來賓市小型水庫管理體制改革的思路

劉慶柱

（廣西來賓市水利局水利工程管理站，廣西 來賓 546100）

來賓市小型水庫管理體制改革的思路

劉慶柱

（廣西來賓市水利局水利工程管理站，廣西 來賓 546100）

介紹了來賓市小型水庫管理現(xiàn)狀，分析了現(xiàn)階段管理中存在的主要問題，并提出小型水庫管理體制改革的原則、方向、思路及步驟。

小型水庫；工程管理；體制改革；來賓市

1 小型水庫管理現(xiàn)狀

來賓市共有水庫292座（在冊283座），總庫容25.39億m3，設(shè)計(jì)灌溉面積63萬畝，有效灌溉面積53.74萬畝。其中小型水庫277座（在冊271座），占水庫總數(shù)的94.86%，總庫容3.50億m3，設(shè)計(jì)灌溉面積38.72萬畝，有效灌溉面積35.12萬畝。

271座在冊小型水庫中，縣級水行政主管部門管理的45座、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的23座、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理的202座，農(nóng)村集體管理的水庫占全市小型水庫的74.5%，管理單位為全額財(cái)政撥款的水庫6座，差額財(cái)政撥款的水庫98座，自收自支的水庫168座，無任何經(jīng)費(fèi)來源水庫18座。

2 存在問題

（1）現(xiàn)有管理模式手段落后。我市小（2）型水庫有195座，占水庫總數(shù)的68.9%，這些小水庫全部由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村屯或農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)管理，主要管理模式是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或村委委托一名村民管理或者由承包養(yǎng)殖的人代管，管理人員專業(yè)素質(zhì)較差，缺乏應(yīng)急處置能力，管理方式粗放。

（2）缺乏日常維修養(yǎng)護(hù)資金。部分水庫管理單位忽視多種經(jīng)營對水管單位的重要作用，加上遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)，交通不便，管理單位管理積極性差，多種經(jīng)營形同虛設(shè)，經(jīng)費(fèi)來源不足。另外水庫養(yǎng)殖承包金偏低，村屯不重視水庫管護(hù)，公益資金多用于道路維修，用于水庫工程運(yùn)行及養(yǎng)護(hù)維修資金很少，導(dǎo)致工程年久失修，效益難以發(fā)揮。

（3）產(chǎn)權(quán)不明導(dǎo)致矛盾突出。由于歷史原因，小型水庫產(chǎn)權(quán)不明確，權(quán)、責(zé)、利不統(tǒng)一，導(dǎo)致一些水庫經(jīng)營權(quán)歸村委或村屯所有，但防汛責(zé)任實(shí)行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府行政首長責(zé)任制，維修養(yǎng)護(hù)也由政府承擔(dān)，形成受益者不負(fù)責(zé)、不管理，地方政府負(fù)全責(zé)的怪圈。而在政府進(jìn)行病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固時(shí)，作為水庫經(jīng)營的受益者，卻經(jīng)常因?yàn)樗嚼钃瞎こ淌┕?，人為提高了除險(xiǎn)加固成本。另外水管單位與所在地群眾為水權(quán)、地界糾紛不斷，庫區(qū)周邊群眾強(qiáng)行開發(fā)的現(xiàn)象屢見不鮮，這不僅干擾了工程的安全運(yùn)行，而且造成了新的水土流失。

（4）水庫灌溉渠系年久失修。近年來國家安排資金對大部分水庫進(jìn)行了除險(xiǎn)加固，消除了水庫大壩安全隱患，恢復(fù)了水庫正常蓄水功能，但由于灌區(qū)渠系配套建設(shè)嚴(yán)重滯后，渠系水利用率低，無法發(fā)揮正常灌溉用水效益。

3 小型水庫管理體制改革方向

（1）明確改革目標(biāo)。計(jì)劃用5年時(shí)間完成來賓市小型水庫管理體制改革，徹底改變現(xiàn)有的管理模式，到2020年，建立適應(yīng)來賓市市情、水情與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的小型水庫管理體制和良性運(yùn)行機(jī)制，產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)任明確；制度健全、管護(hù)規(guī)范；管護(hù)經(jīng)費(fèi)有保障。

（2）明確改革原則。堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致、堅(jiān)持政府主導(dǎo)、堅(jiān)持突出重點(diǎn)、堅(jiān)持建管并重、堅(jiān)持因地制宜的原則。

4 小型水庫管理體制改革思路

（1）理順管理體制。①明確管理主體。社會(huì)資本投資興建的水庫，產(chǎn)權(quán)歸投資者所有，或按投資者意愿確定產(chǎn)權(quán)歸屬；受益戶共同出資興建的水庫，產(chǎn)權(quán)歸受益戶共同所有；以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織投入為主的水庫，產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；以國家投資為主興建的水庫，產(chǎn)權(quán)歸國家、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民用水合作組織所有；②明確管理責(zé)任。根據(jù)“誰所有、誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則，落實(shí)工程管護(hù)主體、管理責(zé)任和安全責(zé)任，簽訂規(guī)范、有效的管理合同，明確管理目標(biāo)和任務(wù)、管理范圍、管理期限，以及相應(yīng)的獎(jiǎng)補(bǔ)政策或違約責(zé)任等，確保工程項(xiàng)目的正常運(yùn)行。

（2）落實(shí)管護(hù)人員。要求每座水庫管護(hù)人員不少于3名。有編制的要辦理入編，沒有編制的可通過政府購買服務(wù)、委托管理等模式，落實(shí)管護(hù)人員。非國有工程，由權(quán)屬所有者落實(shí)管護(hù)人員。加強(qiáng)對管護(hù)人員的技術(shù)指導(dǎo)和安全培訓(xùn)，逐步實(shí)行管護(hù)人員持證上崗制度，建立健全人事管理制度，條件成熟的，可以實(shí)行政府向社會(huì)組織或企業(yè)購買服務(wù)方式管理水庫。

（3）健全管理設(shè)施。完善水庫管理用房是保障管護(hù)人員生活和安全的先提條件，同時(shí)配備必要的水文觀測、工程安全監(jiān)測、水質(zhì)監(jiān)測設(shè)施和辦公設(shè)施。

（4）完善經(jīng)費(fèi)管理。①多渠道籌措資金。統(tǒng)籌安排公共財(cái)政預(yù)算、水利規(guī)費(fèi)收入、政府性基金（包括從土地出讓收益中計(jì)提的農(nóng)田水利建設(shè)資金）等用于國有公益性小水庫管護(hù)人員工資和工程維修養(yǎng)護(hù)支出，逐步建立起國有公益性水利工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)投入的穩(wěn)定增長機(jī)制?？梢园l(fā)展鄉(xiāng)村集中供水?dāng)U大經(jīng)費(fèi)來源，搞活水庫綜合養(yǎng)殖經(jīng)營，增加經(jīng)營收入。國有小型水庫的經(jīng)營權(quán)出讓、承包或租賃收入，要及時(shí)繳入同級國庫，專項(xiàng)用于小型水庫管理。②完善水費(fèi)收繳。經(jīng)營管理者應(yīng)自覺規(guī)范經(jīng)營行為，合理確定水價(jià)，防止加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。核定農(nóng)田灌溉用水和人畜飲水水價(jià)，促進(jìn)節(jié)約用水。

（5）規(guī)范經(jīng)營管理。強(qiáng)化對小型水庫管理保護(hù)范圍內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的監(jiān)管，應(yīng)嚴(yán)格按照《廣西水利工程管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定，劃定管理和保護(hù)范圍。加強(qiáng)對水庫管理保護(hù)范圍內(nèi)有關(guān)活動(dòng)的監(jiān)督管理，在水庫管理保護(hù)范圍內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，必須服從水庫的防洪、灌溉、供水、生態(tài)保護(hù)等調(diào)度運(yùn)行，不得影響工程安全。對水庫水面進(jìn)行發(fā)包的，應(yīng)簽訂承包合同，合同要明確經(jīng)營范圍、權(quán)利和責(zé)任及違約條款，嚴(yán)格控制承包經(jīng)營期限。

（6）完善管理制度。①建立健全調(diào)度運(yùn)用、巡視檢查、維修養(yǎng)護(hù)、防汛搶險(xiǎn)、機(jī)電設(shè)備操作、檔案等管理制度，制定防汛調(diào)度方案，編制水庫防洪應(yīng)急預(yù)案，建立突發(fā)事件報(bào)告和預(yù)警制度；②明確管護(hù)人員工作職責(zé)。做好水庫大壩、閘門的管護(hù)工作；渠道的清淤工作；水費(fèi)征收工作等。

（7）探索管理模式。積極探索小型水庫管理模式，在滿足水庫防洪、灌溉、供水效益的同時(shí)，采取有效的管理模式，如統(tǒng)一管理、分級管理、以大帶小管理、小小聯(lián)合管理、村屯集體管理、用水者合作組織管理、承包、租賃、股份合作等模式，以便盤活水利資產(chǎn)，充分發(fā)揮工程應(yīng)有效益。

5 小型水庫改革的步驟

（1）成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。成立小型水庫管理體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組組長由黨委或政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，副組長由分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)為成員，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)改革工作。要落實(shí)工作人員，集中辦公，具體負(fù)責(zé)改革相關(guān)工作。

（2）深入調(diào)查摸底。摸清家底環(huán)節(jié)至關(guān)重要，關(guān)乎改革成敗。要深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村屯和水庫現(xiàn)場，查閱檔案材料，向村屯高齡群眾詢問，依托現(xiàn)有工情信息，充分利用水利普查成果，對照改革目標(biāo)任務(wù)，科學(xué)制定統(tǒng)計(jì)表格，分門別類，做好摸底統(tǒng)計(jì)工作，掌握水庫的數(shù)量及分布情況、確權(quán)劃界情況、建設(shè)投資渠道、管理經(jīng)費(fèi)來源情況，摸清管理現(xiàn)狀。力求做到調(diào)查資料詳實(shí)可靠。

（3）制定改革方案。在調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，制定改革方案。方案要明確制定依據(jù)、目標(biāo)任務(wù)、改革范圍、具體對象和內(nèi)容、改革步驟和保障措施等。在方案中要把如何開展調(diào)查摸底、如何進(jìn)行登記造冊、如何確權(quán)、如何發(fā)證說清楚，力求細(xì)化，操作性要強(qiáng)。同時(shí)要出臺有關(guān)機(jī)構(gòu)編制、職能調(diào)整、確權(quán)發(fā)證、管護(hù)人員聘用、管護(hù)經(jīng)費(fèi)、工程管護(hù)和考核等方面的規(guī)定、辦法等配套文件。

（4）開展人員培訓(xùn)。通過逐級培訓(xùn)，讓工作人員熟悉改革政策，鄉(xiāng)、村干部和群眾熟知改革內(nèi)容和要求，了解改革的重要性和迫切性，管護(hù)人員熟悉工程情況和管護(hù)技術(shù)要求。

（5）宣傳動(dòng)員部署。通過召開宣傳發(fā)動(dòng)大會(huì)等方式，部署開展改革工作。要通過廣播、電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體加強(qiáng)宣傳，開展形式多樣、內(nèi)容豐富的宣傳活動(dòng)，要在鄉(xiāng)村集市、村屯醒目位置等地方組織開展實(shí)地宣講，通過發(fā)放宣傳單、拉橫幅、貼標(biāo)語等方式進(jìn)行宣傳，讓改革政策深入人心，營造良好氛圍。

（6）申請、審核、公示。要制定水利工程權(quán)屬證書及產(chǎn)權(quán)公示文本。申請確權(quán)過程應(yīng)由權(quán)利人提出申請，經(jīng)縣級人民政府或其授權(quán)委托的機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記、審核后，在工程所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和涉及的村屯進(jìn)行公示，公示期不少于7天。

（7）確權(quán)、劃界。按照“誰投資、誰所有、誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則，結(jié)合基層水利服務(wù)體系建設(shè)，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的要求，確定水庫權(quán)屬。明晰工程產(chǎn)權(quán)后，由縣級人民政府組織有關(guān)部門，按照《廣西水利工程管理?xiàng)l例》對水庫的管理范圍、保護(hù)范圍以及工程設(shè)施進(jìn)行劃界確定。水庫牽涉到兩個(gè)行政區(qū)域的（比如兩個(gè)行政村）所有權(quán)問題：如果是國家投資則共同所有；如果兩個(gè)村都參與投資建設(shè)，建議雙方協(xié)商來定，應(yīng)以避免出現(xiàn)新的問題為原則。

（8）建檔、發(fā)證。確權(quán)完畢后，建立工程管理檔案，經(jīng)公示無異議的小型水利工程，由縣（市、區(qū)）人民政府頒發(fā)權(quán)屬證書給權(quán)利人。工程產(chǎn)權(quán)難以清晰界定的，可以將產(chǎn)權(quán)和管理經(jīng)營權(quán)分離，由縣（市、區(qū)）人民政府先行落實(shí)工程管理經(jīng)營權(quán)。

（9）落實(shí)管護(hù)主體、責(zé)任、人員和經(jīng)費(fèi)。逐處工程落實(shí)管護(hù)主體、責(zé)任、人員和經(jīng)費(fèi)，結(jié)合實(shí)際，制定不同工程類別的管護(hù)責(zé)任書，管護(hù)責(zé)任書要在發(fā)放權(quán)屬證書的同時(shí)同步簽訂，并根據(jù)各縣（市、區(qū)）制定的改革相關(guān)配套文件落實(shí)好管護(hù)人員和經(jīng)費(fèi)。

（10）總結(jié)驗(yàn)收及完善鞏固。嚴(yán)格按照水利部辦公廳《關(guān)于做好深化小型水利工程管理體制改革試點(diǎn)總結(jié)驗(yàn)收工作的通知》（辦建管函〔2 014〕1 257號）要求，做好改革的總結(jié)驗(yàn)收工作，建立健全小型水庫管理的體系體制，形成長效機(jī)制，完善鞏固改革成果。

6 結(jié)語

小型水庫對于所在地區(qū)的供水、灌溉、防洪安全、生態(tài)效益都有著舉足輕重的作用，小型水庫管理體制的優(yōu)化和改革能夠提高水庫的綜合效益，并在一定程度上促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綜合能力、農(nóng)民生產(chǎn)生活條件得到了全面改善，對進(jìn)一步促進(jìn)全市社會(huì)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展發(fā)揮了不可替代的作用。

（責(zé)任編輯：劉征湛）

Ideas for management system reform of small reservoirs in laibin City

LIU Qing-zhu
（Water Construction Administration Station of Water Conservancy Bureau of Laibin City，Labin 546100，China）

An introduction was made on the current status of small reservoir management in Laibin City，based on which the author analyzed the existing problems，put forward the principle，direction，ideas and procedures of small reservoir management system reform.

Small reservoir；project management；system reform；Laibin

TV697

B

1003-1510（2016）03-0090-03

2016-02-17

劉慶柱（1981-），男，黑龍江富錦人，廣西來賓市水利局，工程師，學(xué)士，從事水文水資源分析評價(jià)、水文資料整編、水利工程建設(shè)管理及水利工程管理體制改革工作。