我國(guó)城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的路徑與任務(wù)

馮俏彬

(國(guó)家行政學(xué)院 經(jīng)濟(jì)學(xué)部， 北京 100871)

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我國(guó)城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的路徑與任務(wù)

馮俏彬

(國(guó)家行政學(xué)院 經(jīng)濟(jì)學(xué)部， 北京 100871)

三農(nóng)問(wèn)題，它最終要放到工業(yè)化、城市化、市場(chǎng)化、全球化的潮流當(dāng)中來(lái)謀求解決的，國(guó)家提出城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略之后，有一個(gè)具體實(shí)施路徑的問(wèn)題，有一個(gè)目標(biāo)的問(wèn)題，我們認(rèn)為城鄉(xiāng)一體化主要的目標(biāo)實(shí)際上還是要達(dá)成一個(gè)比較穩(wěn)定，比較成熟的制度體系，也就是說(shuō)，城鄉(xiāng)一體化最終是體現(xiàn)在制度的一體化，要做到這一點(diǎn)，需要在城鄉(xiāng)的空間結(jié)構(gòu)，還有要素的平等交換，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化，這幾個(gè)方面來(lái)共同地著力。在通向城鄉(xiāng)一體化的道路上，要經(jīng)歷三個(gè)步驟，第一個(gè)步驟是現(xiàn)在我們一些地方做的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，那么第二個(gè)是我們要建設(shè)一批中小城鎮(zhèn)體系，第三，我們是走向城鄉(xiāng)一體化的制度。我們同時(shí)也認(rèn)為，這其中可能也涉及到三大核心任務(wù)，第一大核心任務(wù)是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、一體化，第二是中小城鎮(zhèn)體系建設(shè)，第三是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系，這是我們認(rèn)為前三者之間的關(guān)系。在這三個(gè)問(wèn)題當(dāng)中，我們給與這個(gè)最重要的關(guān)注力是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化問(wèn)題，這個(gè)一體化問(wèn)題和基本公共服務(wù)一體化的問(wèn)題，業(yè)界已經(jīng)研究很多年了，也有很多的結(jié)論，但是在實(shí)踐層面來(lái)講，進(jìn)展非常小。從這兩年各方面的情況來(lái)看，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化越來(lái)越重要，體現(xiàn)在兩個(gè)方面，第一個(gè)是龐大農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的根本之策，我們國(guó)家2.6億農(nóng)民工要靠我們現(xiàn)在每年一兩千萬(wàn)這種步驟把他市民化掉，與此同時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)還得提高，人數(shù)還在增加，這種情況在解決農(nóng)民工市民化的問(wèn)題上是沒(méi)有希望的，包括我們提出的兩個(gè)一億人的問(wèn)題，靠這種辦法是沒(méi)有希望解決農(nóng)民工市民化的問(wèn)題的。

還有一個(gè)是我們城市工商資本下鄉(xiāng)的前提條件，大家會(huì)談到農(nóng)村的很多落后，這個(gè)落后在很多方面分析起來(lái)，主要是城鄉(xiāng)之間的要素不流通，這個(gè)要素是很多方面的，但是城鄉(xiāng)之間的要素要流通，鄉(xiāng)里面往城里面流容易，而城里面往鄉(xiāng)里面流，這是大家現(xiàn)在很拒絕的一件事情，但是要解決農(nóng)村問(wèn)題，必須是城里面的資本、人力、技術(shù)，資金等等要下鄉(xiāng)，要做到這一點(diǎn)，前提是基本公共服務(wù)要一體化，這是一個(gè)連環(huán)套，在這個(gè)問(wèn)題上，我們做了研究，在基本公共服務(wù)均等化方面有很多，當(dāng)然這邊核心的兩點(diǎn)，第一個(gè)是制度本身是碎片化的，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一；另一個(gè)是中央政府和地方在基本公共服務(wù)方面的事權(quán)和支出責(zé)任迄今為止沒(méi)有分開(kāi)，基本上也是一種行政區(qū)劃的一種格局。還有就是農(nóng)民工市民化問(wèn)題，希望通過(guò)有些地方逐步試點(diǎn)來(lái)解決，但實(shí)際上現(xiàn)在已經(jīng)看得很清楚，這種事權(quán)，要放到中央層面才能解決。

總體來(lái)講，實(shí)際上要在促進(jìn)社會(huì)公平，共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，保持財(cái)政可持續(xù)，為經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)的原則下，要逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，這當(dāng)中有很多具體的內(nèi)容，第一個(gè)內(nèi)容是要分層次，確定基本公共服務(wù)的范圍，當(dāng)前主要是在第一個(gè)層次上，就是我們通常說(shuō)的四有，義務(wù)教育、醫(yī)保、社保、就業(yè)、住房保障這幾方面要著力。第二個(gè)層次是在公共文化、基本社會(huì)服務(wù)、生命支持等方面要做一些努力。第三個(gè)方面是各種權(quán)利救濟(jì)，這個(gè)方面需要分層次，明確不同階段基本服務(wù)的范圍，這是第一個(gè)事。第二個(gè)要做的事情，是要建立基本公共服務(wù)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)要允許基本公共服務(wù)合理的地區(qū)差異，第一個(gè)要有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，我們現(xiàn)在沒(méi)有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在基本公共服務(wù)是放在省級(jí)層面，或者更低級(jí)的層面來(lái)做，各地的標(biāo)準(zhǔn)是不一樣，現(xiàn)在需要的是一個(gè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)然區(qū)域之間是要有差異的，還有一個(gè)是要加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的制度銜接并軌。

大家看到，目前在這兩方面是有進(jìn)展的，比如說(shuō)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)，居民養(yǎng)老保險(xiǎn)這一塊現(xiàn)在開(kāi)始合并了，但這一塊是在十八大之后做出的努力，目前來(lái)看，進(jìn)展還相當(dāng)慢，還有一塊是我們需要在財(cái)政方面來(lái)解決的，就是中央和地方這種事權(quán)劃分，在社保這一塊的事權(quán)劃分方向比較明確，就是要上升到中央，然后由地方來(lái)負(fù)責(zé)具體的營(yíng)運(yùn)，等等。這涉及一個(gè)體系的變化，這個(gè)過(guò)程當(dāng)中要強(qiáng)調(diào)省級(jí)政府的轄區(qū)責(zé)任，對(duì)本省內(nèi)的基本公共服務(wù)一體化，首先要負(fù)責(zé)任，不能完全等中央，這就是區(qū)域差異的一個(gè)具體體現(xiàn)。社保全國(guó)統(tǒng)籌要有時(shí)間表和路線圖，目前在整個(gè)社保體系上，統(tǒng)籌進(jìn)度非常慢，它和不統(tǒng)籌密切相關(guān)，包括社保費(fèi)過(guò)高問(wèn)題以及養(yǎng)老金問(wèn)題，跟制度本身有關(guān)，所以制度本身首先要改革，不僅僅是財(cái)政要往里面投錢等枝節(jié)性的問(wèn)題，這是基本公共服務(wù)方面的事。

第二大內(nèi)容是破解行政區(qū)劃因素，建立中小城鎮(zhèn)體系。中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程現(xiàn)在只處于一個(gè)中期階段，2014年的城市化率是55%左右，按照這樣的速度，到2049年就是第二個(gè)百年目標(biāo)的時(shí)候，要到70%-80%。聯(lián)合國(guó)人口司做過(guò)城市化率預(yù)測(cè)，一個(gè)是城市人口和鄉(xiāng)村人口的變化，實(shí)際上是城市人口增加，農(nóng)村人口減少。這要改變我們?cè)瓉?lái)的認(rèn)知體系，中國(guó)正在處于一個(gè)鄉(xiāng)村中國(guó)向城鎮(zhèn)中國(guó)的轉(zhuǎn)變，到2049年，按照中國(guó)的人口峰值，將近14億來(lái)算，大概有10億人是在城市里生活，現(xiàn)在已經(jīng)達(dá)到7億多?；仡^看我們城市做好準(zhǔn)備了嗎？沒(méi)有。70%的人進(jìn)入城市以后，50%的人生活在50萬(wàn)人口以下的小城市，50萬(wàn)人口以下的城市現(xiàn)在一共是380座，這380座是一個(gè)什么概念？2015年到2049年之間，我們使用聯(lián)合國(guó)人口司的權(quán)威數(shù)據(jù)按照人口的中位數(shù)對(duì)城市人口50萬(wàn)以下的小城市數(shù)進(jìn)行預(yù)測(cè)，到2049年我們需要多少座人口50萬(wàn)以下的小城市？1050座，這還只是一個(gè)約數(shù)，我們現(xiàn)在是380座，差得非常遠(yuǎn)。所以說(shuō)我們的城鎮(zhèn)化體系沒(méi)有做好準(zhǔn)備，而且這種準(zhǔn)備不僅僅是把城市建起來(lái)，更重要的問(wèn)題是這個(gè)城市的管理問(wèn)題，要按照城市來(lái)做，我們的政策建議是在十三五期間，要推動(dòng)一大批符合條件的縣鎮(zhèn)由農(nóng)村政區(qū)向城市政區(qū)轉(zhuǎn)變，與此同時(shí)，我們的體制和制度要跟上去，我們提出的一些政策建議在媒體上爭(zhēng)論很大，比如重啟撤縣的改革措施，1997年以后縣改市政策叫停，到現(xiàn)在基本上沒(méi)動(dòng)。如果縣能夠改為市，基本上只有邊疆具有邊防意義的城市才能改，其他的都改不了。當(dāng)時(shí)撤地的時(shí)候?yàn)槭裁匆Ｖ?？原因是因?yàn)樘嗟目h想改為市，涉及行政級(jí)別和財(cái)政資金分享。1997年縣改市是有標(biāo)準(zhǔn)的，但這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有達(dá)到，地方政府做出條件來(lái)達(dá)到那個(gè)要求，后來(lái)民政部就把這個(gè)閘口關(guān)掉。我們認(rèn)為撤縣設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)要重新設(shè)立，這其中關(guān)鍵是要注意兩個(gè)弱化，一個(gè)是要弱化量化指標(biāo)在設(shè)市上面的影響，不是說(shuō)達(dá)到那個(gè)指標(biāo)就可以設(shè)市，還要考慮其他條件；另外一個(gè)要弱化行政級(jí)別和權(quán)力大小，變成市也不見(jiàn)得行政級(jí)別就一定變?yōu)槭虚L(zhǎng)升一格，沒(méi)有這種必然的關(guān)聯(lián)性，但實(shí)踐過(guò)程中常把這兩者等同起來(lái)。還有一個(gè)是要擴(kuò)大鎮(zhèn)級(jí)市試點(diǎn)，中國(guó)有很多鎮(zhèn)，鎮(zhèn)要達(dá)到什么程度？5000人在國(guó)外就可以叫做市鎮(zhèn)，我們60萬(wàn)還是鄉(xiāng)還是農(nóng)村，這是非常扭曲的事情，另外還有縣改區(qū)的問(wèn)題，學(xué)界對(duì)縣改區(qū)的評(píng)論是不好的，認(rèn)為是城市吞噬了農(nóng)村，實(shí)際上有一些接近大都市的縣在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，必然會(huì)變成城市的一部分，我們需要在體制上認(rèn)可。還有一個(gè)就是省管縣的問(wèn)題，不是說(shuō)縣改為市以后所有的縣都沒(méi)了，該是縣的地方還得是縣，縣在行政區(qū)劃上是一個(gè)農(nóng)村的概念，市才是城市的概念，這兩套在我們現(xiàn)有的行政體制內(nèi)，從管理方式、基礎(chǔ)設(shè)施、人員編制等方面完全不一樣。第一，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，目前最主要的是要素交換的問(wèn)題，現(xiàn)在農(nóng)村的要素往城市里邊走，非常突出的就是人，農(nóng)民工進(jìn)城現(xiàn)在沒(méi)有阻礙，但城市里的人要下鄉(xiāng)有很多的政策阻礙，這是單向交換，要重視單向交換的負(fù)面作用，我們現(xiàn)在的種種問(wèn)題實(shí)際上是由單向交換所引起的。此外就是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織比較脆弱，如果要把農(nóng)村隔絕開(kāi)來(lái)，離開(kāi)城市化，工業(yè)化這個(gè)進(jìn)程來(lái)發(fā)展農(nóng)村是沒(méi)有出路的，要通過(guò)一系列的制度建設(shè)把制度建好，然后促進(jìn)城鄉(xiāng)之間的要素相互流動(dòng)，形成城鄉(xiāng)之間要素平等交換的制度體系和保障機(jī)制。比如土改問(wèn)題、農(nóng)村金融問(wèn)題、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織問(wèn)題、人的問(wèn)題等等，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，這個(gè)要落實(shí)在制度的基礎(chǔ)建設(shè)上，農(nóng)村問(wèn)題如果隔開(kāi)城市化和工業(yè)化來(lái)談是永遠(yuǎn)沒(méi)有出路的，永遠(yuǎn)會(huì)保持在低水平的循環(huán)，單純的保護(hù)其實(shí)也不是我們的目的。

責(zé)任編輯王敬堯