涿鹿縣農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點框架設(shè)計與實施

□孫雪峰

涿鹿縣農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點框架設(shè)計與實施

□孫雪峰

2014年10月受涿鹿縣水務(wù)局委托，由河北省水利技術(shù)試驗推廣中心承擔(dān)《涿鹿縣農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點實施方案》（以下簡稱“方案”）的編制任務(wù)，根據(jù)國家發(fā)展改革委、財政部、水利部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點實施方案的通知》（發(fā)改價格〔2014〕2271號）要求，結(jié)合涿鹿縣水價改革存在的實際問題，按照“先建機制，再建工程”的水利改革思路，堅持供給與需求統(tǒng)籌考慮，堅持政府作用和市場機制兩手協(xié)同發(fā)力，從適當(dāng)提高農(nóng)業(yè)水價、加強需求管理、拓寬資金渠道、推動結(jié)構(gòu)調(diào)整和提高農(nóng)技水平等方面入手，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水增效為目標(biāo)、以完善農(nóng)業(yè)水價形成機制為核心、以創(chuàng)新體制機制為動力，因地制宜、綜合施策，按照“積極穩(wěn)妥、分類施策，政策引導(dǎo)、創(chuàng)新機制，試點先行、節(jié)水增效”的原則，著力深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點，探索形成可復(fù)制易推廣的改革模式，為全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革積累經(jīng)驗、奠定基礎(chǔ)。經(jīng)過1年多的建設(shè)實施，效果良好，2015年6月通過國家的驗收，目前運行正常。

1.主要做法

1.1 成立組織

農(nóng)業(yè)水價綜合改革涉及廣大農(nóng)民切身利益，是一項政策性和制度性創(chuàng)新工作，為此我單位領(lǐng)導(dǎo)高度重視，一把手親自抓，組織專業(yè)能力強、政策把握好的骨干力量成立編制小組，由1名副主任負(fù)責(zé)，2名正高級工程和多名高級工程師參加。

1.2 加強技術(shù)培訓(xùn)、提高編制人員技術(shù)水平

農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點沒有經(jīng)驗借鑒，為了做好水價改革框架設(shè)計，聘請廳財務(wù)專家，對編制人員進(jìn)行了專項培訓(xùn)，使每個編制人員能夠準(zhǔn)確掌握農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點的政策、編制內(nèi)容、要求、依據(jù)、格式等。

1.3 認(rèn)真研究政策文件、準(zhǔn)確把握方案編制任務(wù)

編制小組對四部委《關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點方案的通知》進(jìn)行了認(rèn)真研讀，并集體討論，明確了方案編制的總原則“有限目標(biāo)，一年完成”的含義，認(rèn)識到試點“可復(fù)制，易推廣”的意義，制定了“以節(jié)水增效為導(dǎo)向，水價改革為抓手，以計量設(shè)施和農(nóng)民用水合作組織建設(shè)為物質(zhì)保證，以配套政策為保障，促進(jìn)水利工程建管機制的良性運行”的方案編制總體思路。

1.4 通過實地調(diào)查，準(zhǔn)確掌握實際需求，使方案編制更具針對性和科學(xué)性

編制小組所有人員到涿鹿縣進(jìn)行了實地調(diào)查、走訪，與縣水務(wù)局、灌區(qū)等有關(guān)部門的技術(shù)人員進(jìn)行了交流，摸清了涿鹿縣水價改革的歷史和有關(guān)需求；通過深入農(nóng)戶座談，掌握了灌區(qū)農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)、灌溉習(xí)慣、水價現(xiàn)狀、收入產(chǎn)出及承受能力等情況；搜集了當(dāng)?shù)刈匀粭l件和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)資料，重點對近3年全縣的水資源供求資料、桑干河灌區(qū)的用水資料、節(jié)水改造投資和管理機構(gòu)運行管理等資料進(jìn)行了詳細(xì)的調(diào)查收集。

1.5 積極征求有關(guān)專家和當(dāng)?shù)刎斦?、水利部門意見，進(jìn)一步提高方案質(zhì)量，使試點經(jīng)驗可復(fù)制、宜推廣

2.水價改革框架設(shè)計內(nèi)容

2.1 明確目標(biāo)

堅持有限目標(biāo)的原則，明確通過1年時間努力所能達(dá)到的具體目標(biāo)，重點實行總量控制和定額管理、完善農(nóng)業(yè)水價政策、全面實行終端計量供水、建立精準(zhǔn)補貼機制和節(jié)水獎勵機制、制定鼓勵社會資金投入水利建設(shè)的有關(guān)政策等，能量化的要做到量化。項目共設(shè)計7大目標(biāo)：

總量控制：農(nóng)業(yè)用水總量上限明確，并細(xì)化分解到灌區(qū)管理單位或農(nóng)民用水合作組織，有條件的到用水戶，明晰農(nóng)業(yè)水權(quán)。

定額管理：分作物制定用水定額，實現(xiàn)用水定額管理。

終端計量：全面實行終端計量供水，項目區(qū)主要采用地表水灌溉，灌區(qū)計量到斗渠口及以下。斗口采用遠(yuǎn)程自動計量，毛口采用人工計量。

價格水平：灌區(qū)骨干工程農(nóng)業(yè)供水價格達(dá)到補償運行維護(hù)費用水平；灌區(qū)末級渠系農(nóng)業(yè)供水價格達(dá)到成本水平。

差別水價：實行分檔水價，即超定額用水累進(jìn)加價，合理設(shè)置階梯水量和差價，促進(jìn)節(jié)水。

精準(zhǔn)補貼：建立農(nóng)業(yè)節(jié)水精準(zhǔn)補貼機制，保障農(nóng)戶種糧積極性和節(jié)水收益。

節(jié)水獎勵：多渠道籌集節(jié)水獎勵基金，建立節(jié)水獎勵機制，對農(nóng)業(yè)節(jié)水的農(nóng)民用水合作組織或用水戶給予獎勵。

2.2 水權(quán)分配

桑干河是一條跨市河流，目前還沒有進(jìn)行整條河流的水權(quán)分配，根據(jù)《河北省水權(quán)確權(quán)登記辦法》的有關(guān)要求，以涿鹿縣近3年從桑干河的引水量（計算到斗口）為基本設(shè)計依據(jù)，再以多年平均值進(jìn)行校核，短期系列與長期系列相結(jié)合，克服水文年分不同造成的缺陷；同時結(jié)合最嚴(yán)格水資源管理制度規(guī)定的水資源總量控制紅線，對農(nóng)業(yè)水價改革試點區(qū)的初始水權(quán)進(jìn)行了分配，分配到斗口。這種方法為今后全縣水權(quán)分配奠定了基礎(chǔ)。

2.3 農(nóng)業(yè)灌溉成本核算

涿鹿縣農(nóng)業(yè)水價改革試點區(qū)全部為地上水灌區(qū)，根據(jù)《水利工程供水價格管理辦法》、《水利工程供水價格核算規(guī)范》以及實際市場價格水平等，分別計算骨干工程（斗口以上）和末級渠系（斗口以下）供水成本。農(nóng)業(yè)供水成本主要包括固定資產(chǎn)折舊、工程運行維護(hù)費、人員經(jīng)費、計量設(shè)施管護(hù)費、水源費等，以上各項成本之和為供水全成本，扣除固定資產(chǎn)折舊為供水運行成本。

2.4 灌溉用水定額與成本水價

水價與灌溉用水定額密切相關(guān)，正確確定灌溉用水定額直接影響水價的大小。灌溉用水定額是指在正常年份保證作物產(chǎn)量穩(wěn)定的情況下的灌水量，按照《用水定額》（DB13/T1161.1—2009）的方法，對照灌溉規(guī)模、灌溉方式、作物品種，得到灌溉用水定額。但是對于涿鹿縣桑干河灌區(qū)來說，由于地理位置和氣候條件的影響，在作物未播種之前，利用桑干河水進(jìn)行春季的匯灌的習(xí)慣，匯灌的目的是在時間上合理利用水資源（桑干河是季節(jié)性河流），培肥地力，減少夏季的灌溉水量和灌溉次數(shù)，為了符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，把匯灌作為作物灌溉的附加用水予以考慮。據(jù)2005～2013年灌區(qū)“春匯”和“夏灌”的水量數(shù)據(jù)，春匯的水量大于夏灌的水量，根據(jù)這一實際情況，參照水稻泡田的情況，把春匯作為附加用水構(gòu)成用水定額的一部分。按照春匯平均值和節(jié)約用水（3年內(nèi)降低18%）的期望，擬定258m3/畝作為項目區(qū)的用水定額。這樣就確定了作物的灌溉用水定額（計算到斗口）。超定額加價中的定額也是以此定額為準(zhǔn)。

在進(jìn)行水價確定時，骨干工程成本只計算供水運行成本水價，末級渠系供水成本計算全成本水價。地表水終端供水成本等于骨干工程供水運行成本水價與末級渠系供水全成本水價之和。

由于桑干河灌區(qū)屬于大型灌區(qū)，骨干工程水價的定價權(quán)在省物價局，具體定價由物價部門確定。編制小組進(jìn)行了骨干工程水價的初步測算，但是需要經(jīng)物價部門復(fù)核確認(rèn)。

2.5 承受能力與補貼政策

“方案”充分體現(xiàn)了保護(hù)農(nóng)民利益的精神。經(jīng)過調(diào)查訪問，在分析種植糧食作物用水成本和收益的基礎(chǔ)上，以不增加種糧農(nóng)民負(fù)擔(dān)為前提，充分考慮農(nóng)民的承受能力，設(shè)計了政府補貼水價方案和節(jié)水獎勵方案。

經(jīng)過測算種糧農(nóng)民承受水費的能力每畝100.1元（0.345元/m3），種植水果的承受能力為每畝316.88元（1.055元/m3），綜合承受能力為175.5元（0.593元/m3）。

灌區(qū)終端水價為骨干工程運行成本和末級渠系全水價之和，即合計為0.51元/m3，實施后的水價高于種糧農(nóng)民的承受能力，需要對種糧農(nóng)民進(jìn)行水價補貼，補貼的標(biāo)準(zhǔn)為水價與承受能力的差額，即0.165元/m3。

為了方便實施，《方案》提出了3種模式建議：

一是灌區(qū)骨干工程水價達(dá)到補償運行維護(hù)費用的農(nóng)業(yè)供水價格水平，即0.24元/m3，折舊部分由財政補足。如果省物價部門批準(zhǔn)的收費標(biāo)準(zhǔn)達(dá)不到補償運行成本，需要財政進(jìn)行補貼。目前張家口市涿鹿縣政府已經(jīng)拿出200萬元進(jìn)行補貼，不足部分需要國家財政補貼。

二是灌區(qū)末級渠系供水價格由用水戶協(xié)會自主測算，建議末級渠系水價為0.23元/m3，其中含折舊0.136元/m3。水費收取后，按照種糧面積按畝（當(dāng)年畝均用水量乘以0.136元/m3）返還給種糧農(nóng)戶。

三是在實行定額管理和提高水價后，灌區(qū)的售水量將會減少，在減少到一定程度后，灌區(qū)的運行費用將會出現(xiàn)虧損。經(jīng)計算，灌區(qū)畝均水量由316m3降至258m3時，將會出現(xiàn)運行費用平衡。低于m3畝時，運行費用將不能足額收取，但是節(jié)約了水量，需要對灌區(qū)實行節(jié)水獎勵。

2.6 用水計量與合作組織建設(shè)

農(nóng)業(yè)水價改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，水價的收取必須由用水合作組織和計量設(shè)施支撐。“方案”對水價改革的綜合配套措施，特別是計量設(shè)施建設(shè)、用水組織建設(shè)和縣鄉(xiāng)村用水信息管理平臺進(jìn)行了詳細(xì)設(shè)計，本次在試點區(qū)原有的6個用水合作組織中，規(guī)范建設(shè)3個用水戶協(xié)會。由灌區(qū)管理單位與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有關(guān)部門、村委會、農(nóng)民用水戶代表等協(xié)商進(jìn)行重組，推選用水戶代表候選人，完善協(xié)會章程和管理制度，召開用水戶代表大會，正式成立農(nóng)民用水戶協(xié)會，并依照《社會團(tuán)體登記管理條例》到民政部門注冊登記。

為了完善試點區(qū)的計量設(shè)施，在骨干工程與末級渠系產(chǎn)權(quán)分界點，結(jié)合量水堰槽，安裝17個斗渠供水計量設(shè)施。采用自動計量，避免因來水不穩(wěn)定而由人工計量產(chǎn)生誤差，更加準(zhǔn)確、科學(xué)。采用遠(yuǎn)程自動計量，計量設(shè)施采用遠(yuǎn)程圖像識別技術(shù)，避免由于春匯冰凍無法自動計量和夏灌水質(zhì)雜草較多影響計量精度的弊端。計量采用GPRS遠(yuǎn)程傳輸，將斗渠過流水位直接傳輸至灌區(qū)管理處，便于及時察看水位變化情況和水量統(tǒng)計管理。

由于農(nóng)渠、毛渠灌水時間較短，所以在農(nóng)渠、毛渠進(jìn)水口設(shè)置248座農(nóng)渠口、62處毛口量水設(shè)施，采用人工計量。

3.建設(shè)實施及效果

按照通過專家審查、國家批復(fù)的實施方案，涿鹿縣新成立用水協(xié)會3個，對協(xié)會人員進(jìn)行了培訓(xùn)；以縣政府名義確權(quán)到用水協(xié)會，頒發(fā)水權(quán)證，實行總量控制；結(jié)合當(dāng)?shù)卮簠R的灌溉習(xí)慣和節(jié)水目標(biāo)，核算了糧食作物灌溉定額和果樹定額；新建斗渠渠口量水設(shè)施17座并安裝自動監(jiān)測系統(tǒng)、248條農(nóng)渠的量水計量設(shè)施，斗渠防滲襯砌8條19.80km，農(nóng)渠防滲襯砌8.113km；調(diào)整了試點區(qū)灌區(qū)骨干工程供水價格，制定了階梯水價和分類水價政策。在用水定額范圍內(nèi)按終端水價收費，對超出定額用水部分加收水費，其中超過用水定額20%以內(nèi)的，超出部分每立方米加收執(zhí)行水價50%；超出定額20%～50%的，超出部分每立方米加收執(zhí)行水價的100%；超出定額50%以上的，除超出部分每立方米加收執(zhí)行水價的100%，并立即停止供水，進(jìn)行原因分析和整改。真正體現(xiàn)多用水多掏錢，少用水少掏錢。同時，還實行了水費預(yù)收制，即先費后水。對斗口以上骨干工程和斗口以下工程分別確權(quán)到灌區(qū)管理處和用水協(xié)會，并發(fā)放產(chǎn)權(quán)證，明確責(zé)權(quán)利。制定了《涿鹿縣農(nóng)業(yè)水價綜合改革實施方案》，《涿鹿縣農(nóng)業(yè)水價調(diào)整實施方案》，《涿鹿縣人民政府關(guān)于加快農(nóng)業(yè)水價改革的意見》、《涿鹿縣農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點推行定額管理超定額累進(jìn)加價收費辦法實施方案》《涿鹿縣農(nóng)業(yè)水價精準(zhǔn)補貼方案》《涿鹿縣節(jié)水獎勵辦法（暫行）》。落實政府補貼資金200萬元。

通過水價改革，基本達(dá)到了預(yù)期目的：一是轉(zhuǎn)變用水觀念、增強節(jié)水意識。涿鹿縣是水資源相對豐富的地區(qū)，灌溉用水并不緊張，發(fā)放水權(quán)證實行總量控制和核定定額后超額累進(jìn)加價，使群眾意識到水也是有限的商品，加上價格的提高，使得群眾在灌溉的時候增加了水費的經(jīng)濟(jì)意識，節(jié)水的觀念開始在試點區(qū)逐漸深入。二是促進(jìn)節(jié)水工程建設(shè)、加強用水管理。水價改革后，要想降低用水成本，辦法之一就是建設(shè)節(jié)水工程，提高用水效率，減少跑冒滴漏，加強用水管理。試點區(qū)用水戶已經(jīng)自籌資金對末級渠系進(jìn)行了清理，春匯地項目區(qū)較去年畝均節(jié)水15m3,節(jié)水率9%，水費收取率100%。三是結(jié)合信息技術(shù)促進(jìn)灌區(qū)管理現(xiàn)代化。在計量設(shè)施上采用拍照換算技術(shù)，替代過去沿用水位計量方式，把水位計量和監(jiān)控緊密的結(jié)合為一體，提高了灌區(qū)的管理水平，在量水設(shè)施上采取標(biāo)準(zhǔn)量水堰，并在量水堰上游設(shè)置過渡斷面保證了計量的準(zhǔn)確性。四是通過改革，將骨干工程水管單位虧損納入政府補貼，減少農(nóng)民用水戶協(xié)會及用水戶的負(fù)擔(dān)，在不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的前提下，灌區(qū)供水實現(xiàn)良性循環(huán)，即保護(hù)了農(nóng)民利益，也保障灌區(qū)的正常運行?！?/p>

2016-05-02

孫雪峰，男，漢族，河北省水利技術(shù)試驗推廣中心，正高級工程師。