TOD模式：開辟大城市治理的新路徑

張凱豪

摘 要：城市資源向行政中心的天然趨附性，使得我國城市的空間布局呈現(xiàn)由一個(gè)中心向外輻射的格局。在城鎮(zhèn)化的作用下，這一特征使得城市人口過度涌向向城市中心，從而帶來如城市公共資源過度集中、生態(tài)治理成效低、城市遠(yuǎn)郊區(qū)域治理問題和城市社區(qū)治理難題等亟待解決的問題。本文提出通過TOD模式來推動(dòng)公共資源向外平衡、改善城市生態(tài)環(huán)境、增強(qiáng)政府對社會(huì)的宏觀調(diào)控能力、推動(dòng)社區(qū)治理共同體的發(fā)展。同時(shí)又對TOD模式可能存在的弊端進(jìn)行分析并提出對策。

關(guān)鍵詞：大城市治理;TOD模式

引言

大城市治理是我國國家治理的重要部分，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，我國的人口也不斷往大城市和中等城市集中。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2018年數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，我國城鎮(zhèn)人口數(shù)量已經(jīng)達(dá)到8億并且呈現(xiàn)不斷增長趨勢。而城鎮(zhèn)人口又主要的集中在了大都市當(dāng)中，例如，在未來最有可能成為我國大都市群的“第四極”的成渝都市群也擁有了8千萬居民，并且原本流向中東部地區(qū)的人口也在不斷回流。在占全國百分之二的土地上生活著占全國百分之七的人口。由于原本的城市空間格局是以行政中心為核心向外輻射，導(dǎo)致越是靠近城市中心的區(qū)域發(fā)展越好，而遠(yuǎn)郊的區(qū)域則發(fā)展較為落后。進(jìn)而導(dǎo)致了在人口分布上呈現(xiàn)“中心重，四周輕”的特點(diǎn)。隨之而來的則是一系列的入學(xué)難、看病難、生態(tài)環(huán)境惡化等治理難題。

由于成渝都市群是我國重要的新興都市群，如何治理及治理成效將一方面將決定其未來的發(fā)展程度。另一方面，也會(huì)給其他新興城市群提供經(jīng)驗(yàn)。為了提交一份讓黨和人民滿意的答卷，成都市政府出臺(tái)了眾多政策，當(dāng)中有一條便是采用TOD模式（以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)transit-oriented development，下文統(tǒng)稱TOD）來進(jìn)行城市建設(shè)。下文將展開分析目前的治理難題以及論述TOD模式為何可以有效解決這些問題并對TOD模式在實(shí)行過程中可能出現(xiàn)的問題進(jìn)行分析并提出對策

一、大城市治理難題的成因及種類

（一）公共資源分布難題

以成都市為例，以華西醫(yī)院和四川省人民醫(yī)院等為首的醫(yī)院和成都七中、成都石室中學(xué)、成都實(shí)驗(yàn)外國語等中學(xué)也集中分布在中心城區(qū)。除此之外，大量的各行業(yè)龍頭企業(yè)和商業(yè)中心也集中在中心城區(qū)。這樣的分布格局導(dǎo)致居民趨向于居住在中心城區(qū)周圍，而大量的人口涌入使得原本的空間和公共資源無法完全有效的提供給城市居民，從而帶來高房價(jià)、入學(xué)難、就醫(yī)難、生活環(huán)境急劇惡化等問題。

（二）城市生態(tài)環(huán)境治理難題

由于人口的過度集中，居住空間和工作空間的不足，導(dǎo)致綠化區(qū)域急劇減少。人口的急劇增加導(dǎo)致廢水、廢氣的大量排放，使得城市的空氣質(zhì)量、水質(zhì)量大大降低。近年我國各大城市的空氣污染嚴(yán)重，就成都市來說，甚至出現(xiàn)主城區(qū)天空長時(shí)間呈現(xiàn)灰色狀，這對于城市未來的發(fā)展是極其不利的。

（三）城市遠(yuǎn)郊區(qū)域的治理難題

城市中心區(qū)域和遠(yuǎn)郊之間發(fā)展的不平衡性導(dǎo)致出現(xiàn)城市之間發(fā)展的“凹陷區(qū)域”這樣的區(qū)域往往聚居著大量的外來人口，又未形成成熟的社區(qū)，從而難以有效治理。這些區(qū)域不僅經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲滯，并且在公共安全、醫(yī)療、教育等方面嚴(yán)重落后于城市中心區(qū)域。如果從“城市生命體”的角度來看，這樣的情況下，生命體的主干是健壯的，但四肢卻是瘦弱的。

（四）城市社區(qū)治理難題

城市社區(qū)治理難題主要體現(xiàn)在：1.城市人口大幅度增長，但原有的社區(qū)又無法承載這么多人口。2.由于較高的租房和買房成本，城市遠(yuǎn)郊地區(qū)成為外來流入人口的主要居住地，然而這些區(qū)域發(fā)展滯后，但相應(yīng)的設(shè)施和服務(wù)及治理措施并沒有及時(shí)跟上。3.大城市中，大多數(shù)的居民都需要去較遠(yuǎn)的地方工作，從而形成了一個(gè)“陌生人社會(huì)”。缺乏凝聚力和居民缺乏歸屬感使得難以推動(dòng)社區(qū)治理的進(jìn)程。

二、TOD模式如何在解決大城市治理難題當(dāng)中發(fā)揮作用

TOD模式是以交通樞紐為中心，在一定范圍內(nèi)打造一個(gè)集醫(yī)療、教育、購物、工作、娛樂為一體的綜合體。并且用先進(jìn)的交通技術(shù)將各個(gè)綜合體串聯(lián)起來。在2019年規(guī)劃的成都市第一批13個(gè)TOD項(xiàng)目便分布于地鐵七號(hào)環(huán)線外緣至新都、龍泉、新津等遠(yuǎn)郊區(qū)域。這進(jìn)一步的證明，采取這一模式的目的是將大城市的是推動(dòng)城市遠(yuǎn)郊的發(fā)展來平衡整個(gè)“城市生命體”下文展開其具體作用。

（一）向外疏解公共資源，推進(jìn)城市“生命體”平衡發(fā)展

在TOD的規(guī)劃當(dāng)中，通過在城市遠(yuǎn)郊地區(qū)建設(shè)完備的生活區(qū)域，來吸引城區(qū)人口的外流，從而有效的緩解上文當(dāng)中由于人口過度擁擠帶來的一系列問題。在緩解城市中心區(qū)域壓力的同時(shí)，推動(dòng)了城市遠(yuǎn)郊地區(qū)的發(fā)展，并且不斷填補(bǔ)大城市之間的“發(fā)展凹陷地段”以成渝都市圈為例，成都第一批TOD項(xiàng)目當(dāng)中有接近半數(shù)位于東南方向，而成渝都市群中的另一極便是位于成都東南方向的重慶市。這一規(guī)劃安排可以進(jìn)一步加強(qiáng)兩地之間的聯(lián)系，同時(shí)促進(jìn)兩地的經(jīng)濟(jì)共同繁榮。

（二）改善綠化，建設(shè)公園城市

2018年2月，習(xí)近平總書記在視察成都時(shí)，首次提出“公園城市”理念，指示“要突出公園城市特點(diǎn)”，建好美麗新天府。作通過TOD模式將人口向城市外圍疏解，同時(shí)也將城市的實(shí)際區(qū)域進(jìn)行擴(kuò)大，帶來了更多的空間資源，政府和社會(huì)有更多的空間來進(jìn)行綠化建設(shè)。成都市現(xiàn)已建成青龍湖、興隆湖、白鷺灘等大大小小數(shù)十個(gè)濕地公園，這些濕地公園一方面可以有效的充當(dāng)城市的“空調(diào)”同時(shí)也能讓讓城市居民的居住環(huán)境得到進(jìn)一步改良。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控能力

TOD模式利用了大城市發(fā)達(dá)的軌道交通，將大城市劃分成了多個(gè)在空間上獨(dú)立但又聯(lián)系非常緊密的小區(qū)域，在社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的情況下，便利的交通保證各個(gè)區(qū)域之間的緊密聯(lián)系。當(dāng)發(fā)生特殊的緊急情況，又可以給政府提供迅速控制局面的工具。當(dāng)發(fā)生緊急情況需要時(shí)，政府可以通過對軌道交通的管控，來迅速地做出反應(yīng)，穩(wěn)定社會(huì)，匯集資源，從而有效的將危害降到最低。

（四）進(jìn)一步推動(dòng)社區(qū)治理發(fā)展

TOD模式將使得在原本城市遠(yuǎn)郊地區(qū)建立起來一批新社區(qū)，有了足夠多的企業(yè)和醫(yī)院、學(xué)校等，居民在家附近就可以工作、入學(xué)、看病。在較短時(shí)間內(nèi)，可以構(gòu)建起有效的多元社區(qū)治理模式，治理主體也可以更多地參與治理當(dāng)中，推動(dòng)社區(qū)治理共同體的發(fā)展。

三、TOD模式可能存在的不足及對策

（一）政策扶持滯后

由于政策的出臺(tái)需要經(jīng)過一定的程序和耗費(fèi)一定的時(shí)間。因而如果在TOD區(qū)域硬件設(shè)施皆已建設(shè)完備，如果相應(yīng)的政策沒有出臺(tái)，那么企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院等推動(dòng)地區(qū)繁榮的關(guān)鍵單位也不會(huì)積極的入住新區(qū)域。因此，在建設(shè)TOD模式過程的同時(shí)甚至開始建設(shè)之前便要完善相應(yīng)的政策。在稅收、租金、補(bǔ)貼、福利等方面予以傾斜來保障這些單位在新區(qū)域的扎根及發(fā)展。

（二）競爭機(jī)制的不完善，導(dǎo)致出現(xiàn)企業(yè)壟斷整個(gè)區(qū)域的現(xiàn)象

TOD模式下，最先進(jìn)場的主要是房地產(chǎn)企業(yè)，例如位于成都市新津區(qū)的TOD便是主要由中南地產(chǎn)來進(jìn)行打造和宣傳。雖然企業(yè)高效率的運(yùn)作可以使得TOD模式下新建的區(qū)域迅速引入人口，但不得不面對這樣一個(gè)問題：便是這一類地產(chǎn)企業(yè)占據(jù)很大的競爭優(yōu)勢，從而可能會(huì)出現(xiàn)在此區(qū)域內(nèi)的商業(yè)會(huì)被這一類企業(yè)占據(jù)大部分甚至是形成壟斷。因此，必須在這之前形成完善的制度，避免這些企業(yè)形成壟斷，打造公平、開放的營商環(huán)境，從而保證TOD社區(qū)的發(fā)展活力。

（三）原本的公共服務(wù)機(jī)制發(fā)展滯后于新型城市格局

TOD模式使得原本屬于城市遠(yuǎn)郊的地區(qū)逐漸發(fā)展繁榮之后，城市政府所需要提供公共服務(wù)的區(qū)域也將擴(kuò)大。在不斷精簡機(jī)構(gòu)這一大的背景下，政府難以在各個(gè)TOD區(qū)域設(shè)立各種機(jī)構(gòu)和招募更多的人員來提供公共服務(wù)。而這樣的情況可能會(huì)使得政府在TOD社區(qū)治理當(dāng)中的缺位。針對這樣的情況，一方面要繼續(xù)推動(dòng)基層黨組織的建立和發(fā)展，用黨建來引領(lǐng)社區(qū)的前進(jìn)方向。另一方面，要進(jìn)一步推動(dòng)智慧平臺(tái)的使用，使得政府可以通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來提供公共服務(wù)，消除由空間帶來的公共服務(wù)滯后的狀況。

四、總結(jié)和展望

TOD模式利用我國強(qiáng)大的交通建設(shè)，一方面打破傳統(tǒng)的城市空間格局，推動(dòng)大城市各個(gè)區(qū)域的平衡發(fā)展。另一方面也能不斷改善城市環(huán)境，推動(dòng)社區(qū)治理共同體的發(fā)展，同時(shí)也給政府在緊急狀態(tài)下采取應(yīng)急措施提供了新的方式。相信這一模式將會(huì)給未來我國都市群的發(fā)展提供新思路。但由于TOD模式目前尚處于不斷實(shí)踐不斷完善理論的階段，在實(shí)踐過程當(dāng)中必然會(huì)出現(xiàn)各種新的難題。而至于如何解決這些問題從而不斷優(yōu)化這一模式，則需要進(jìn)一步的探討。

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（作者單位：福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福建 福州 350000）