新形勢(shì)下加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科研單位項(xiàng)目預(yù)算管理的探討

鄭麗萍

新形勢(shì)下加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科研單位項(xiàng)目預(yù)算管理的探討

鄭麗萍

本文分析了實(shí)行國庫集中支付制度后預(yù)算執(zhí)行發(fā)生的變化，并結(jié)合當(dāng)前農(nóng)業(yè)科研單位項(xiàng)目預(yù)算管理方面存在的問題，從加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)提高責(zé)任意識(shí)、科學(xué)編制預(yù)算提高預(yù)算可操作性、強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督提高預(yù)算執(zhí)行透明度和完善內(nèi)部管理制度提高預(yù)算執(zhí)行力等方面提出了加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科研單位項(xiàng)目預(yù)算管理的對(duì)策措施，提高財(cái)政項(xiàng)目資金使用透明度和安全高效利用。

農(nóng)業(yè)科研單位；國庫集中支付；科研項(xiàng)目；預(yù)算管理

黨的十八大以來，國家從頂層設(shè)計(jì)層面加強(qiáng)了科技經(jīng)費(fèi)管理改革，完善經(jīng)費(fèi)監(jiān)管措施，糾正科研項(xiàng)目多頭立項(xiàng)與分散管理的混亂局面，建立了公開、透明、統(tǒng)一的科技管理信息服務(wù)平臺(tái)。與此同時(shí)，國家實(shí)施了財(cái)政性資金國庫集中支付制度，規(guī)范科研專項(xiàng)資金收支管理，強(qiáng)化資金支出的過程監(jiān)控，有效提高了財(cái)政資金的使用效益。筆者結(jié)合工作實(shí)際，分析了實(shí)施國庫集中支付制度后預(yù)算執(zhí)行發(fā)生的變化，并結(jié)合當(dāng)前農(nóng)業(yè)科研單位項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理存在的問題，提出加強(qiáng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理的對(duì)策措施，供參考。

一、實(shí)行國庫集中支付制度下預(yù)算執(zhí)行發(fā)生的變化

（一）賬戶管理方式

國家實(shí)施國庫集中支付改革之前，農(nóng)業(yè)科研單位可設(shè)立多個(gè)存款帳戶，而實(shí)行國庫集中支付改革后，所有的財(cái)政性資金統(tǒng)一收歸國庫集中支付管理，單位原有設(shè)立的多個(gè)存款帳戶被取消，財(cái)政部門則為每個(gè)預(yù)算單位開設(shè)一個(gè)“零余額賬戶”，一般情況下“零余額賬戶”禁止向本單位的基本戶劃撥資金?？蒲许?xiàng)目立項(xiàng)后，財(cái)政部門通過國庫集中支付系統(tǒng)向項(xiàng)目承擔(dān)單位的“零余額賬戶”下達(dá)預(yù)算經(jīng)費(fèi)指標(biāo)額度，當(dāng)發(fā)生實(shí)際支出時(shí)，通過“零余額賬戶”墊支后，由代理銀行從國庫單一賬戶中清算收回墊支的資金。

（二）資金撥付方式

實(shí)行國庫集中支付改革前，財(cái)政專項(xiàng)資金通過層層批復(fù)后撥付給項(xiàng)目承擔(dān)單位，項(xiàng)目承擔(dān)單位有較大的資金使用權(quán)。實(shí)施國庫集中支付制度以后，財(cái)政部門根據(jù)批復(fù)的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算額度通過國庫集中支付系統(tǒng)向項(xiàng)目承擔(dān)單位的“零余額帳戶”下達(dá)經(jīng)費(fèi)使用計(jì)劃和額度指標(biāo)，項(xiàng)目承擔(dān)單位經(jīng)費(fèi)支出需嚴(yán)格按照預(yù)算科目及額度通過“零余額帳戶”直接支付或授權(quán)支付，其中，差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、出國考察費(fèi)三個(gè)科目之間可以調(diào)劑使用，但不得超過3個(gè)科目經(jīng)費(fèi)預(yù)算的總和，其他科目之間不允許調(diào)劑使用。

（三）結(jié)余資金管理方式

實(shí)行國庫集中支付制度之前，科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)結(jié)余資金可由項(xiàng)目承擔(dān)單位自主使用；實(shí)行國庫集中支付改革后，項(xiàng)目?jī)艚Y(jié)余資金由財(cái)政部門次年統(tǒng)籌安排使用，“零余額賬戶”年終不留余額。而對(duì)尚未完成的項(xiàng)目結(jié)余資金，則由財(cái)政部門逐一審核后，根據(jù)項(xiàng)目結(jié)余資金額度，次年返還給項(xiàng)目承擔(dān)單位繼續(xù)使用。由此可見，從預(yù)算執(zhí)行的角度，國庫集中支付比以往實(shí)撥資金管理要求更加硬性。

（四）預(yù)算執(zhí)行信息的透明度和監(jiān)管力度有效提升

全面實(shí)施國庫集中支付制度和公務(wù)卡制度，國家財(cái)政專項(xiàng)資金支出的透明度和監(jiān)管有效性得到顯著提升。國庫集中支付系統(tǒng)是一個(gè)大型的網(wǎng)絡(luò)管理信息系統(tǒng)，各相關(guān)部門通過該信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)信息資源共享和管理。項(xiàng)目承擔(dān)單位通過系統(tǒng)接受財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算指標(biāo)，審核本單位的用款計(jì)劃和支付申請(qǐng)等，財(cái)政部門通過系統(tǒng)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)審核，代理銀行通過系統(tǒng)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)確認(rèn)后才能正常使用項(xiàng)目專項(xiàng)資金。因此，國庫集中支付系統(tǒng)對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)單位每一筆專項(xiàng)資金的支出情況都有詳細(xì)的記錄，并保留痕跡。實(shí)施公務(wù)卡制度是國家專門針對(duì)游離于國庫集中支付制度以外的現(xiàn)金管理，通過采用公務(wù)卡刷卡消費(fèi)，以減少公務(wù)支出中直接采用現(xiàn)金結(jié)算存在的弊端，從而進(jìn)一步提高了財(cái)政資金使用的透明度和財(cái)務(wù)監(jiān)督的有效性，因此，實(shí)施公務(wù)卡制度是國庫集中支付制度的補(bǔ)充和完善。

二、當(dāng)前農(nóng)業(yè)科研單位項(xiàng)目預(yù)算管理存在的問題

農(nóng)業(yè)科研單位普遍存在重項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)爭(zhēng)取而輕項(xiàng)目預(yù)算管理的思想，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的管理強(qiáng)調(diào)通過管理制度來規(guī)范支出，而對(duì)項(xiàng)目預(yù)算編制的基礎(chǔ)性工作重視不足。當(dāng)前農(nóng)業(yè)科研單位項(xiàng)目預(yù)算管理存在的主要問題有：

（一）領(lǐng)導(dǎo)重視不夠

國庫集中支付制度是一項(xiàng)政策性和業(yè)務(wù)性很強(qiáng)的工作，項(xiàng)目預(yù)算編制與執(zhí)行需要有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視與相關(guān)部門的密切配合。目前農(nóng)業(yè)科研單位比較重視科研項(xiàng)目的立項(xiàng)申報(bào)，而對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制與執(zhí)行重視不夠，認(rèn)識(shí)不到位，在理解上帶有片面性，導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)算編制質(zhì)量不高，可操作性差，甚至出現(xiàn)與實(shí)際脫節(jié)的現(xiàn)象。

（二）預(yù)算編制不科學(xué)

一是項(xiàng)目預(yù)算編制缺乏財(cái)務(wù)人員的專業(yè)指導(dǎo)。農(nóng)業(yè)科研單位項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算申報(bào)主要由項(xiàng)目人員（或項(xiàng)目組）編制，由于科研人員比較熟悉專業(yè)工作，財(cái)務(wù)知識(shí)還比較欠缺，因此，造成預(yù)算編制缺乏科學(xué)性和可操作性。甚至有些項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制采用先確定項(xiàng)目總額再分解細(xì)化的預(yù)算編制模式，盲目編制設(shè)備費(fèi)、材料費(fèi)和勞務(wù)費(fèi)等科目支出，往往與實(shí)際研究工作相脫節(jié)。二是項(xiàng)目預(yù)算編制論證不充分。農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目往往具有周期長、季節(jié)性強(qiáng)和復(fù)雜性等特點(diǎn)，而科研項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)時(shí)間往往比較倉促，因此，在較短時(shí)間內(nèi)很難準(zhǔn)確估算整個(gè)農(nóng)業(yè)研究全過程的經(jīng)費(fèi)需求。三是多渠道重復(fù)申報(bào)預(yù)算。隨著國家科技投入力度不斷加大，財(cái)政性資金對(duì)科研項(xiàng)目的支持力度大幅提高，科研人員爭(zhēng)取項(xiàng)目的渠道也大大增加，為爭(zhēng)取更多的資金，難免出現(xiàn)重復(fù)和雷同申報(bào)現(xiàn)象，項(xiàng)目審批部門之間還無法實(shí)現(xiàn)信息共享，這就為科研人員就相同研究?jī)?nèi)容向不同部門重復(fù)申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)創(chuàng)造了條件。

（三）預(yù)算執(zhí)行不到位

一是科管部門與財(cái)務(wù)部門未能及時(shí)溝通，項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況得不到有效監(jiān)管?？乒懿块T側(cè)重于科研項(xiàng)目的完成情況管理，而財(cái)務(wù)部門側(cè)重于科研項(xiàng)目研究過程中的收支管理，兩部門間沒有及時(shí)溝通與協(xié)調(diào)，很容易出現(xiàn)“監(jiān)管真空”現(xiàn)象。二是項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行緩慢。財(cái)政部門要求預(yù)算執(zhí)行要與進(jìn)度要求同步，而農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目的實(shí)施容易受季節(jié)性因素影響較大，研究周期跨年度與財(cái)政年度不匹配，而且預(yù)算支出中涉及設(shè)備、工程等招投標(biāo)手續(xù)繁瑣，進(jìn)展緩慢。一些預(yù)算單位受管理因素影響，經(jīng)費(fèi)支出無法按批復(fù)范圍執(zhí)行，造成了預(yù)算執(zhí)行緩慢的現(xiàn)象，項(xiàng)目資金余額被注銷，影響了科研工作的正常運(yùn)行。造成這種現(xiàn)象的主要原因與項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和單位負(fù)責(zé)人對(duì)國庫集中支付制度改革的認(rèn)識(shí)不足有關(guān)。

三、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科研單位項(xiàng)目預(yù)算管理的對(duì)策措施

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，提高責(zé)任意識(shí)

國庫集中支付制度是一項(xiàng)政策性和業(yè)務(wù)性很強(qiáng)的工作。在實(shí)施國庫集中支付制度的新形勢(shì)下，農(nóng)業(yè)科研單位應(yīng)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，提高對(duì)國庫集中支付制度的認(rèn)識(shí)，是保證項(xiàng)目預(yù)算管理的前提條件。要明確單位主要負(fù)責(zé)人為本單位預(yù)算執(zhí)行的總負(fù)責(zé)人，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人為第一責(zé)任人。要摒棄過去的錯(cuò)誤觀念和舊思維模式，轉(zhuǎn)變以往片面重視項(xiàng)目立項(xiàng)，而忽視對(duì)項(xiàng)目預(yù)算的管理，改變以往項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人自主支配，造成項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行達(dá)不到規(guī)定要求的狀況。因此，農(nóng)業(yè)科研單位應(yīng)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)項(xiàng)目人員與財(cái)務(wù)人員的溝通與配合，項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行難的問題才能得到根本解決。

（二）科學(xué)編制預(yù)算，提高預(yù)算可操作性

一是發(fā)揮財(cái)務(wù)人員在項(xiàng)目預(yù)算編制中的指導(dǎo)作用。財(cái)務(wù)人員應(yīng)加強(qiáng)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)分析，建立科學(xué)的財(cái)務(wù)分析和預(yù)測(cè)信息系統(tǒng)，為科學(xué)編制預(yù)算提供依據(jù)。在編制財(cái)政科研專項(xiàng)預(yù)算支出時(shí)，應(yīng)發(fā)揮財(cái)會(huì)人員的指導(dǎo)作用，確保既不違反預(yù)算管理規(guī)定，又能兼顧各種類型的項(xiàng)目管理需要，科技人員應(yīng)摒棄“重爭(zhēng)取，輕支出”的傳統(tǒng)觀念，在項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)時(shí)就要考慮“能爭(zhēng)取到項(xiàng)目、經(jīng)費(fèi)能花得出去、項(xiàng)目經(jīng)得起審計(jì)考驗(yàn)”。有條件的農(nóng)業(yè)科研單位可在科管部門或財(cái)務(wù)部門中設(shè)置專崗，配備業(yè)務(wù)素質(zhì)較高的專職或兼職人員協(xié)助項(xiàng)目負(fù)責(zé)人編制項(xiàng)目預(yù)算，做到科學(xué)編制預(yù)算。二是提高財(cái)務(wù)人員在科研項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算編制、經(jīng)費(fèi)核算以及項(xiàng)目評(píng)審工作中的決策和監(jiān)督作用，極力扭轉(zhuǎn)以前忽視科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理狀況。建立完善與國庫集中支付制度相配套的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理辦法，確保科研人員合規(guī)合理使用科研經(jīng)費(fèi)，做到有章可循，同時(shí)也調(diào)動(dòng)科技人員開展科研工作積極性。

（三）強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督，提高預(yù)算執(zhí)行透明度

推行國庫集中支付改革的目的是為了規(guī)范財(cái)政性資金的收支管理，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的過程監(jiān)控，提高預(yù)算執(zhí)行信息的透明度，促使財(cái)政性資金管理更加剛性，提高財(cái)政性資金的使用效益。財(cái)務(wù)部門應(yīng)按照國庫集中支付系統(tǒng)設(shè)置的支付流程，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行事前及事中的監(jiān)督，適時(shí)與批復(fù)預(yù)算進(jìn)行審核對(duì)比，層層把關(guān)，對(duì)于超預(yù)算和不符合預(yù)算科目支出要求的款項(xiàng)不予報(bào)銷，確保財(cái)政資金?？顚Ｓ?。對(duì)預(yù)算執(zhí)行緩慢的項(xiàng)目應(yīng)及時(shí)提前關(guān)注，并將信息反饋給單位負(fù)責(zé)人和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，督促相關(guān)負(fù)責(zé)人加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，避免因額度結(jié)余被財(cái)政收回，影響科研工作的正常開展。

四、結(jié)束語

實(shí)行國庫集中支付制度下，財(cái)政性資金的管理方式發(fā)生較大變化，規(guī)范了科研專項(xiàng)資金的收支管理，強(qiáng)化對(duì)科研專項(xiàng)資金支出的過程監(jiān)控，提高項(xiàng)目資金預(yù)算執(zhí)行透明度。因此，農(nóng)業(yè)科研單位應(yīng)科學(xué)編制項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督，提高預(yù)算執(zhí)行透明度，要加強(qiáng)單位內(nèi)部協(xié)調(diào)管理與配合，為提高農(nóng)業(yè)科研單位項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行力保駕護(hù)航。

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（作者單位：福建省農(nóng)業(yè)科學(xué)院茶葉研究所）