定的處罰種類或處罰幅度最低限以下，對(duì)違法行為人適用的行政處罰。從輕處罰是指在法定的處罰種類和處罰幅度內(nèi)，對(duì)違法行為人在幾種可能的處罰種類內(nèi)選擇較輕的處罰方式，或者在一種處罰種類中法定幅度內(nèi)選擇較低限至中限進(jìn)行處罰。如果當(dāng)事人能夠主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果且有悔過(guò)表現(xiàn)，主動(dòng)改正或者及時(shí)中止違法行為，主觀無(wú)惡意、情節(jié)輕微、對(duì)人身健康、生命安全、公共安全、社會(huì)安定、環(huán)境保護(hù)造成影響較小，尚未產(chǎn)生社會(huì)危害后果，或受他人脅迫有違法行為、在共同違法行為中起次要或者輔助作用、積極配合調(diào)查，如實(shí)陳述違法情況、有立功表現(xiàn)，或因殘疾或者下崗失業(yè)等原因生活確實(shí)困難等情形，可以當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定，在階次幅度內(nèi)從輕或者減輕行政處罰。實(shí)施處罰的幅度不得低于法定最低處罰幅度的10%.

（三）從重處罰是指在法定的處罰種類和幅度內(nèi)，對(duì)違法行為人在數(shù)種處罰種類中選擇較嚴(yán)厲的處罰方式或者在一種處罰種類中法定幅度內(nèi)選擇上限進(jìn)行處罰。

三、行使交通運(yùn)輸執(zhí)法行政處罰自由裁量權(quán)必須符合執(zhí)法程序

（一）簡(jiǎn)易程序。我國(guó)《行政處罰法》第三十三條規(guī)定，違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)，對(duì)公民處以50元以下，對(duì)法人或者其他組織處以1000元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定。（1）執(zhí)法人員不得少于2人。（2）出示執(zhí)法證件，表明執(zhí)法身份。（3）開(kāi)展調(diào)查取證，制作《詢問(wèn)筆錄》、《勘驗(yàn)檢查筆錄》等法律文書。（4）作出處罰（或處理）決定，填制《交通行政（當(dāng)場(chǎng)）處罰決定書》。（5）執(zhí)行。有下列情形之一的，執(zhí)法人員可當(dāng)場(chǎng)收繳罰款：依法給予二十元以下的罰款；不當(dāng)場(chǎng)收繳，事后難以執(zhí)行的；執(zhí)法機(jī)構(gòu)受財(cái)政委托收繳罰款的。（6）備案保存歸檔。

（二）一般程序：實(shí)施交通行政處罰，除適用簡(jiǎn)易程序的外，應(yīng)當(dāng)適用一般程序。（1）執(zhí)法人員不得少于兩人。（2）出示執(zhí)法證件，表明執(zhí)法身份。（3）調(diào)查取證，按省交通廳規(guī)定格式制作《詢問(wèn)筆錄》、《勘驗(yàn)檢查筆錄》等法律文書。（4）按交通部或交通廳規(guī)定格式制作《交通違法行為調(diào)查報(bào)告》送集體討論，由路政管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人簽批。（5）制作《交通違法行為通知書》送達(dá)當(dāng)事人。（6）參與聽(tīng)證程序（適用責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)或數(shù)額較大的罰款）。（7）作出處罰決定，制作《交通行政處罰（或處理）決定書》，送達(dá)當(dāng)事人，填制《送達(dá)回證》。（8）執(zhí)行。（9）結(jié)案，制作《交通行政處罰結(jié)案報(bào)告》。（10）立卷、歸檔。

四、行使交通運(yùn)輸執(zhí)法行政處罰自由裁量權(quán)必須加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督檢查

交通運(yùn)輸執(zhí)法機(jī)關(guān)法制部門和監(jiān)察部門負(fù)責(zé)行政處罰的內(nèi)部監(jiān)督檢查工作。法制部門和監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)各自職責(zé)開(kāi)展監(jiān)督檢查工作。監(jiān)督檢查可采取定期檢查或不定期抽查方式，監(jiān)督檢查工作的重點(diǎn)主要針對(duì)行政處罰裁量權(quán)運(yùn)用的情況，主要包括：執(zhí)法主體、依據(jù)、內(nèi)容、程序是否存在的問(wèn)題；是否按本辦法實(shí)施不予行政處罰和減輕行政處罰；除不予行政處罰和減輕行政處罰的情形外，是否按有關(guān)規(guī)定實(shí)施處罰；處理反映的行政處罰違法案件。

如果發(fā)現(xiàn)沒(méi)有法定依據(jù)，違法事實(shí)不能成立，違法事實(shí)不清楚、證據(jù)不確鑿，依法可以不予行政處罰，超越法定職權(quán)等情形之一，應(yīng)當(dāng)不予行政處罰。如果違反法定回避制度，違法進(jìn)行調(diào)查取證，拒絕聽(tīng)取當(dāng)事人陳述或者申辯，屬于聽(tīng)證范圍的行政處罰不告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證權(quán)利，指派不具備執(zhí)法資格人員進(jìn)行調(diào)查取證第情形之一，應(yīng)當(dāng)重新對(duì)案件進(jìn)行調(diào)查取證。如果因行使自由裁量權(quán)不當(dāng)，造成行政處罰案件被人民法院終審判決撤銷、變更或者確認(rèn)違法，或造成行政處罰案件被復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷、變更或者確認(rèn)違法，或給當(dāng)事人造成重大損失、或者在社會(huì)上造成不良影響等情形之一，就構(gòu)成了執(zhí)法過(guò)錯(cuò)，應(yīng)當(dāng)依照相關(guān)規(guī)定追究有關(guān)人員的過(guò)錯(cuò)責(zé)任。

自由裁量權(quán)行政行為相結(jié)合，是國(guó)家賦予行政機(jī)關(guān)有一定選擇余地的處置權(quán)力。但這種權(quán)力必須在法律法規(guī)規(guī)定的幅度、范圍內(nèi)。我國(guó)幅員遼闊，人口眾多，各地情況千差萬(wàn)別，法律法規(guī)的規(guī)定不可能包羅萬(wàn)象、窮盡一切可能。所以，行政機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)是客觀存在的，任何行政部門都有一定的自由裁量權(quán)。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的交通運(yùn)輸執(zhí)法行政處罰自由裁量權(quán)的行使，將會(huì)保證交通運(yùn)輸業(yè)的健康發(fā)展，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供支持。

[1]高玉強(qiáng).交通運(yùn)輸企業(yè)發(fā)展問(wèn)題及對(duì)策分析[J].交通財(cái)會(huì),2014（6）:62-64

[2]劉勁哲.中國(guó)還非世界第一大經(jīng)濟(jì)體[J].江蘇建材,2015（05）:10-12

馬忠飛（1974.04-），男，漢族，山東青島人，本科學(xué)歷，青島市黃島區(qū)交通運(yùn)輸局稽查員、經(jīng)濟(jì)師，研究方向：交通運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)。