水權(quán)制度建設(shè)及水權(quán)交易實(shí)踐的思考

□鐘玉秀

水權(quán)制度建設(shè)及水權(quán)交易實(shí)踐的思考

□鐘玉秀

初始水權(quán)分配——

處理好水資源國有的公權(quán)與水權(quán)的私權(quán)問題

在現(xiàn)行法律框架下，我國水資源權(quán)利配置實(shí)踐中存在公共權(quán)利和私人權(quán)利的混合，有“公有公用”和“公有私用”兩種情形，這種權(quán)利配置并不能保證水資源利用的高效率和公平性。水資源屬于國家所有，所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使，其實(shí)質(zhì)是全民所有水資源資產(chǎn)采取了委托代理機(jī)制和分級(jí)行使權(quán)利體制，各級(jí)水行政主管部門擔(dān)當(dāng)了水資源管理者的角色。理清水資源管理者與水資源利用者之間、水資源利用者相互之間的關(guān)系，解決水資源的權(quán)屬問題需要使“公權(quán)的歸公權(quán)，私權(quán)的歸私權(quán)”。流域水量分配方案是將河流取水權(quán)進(jìn)行了行政區(qū)域?qū)用娣峙?，是國家所有?quán)向水資源管理者的配置；而省級(jí)層面向市縣層面的水量分配也是上一級(jí)水資源管理著向下一級(jí)水資源管理著的配置。這些都是水資源管理者之間的權(quán)利配置，是公權(quán)分配。只有分配到真正用水戶，即水資源利用者的水量，才會(huì)涉及到公權(quán)轉(zhuǎn)向私權(quán)，涉及到“公有私用”。因此，從流域到省，從省到市縣，水量分配是水資源管理者之間的分配，公權(quán)分配；從市縣到用水戶，牽涉到公權(quán)轉(zhuǎn)向私權(quán)，涉及權(quán)利性質(zhì)的變化，需要給予特別的制度安排。

今年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，“堅(jiān)持自然資源資產(chǎn)的公有性質(zhì)，創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)制度，落實(shí)所有權(quán)，區(qū)分自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)利和管理者權(quán)力?！薄皩?duì)……水流……等進(jìn)行確權(quán)登記，逐步劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級(jí)政府行使所有權(quán)的邊界，劃清不同集體所有者的邊界?！币虼?，初始水權(quán)要體現(xiàn)三個(gè)層次：第一層次規(guī)定政府擁有的權(quán)力，如對(duì)地表水、地下水、外調(diào)水、再生水等享有的配置權(quán)、調(diào)度權(quán)和管理權(quán)。各級(jí)政府享有不同級(jí)別的權(quán)利。要合理配置環(huán)境水權(quán)、緊急用水權(quán)等，確保公共利益保障和應(yīng)對(duì)應(yīng)急事故。第二層次規(guī)定批量水權(quán)，包括授予水庫管理處、自來水公司、灌區(qū)管理局等享有水的批發(fā)權(quán)。第三層次規(guī)定用水者擁有用水權(quán)，明確到具體用戶并登記頒證。

解決好權(quán)益的穩(wěn)定性和水量的變化性的矛盾問題

《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出,“開展水流確權(quán)試點(diǎn)。探索建立水權(quán)制度，……分清水資源所有權(quán)、使用權(quán)及使用量?！彼畽?quán)既然分配，水權(quán)持有者享有的權(quán)益就須具有一定穩(wěn)定性，不能朝令夕改。但江河是流動(dòng)的，江河的來水條件是變化的，因此權(quán)益的穩(wěn)走性和水量的變化性存在矛盾，在水權(quán)分配需要給予解決。

鑒于一條河流的多年平均徑流量是穩(wěn)定的，應(yīng)該建立二元水權(quán)結(jié)構(gòu)，即由保有水權(quán)（目前的取水權(quán)）和取用水權(quán)兩種類型構(gòu)成的水權(quán)架構(gòu)。保有水權(quán)是指持有者享有該部分水量的使用權(quán)利，但在沒有轉(zhuǎn)換為取用水權(quán)的條件下，它所規(guī)定的那部分水量是不能取用的，它所給出的權(quán)利具有財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，更多體現(xiàn)了公平法則。保有水權(quán)有兩種形式，對(duì)區(qū)域而言，保有水權(quán)代表持有者（通常是省級(jí)行政區(qū)政府代表所轄區(qū)域的全體用水者）享有按照一定的原則所分得的全流域可持續(xù)利用水資源量（與多年平均水資源量相關(guān)）一定份額的合法權(quán)益，它所規(guī)定的水量指流域水量分配方案規(guī)定的水量；對(duì)用水者而言，保有水權(quán)指對(duì)用水者規(guī)走的正常年份應(yīng)該享有的水權(quán)。而取用水權(quán)代表持有者可以當(dāng)期實(shí)現(xiàn)的水資源使用權(quán)。保有水權(quán)的有效期限比取用水權(quán)的有效期限長(zhǎng)很多，更穩(wěn)定?？梢詫⒍~管理與水權(quán)管理結(jié)合起來，用水戶根據(jù)用水定額享有水的使用權(quán)，用水定額就是水使用權(quán)的量度，可稱為保有水權(quán)；年度用水指標(biāo)就是實(shí)際用水權(quán)，即取用水權(quán)。通過加強(qiáng)用水定額管理進(jìn)行水權(quán)管理，是妥善解決當(dāng)前水使用權(quán)轉(zhuǎn)讓缺乏法律依據(jù)的有效途徑。

體現(xiàn)水權(quán)持有者權(quán)利和義務(wù)的完整性問題

水權(quán)所涵蓋的權(quán)利和義務(wù)是通過一系列水權(quán)指標(biāo)體系來體現(xiàn)的。目前我國水權(quán)的指標(biāo)體系很大程度上是基于取水量而建立的，關(guān)于耗水和退水缺乏較為硬性的量化指標(biāo)來規(guī)范，這給水資源管理帶來了很多問題，比如很多地區(qū)發(fā)現(xiàn)，即使在嚴(yán)格按照取水指標(biāo)進(jìn)行取水的情況下，地下水位下降，河流徑流量縮小的問題仍然不見改善。按照水文循環(huán)和水量平衡的原理，關(guān)鍵在于控制或者減少無效或者低效水分蒸發(fā)蒸騰(ET)，實(shí)現(xiàn)“資源節(jié)水”。將流域水量平衡計(jì)算得到的目標(biāo)ET作為流域用水總量控制指標(biāo)，是一種真正意義上的從人與自然和諧相處的高度來規(guī)范人類的用水行為。水權(quán)應(yīng)該包括三要素組成部分：可以提取的水量；可以消耗的水量(ET)；以及必須返回當(dāng)?shù)厮到y(tǒng)中達(dá)到一定水質(zhì)要求的水量。在水權(quán)的分配、水權(quán)的監(jiān)管以及水權(quán)的交易過程中，充分考慮水權(quán)的這3項(xiàng)要素，且ET是核心控制要素和水權(quán)管理核心指標(biāo)。

由于只有取水量可以直接監(jiān)控，而ET只能在用水過程完成之后才能被監(jiān)測(cè)，如果水權(quán)3要素之間的關(guān)系沒有很好地確定，或者用水方式發(fā)生了變化，現(xiàn)實(shí)中可能會(huì)出現(xiàn)取水量符合分配的水權(quán)指標(biāo)，但是產(chǎn)生的ET值超過了分配的ET指標(biāo)的現(xiàn)象。因此，有必要建立取水指標(biāo)的調(diào)整制度，即當(dāng)發(fā)現(xiàn)區(qū)域、取水單位和個(gè)人、用水戶的產(chǎn)生的ET和退水量超過分配的指標(biāo)時(shí)，相應(yīng)地減少下一年度（下一輪次）的取水指標(biāo)。需要在取水許可的有關(guān)法律法規(guī)中明確，管理機(jī)構(gòu)有權(quán)根據(jù)ET監(jiān)測(cè)結(jié)果對(duì)取水指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，從而有效控制對(duì)水資源消耗。

解決好農(nóng)業(yè)用水權(quán)的分配問題

農(nóng)業(yè)用水是我國用水大戶，占全國用水總量近70%，有的地區(qū)這個(gè)比例達(dá)到90%以上，如寧夏中部干旱帶。對(duì)耗用水量最大的農(nóng)業(yè)用水者而言，當(dāng)前最重要的是盡快結(jié)合農(nóng)業(yè)用水定額管理制度，建立并實(shí)施農(nóng)業(yè)用水權(quán)初始分配制度和流轉(zhuǎn)制度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制的建立。農(nóng)業(yè)初始用水權(quán)需要分配到農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)種植企業(yè)，與農(nóng)田面積和作物掛鉤。對(duì)于農(nóng)業(yè)用水者而言，既要考慮水是農(nóng)業(yè)之命脈，“有肥無水望天哭，有水無肥減半谷”，留足農(nóng)作物生長(zhǎng)所需，還要考慮目前絕大多數(shù)農(nóng)田灌溉方式并非是節(jié)水型灌溉，需要促進(jìn)其節(jié)約用水。在配置農(nóng)業(yè)用水權(quán)的水量時(shí)應(yīng)考慮五大部分，即農(nóng)田面積、作物的基本需水量、輸水環(huán)節(jié)需水量、臨時(shí)性補(bǔ)充水量和專用需水量。其中，作物的基本需水量是基本水量配置，相當(dāng)于作物的灌溉需水量，有些情況下要考慮一個(gè)作物調(diào)整系數(shù)。輸水環(huán)節(jié)需水量是超出作物基本需水量以外的，合理、有效的需水量，主要考慮輸水過程中的蒸發(fā)損失和深層滲漏損失，根據(jù)不同灌溉系統(tǒng)有所區(qū)別。對(duì)于采用噴灌方式的用水戶來說，輸水環(huán)節(jié)需水量不超過其基本水量配置的18%；對(duì)于采用漫灌方式的用水戶而言，輸水環(huán)節(jié)需水量除考慮18%的基本水量配置外還包括一部分補(bǔ)充輸水量。臨時(shí)性補(bǔ)充水量是對(duì)用水需求超過其水量配置的灌溉用水戶提供的，以便這些用水戶有充分的時(shí)間調(diào)整灌溉制度。但這種臨時(shí)性補(bǔ)充水量對(duì)正在減少水量配置的管理區(qū)不予考慮。專用需水量是指在作物生長(zhǎng)過程中，除基本水量配置和輸水環(huán)節(jié)需水量以外，還需要的一部分水量，如針對(duì)葡萄的霜凍保護(hù)，馬鈴薯的漂洗、高產(chǎn)牧草等。

水權(quán)交易——

解決好水權(quán)交易規(guī)則問題

水權(quán)轉(zhuǎn)讓必須以流域或區(qū)域水資源的可持續(xù)利用為基本前提，轉(zhuǎn)讓后不能導(dǎo)致轉(zhuǎn)讓方和受讓方總的ET和取水量的增加，滿足取用水總量控制要求；受讓方的退水水質(zhì)指標(biāo)必須符合相應(yīng)水功能區(qū)的要求；水權(quán)轉(zhuǎn)讓必須考慮到對(duì)本地區(qū)未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?jié)摿Φ挠绊?，不得向國家限制發(fā)展的產(chǎn)業(yè)用水戶轉(zhuǎn)讓，限制向低效益、高污染行業(yè)轉(zhuǎn)讓，以符合水資源高效配置的原則。特別是，農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓中要保障基本農(nóng)田用水，防止因農(nóng)業(yè)用水被過量轉(zhuǎn)換或水質(zhì)下降或渠系輸水無法保障，而對(duì)灌區(qū)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展造成不利影響。

水權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件：一是依法獲得區(qū)域水權(quán)、取水權(quán)以及水資源使用權(quán)的政府、單位和個(gè)人，通過提高水分生產(chǎn)效率，減少ET的，可以按照規(guī)定的審批程序依法轉(zhuǎn)讓其節(jié)約的ET指標(biāo)及其相應(yīng)的取水指標(biāo)，僅減少取水量，而耗水量(ET)沒有減少的，不能轉(zhuǎn)讓；二是出讓水權(quán)的區(qū)域不屬于水資源超采區(qū)，換句話說，該區(qū)域ET沒有超過目標(biāo)值，在水資源可持續(xù)利用范圍內(nèi)。因?yàn)樵谀切〦T已經(jīng)超過目標(biāo)值的地區(qū)不宜開展水權(quán)交易；三是考慮到目前用水效率差別很大，如果要進(jìn)行水權(quán)交易，交易方就必須同意實(shí)行取水量的調(diào)整制度，服從調(diào)控，以避免交易后總的ET增加。對(duì)于那些已經(jīng)出讓水權(quán)的，應(yīng)該規(guī)定5年內(nèi)不允許其申請(qǐng)?jiān)黾覧T指標(biāo)。四是原則上，水權(quán)轉(zhuǎn)讓的期限應(yīng)該與水權(quán)分醌中明確的期限相一致，不能超過轉(zhuǎn)讓者已獲得水權(quán)的剩余期限。對(duì)于農(nóng)業(yè)用水者，轉(zhuǎn)讓期限不能超過出讓者對(duì)土地的使用期限，對(duì)于其他用水者，轉(zhuǎn)讓期限不能超過出讓者的水權(quán)期限。

要注意保有水權(quán)交易和取用水權(quán)交易的區(qū)別。在二元水權(quán)架構(gòu)中，保有水權(quán)交易是以保有水權(quán)為標(biāo)的，由于保有水權(quán)具有財(cái)產(chǎn)權(quán)利的性質(zhì)，其交易更多的是權(quán)利的轉(zhuǎn)移，追求權(quán)利的財(cái)富價(jià)值，不以取用水資源為直接目的，不涉及水量的交割。而取用水權(quán)交易是以取用水權(quán)為標(biāo)的，與保有水權(quán)交易不同，它是以直接取用水資源為目的，交易涉及具體水量的交付，多在交易完成后改變?cè)瓉淼娜∷猛尽?/p>

保有水權(quán)與取用水權(quán)之間在一定條件下可以轉(zhuǎn)換。由于保有水權(quán)轉(zhuǎn)換為取用水權(quán)意味著實(shí)際取用水量的增加，必須進(jìn)行轉(zhuǎn)換評(píng)估。要求采用綜合評(píng)價(jià)方法，確保其轉(zhuǎn)換的保有水量能得到保證，且對(duì)供求不會(huì)帶來沖擊，對(duì)水資源承載能力的影響幅度可接受，對(duì)第三方?jīng)]有不利影響或影響可補(bǔ)償。而取用水權(quán)轉(zhuǎn)換為保有水權(quán)意味著實(shí)際取用水量的減少，不需要進(jìn)行嚴(yán)格的轉(zhuǎn)換評(píng)估，但要在水權(quán)交易管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行轉(zhuǎn)換登記備案。此外，由保有水權(quán)轉(zhuǎn)換為取用水權(quán)的，應(yīng)在許可期限內(nèi)完成取用水，否則，將轉(zhuǎn)換回保有水權(quán)。

解決好農(nóng)業(yè)用水杈轉(zhuǎn)讓收益分享和農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題

鑒于農(nóng)業(yè)是最大用水戶，無論是我國加快城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程，還是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，都需要開展農(nóng)業(yè)用水權(quán)流轉(zhuǎn)。尤其是，在當(dāng)前農(nóng)業(yè)承包地有序流轉(zhuǎn)和農(nóng)村土地適度集中和規(guī)?；?jīng)營的情況下，建立農(nóng)業(yè)用水權(quán)流轉(zhuǎn)制度、開展農(nóng)業(yè)用水權(quán)交易實(shí)踐更顯得非常必要和緊迫。

目前，農(nóng)業(yè)節(jié)余水量的歸屬權(quán)不明。在輸配水環(huán)節(jié)和田間用水環(huán)節(jié)都可以獲得節(jié)余水量。前者主要是通過渠道襯砌，減少渠系水的滲漏、蒸發(fā)等損失獲得，實(shí)際上是減少地下水補(bǔ)給水量而形成的水權(quán)，可以歸為環(huán)境水權(quán)。該部分水權(quán)的收益應(yīng)如何核算和使用，由誰擁有該部分水權(quán)等問題尚未明確。后者一般通過調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、使用高效節(jié)水灌溉技術(shù)和農(nóng)藝措施等產(chǎn)生，對(duì)應(yīng)的水權(quán)應(yīng)屬于農(nóng)業(yè)用水戶，但這一點(diǎn)并未明確。

用水權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)該明確轉(zhuǎn)讓收入的受益人或者轉(zhuǎn)讓收入的用途。應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)共享發(fā)展理念，建立農(nóng)業(yè)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓收益分享機(jī)制。要考慮各個(gè)環(huán)節(jié)利益相關(guān)者的實(shí)際貢獻(xiàn)和真正損失，田間用水環(huán)節(jié)的節(jié)余水量應(yīng)明確規(guī)定為農(nóng)戶所有，按照一定的規(guī)則，由其享有該部分水權(quán)轉(zhuǎn)讓收益。

根據(jù)我國《價(jià)格法》規(guī)定，價(jià)格的制定應(yīng)當(dāng)遵循價(jià)值規(guī)律。為了使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，還考慮到水權(quán)交易屬于準(zhǔn)市場(chǎng)交易，用水權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)交易規(guī)則，在政府監(jiān)管下通過協(xié)商定價(jià)和拍賣等方式實(shí)現(xiàn)。影響用水權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格確定的因素有很多，包括水權(quán)交易相關(guān)工程建設(shè)、更新改造和運(yùn)行維護(hù)的成本，提高供水保證率的成本補(bǔ)償，生態(tài)環(huán)境和第三方利益的補(bǔ)償，水權(quán)交易期限，供水工程水價(jià)以及相關(guān)費(fèi)用等。在農(nóng)業(yè)用水權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，由于農(nóng)業(yè)是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民足弱勢(shì)群體，而水是農(nóng)業(yè)的命脈，農(nóng)民的作物收益依賴于水，所以農(nóng)民應(yīng)該從其用水權(quán)轉(zhuǎn)讓中獲得他過去使用水資源的全部?jī)r(jià)值補(bǔ)償，以及農(nóng)民在用水權(quán)轉(zhuǎn)換后逢枯水年減產(chǎn)損失的風(fēng)險(xiǎn)保障。

農(nóng)業(yè)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)除了體現(xiàn)市場(chǎng)交易成本（發(fā)現(xiàn)買賣雙方、協(xié)商、談判的費(fèi)用）、行政性交易成本（簡(jiǎn)稱AIC，買主承擔(dān)的向水市場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)繳納的管理費(fèi)用等）和政策性交易成本 （簡(jiǎn)稱PIC，賣主承擔(dān)的按照相關(guān)法規(guī)需要支付的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償費(fèi)用，用于防止對(duì)水權(quán)擁有者的傷害，防止破壞水環(huán)境，防止對(duì)水的原出售地區(qū)第三方的負(fù)面影響等）之外，還應(yīng)該體現(xiàn)農(nóng)民耕種靠灌溉水所獲得的全部收益?，F(xiàn)實(shí)中有幾種常見的農(nóng)業(yè)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓情形：第一種是農(nóng)民失地，過去的農(nóng)地改變?yōu)楣I(yè)園區(qū)。由于水與土地一樣是生產(chǎn)要素，農(nóng)民除獲得土地補(bǔ)償外，還應(yīng)享受水的附加值收益，要按照一定的貼現(xiàn)率計(jì)算灌溉分?jǐn)偟哪晔找娆F(xiàn)值作為用水權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)補(bǔ)償農(nóng)民。第二種是農(nóng)民將節(jié)余水量轉(zhuǎn)讓給工業(yè)和城市用水，用水權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)必須使該農(nóng)民能夠收回售這部分水所付出的全部成本，包括損失的機(jī)會(huì)成本，以及節(jié)水投入的機(jī)會(huì)成本。第三種是農(nóng)民將多余水量轉(zhuǎn)讓給其他用水戶。用水權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)也必須使該農(nóng)民能夠收回售這部分水所付出的全部成本。

解決好水權(quán)轉(zhuǎn)讓生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題

2014年3月14日，習(xí)近平總書記在聽取水安全匯報(bào)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“要推動(dòng)建立水權(quán)制度，明確水權(quán)歸屬，培育水權(quán)交易市場(chǎng)，但也要防止農(nóng)業(yè)、生態(tài)和居民生活用永被擠占。水權(quán)轉(zhuǎn)讓不能影響和損害公共利益和第三方利益，對(duì)于對(duì)第三方利益產(chǎn)生影響的，必須有適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，并征得利益相關(guān)者的同意。尤其是農(nóng)業(yè)用水權(quán)向非農(nóng)業(yè)流轉(zhuǎn)中要保障基本的生態(tài)環(huán)境用水，減少水量轉(zhuǎn)換對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的不利影響。為防止水權(quán)轉(zhuǎn)讓對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害，建立農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)換的可行性論證制度、聽證公示制度和后期影響評(píng)估制度，實(shí)施第三方影響的專業(yè)評(píng)估機(jī)制；建立水權(quán)轉(zhuǎn)讓利益補(bǔ)償制度，明確利益保護(hù)和補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，并對(duì)損失的評(píng)估、補(bǔ)償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償額的確定、補(bǔ)償?shù)那阑蛲緩?、補(bǔ)償?shù)姆绞健⒀a(bǔ)償?shù)钠谙?、相關(guān)罰則等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定；建立規(guī)范的水權(quán)補(bǔ)償協(xié)商談判機(jī)制，確保利益補(bǔ)償有切實(shí)可行的操作方法。

建議

一是積極開展水權(quán)制度理論創(chuàng)新和不同層級(jí)水權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)，為解決水資源管理中的許多難點(diǎn)提供理論基礎(chǔ)和技術(shù)手段。建立農(nóng)業(yè)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓收益分享機(jī)制，讓農(nóng)業(yè)用水者分享轉(zhuǎn)讓收益，實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展。在水市場(chǎng)建立和培育過程中，政府的角色限定在管理和服務(wù)活動(dòng)之中，一般不應(yīng)成為水權(quán)的主體，以保障水權(quán)制度的公平性。充分利用互聯(lián)網(wǎng)探索建立“農(nóng)業(yè)水銀行”，政府負(fù)責(zé)搭建水權(quán)轉(zhuǎn)讓信息披露平臺(tái)，提供信息服務(wù)，充當(dāng)中間人。政府從水權(quán)轉(zhuǎn)讓方回購節(jié)余水權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一配置，將其轉(zhuǎn)讓給大的用水戶，可通過設(shè)立農(nóng)業(yè)節(jié)水基金來回購，維護(hù)好良好的市場(chǎng)秩序。水權(quán)轉(zhuǎn)讓發(fā)生后，必然會(huì)相應(yīng)導(dǎo)致出讓方和受讓方原有的水權(quán)指標(biāo)發(fā)生改變，需耍對(duì)原來的相關(guān)水權(quán)分配方案、取水許可證、水權(quán)使用證進(jìn)行調(diào)整，重新界定雙方的水權(quán)，并作為水權(quán)監(jiān)管新的依據(jù)。

二是鼓勵(lì)“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合開展水權(quán)制度建設(shè)實(shí)踐探索，尤其是重視基層實(shí)踐。在實(shí)踐探索中不斷地修正和完善水權(quán)制度的理論、方法和適用性等，不斷提高其可操作性和應(yīng)用性。要更多地在水權(quán)持有者的權(quán)利和義務(wù)，尤其是權(quán)利安排上進(jìn)行實(shí)踐探索。要重視并充分發(fā)揮用水者協(xié)會(huì)作用。

三是不斷完善水權(quán)制度實(shí)踐的實(shí)施條件。需要得到政府部門特別是水利部門、用水者對(duì)水權(quán)行政管理體系的切實(shí)認(rèn)同和理解；需要完善水資源計(jì)量、供用耗排監(jiān)控、水量調(diào)度等基礎(chǔ)設(shè)施支撐；需要建立科學(xué)測(cè)算生態(tài)需水的方法和能夠真實(shí)反映水循環(huán)規(guī)律的水文模型，開發(fā)不同層次（流域、省、市、縣、灌區(qū)）的水權(quán)管理工具等；需要對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)中與之相抵觸的規(guī)定進(jìn)行修訂，依法保障水權(quán)人的權(quán)利和責(zé)任；需要通過長(zhǎng)期的、廣泛的技術(shù)培訓(xùn)和人才培養(yǎng)，加強(qiáng)各級(jí)水權(quán)管理機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)。

四是水權(quán)制度建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，應(yīng)該遵守循序漸進(jìn)、突出重點(diǎn)、穩(wěn)步推進(jìn)的原則，合理劃分實(shí)施階段，逐步明晰水權(quán)，建立健全水權(quán)制度體系。尤其是基于ET的水權(quán)管理必須是一個(gè)循環(huán)的過程：在水資源利用之前，通過制定用水計(jì)劃確定用戶每年可以取用的水資源量，可以產(chǎn)生的ET以及退水量；在水資源利用過程中，通過取用水資源量的監(jiān)控從源頭上對(duì)水權(quán)進(jìn)行監(jiān)管；在水資源利用完成后，通過對(duì)ET的監(jiān)測(cè)結(jié)果來檢驗(yàn)水資源開發(fā)利用是否控制在分配的水權(quán)指標(biāo)內(nèi)，并根據(jù)監(jiān)測(cè)的結(jié)果對(duì)下一年的取水指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整或核減。這種不斷循環(huán)校正的過程可能需要持續(xù)幾年的時(shí)間，才有可能使得取水指標(biāo)、ET指標(biāo)以及實(shí)際監(jiān)測(cè)的ET達(dá)到最終的一致。應(yīng)發(fā)揮政府的推動(dòng)、調(diào)控和監(jiān)管作用，通過出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)，推動(dòng)試點(diǎn)建設(shè)，引導(dǎo)和規(guī)范水資源合理流動(dòng)，保障水權(quán)持有者的合法權(quán)益。□

針對(duì)京津冀地區(qū)嚴(yán)峻、復(fù)雜的流域水問題現(xiàn)實(shí)性和嚴(yán)峻性，需要國家戰(zhàn)略層面進(jìn)一步審視流域管理的定位，以創(chuàng)新流域綜合管理機(jī)制、豐富流域管理內(nèi)容、加強(qiáng)流域綜合管理、推進(jìn)水信息平臺(tái)建設(shè)，鼓勵(lì)社會(huì)各主體參與。為確保京津冀地區(qū)的水安全、水生態(tài)環(huán)境安全，將京津冀協(xié)同發(fā)展落到實(shí)處，建議重點(diǎn)加快流域綜合管理方面的研究：一是從京津冀面臨的嚴(yán)峻水安全形勢(shì)出發(fā)，重點(diǎn)研究加快建立有水利部門牽頭、相關(guān)部門參加的高層次海河流域管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；二是從加強(qiáng)流域綜合管理出發(fā)，深化流域水資源統(tǒng)一管理、調(diào)度和分級(jí)監(jiān)督、節(jié)水監(jiān)管、水量分配、生態(tài)流量或水位保持、生態(tài)調(diào)度等方面的研究，并形成辦法或意見，使之具體化、可操作性強(qiáng)?！?/p>

2016-09-01

注：源自《水利文萃》2016年第5期第39頁。