論環(huán)境私主體治理的法治進(jìn)路與制度建構(gòu)

杜　輝

?

論環(huán)境私主體治理的法治進(jìn)路與制度建構(gòu)

杜輝*

摘 要公私協(xié)力是當(dāng)前環(huán)境治理轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)和主導(dǎo)范式。其中，環(huán)境私主體治理是與行政公權(quán)治理相對(duì)稱的另一種環(huán)境治理模式。這種治理模式尚未受到足夠重視。世界范圍內(nèi)的環(huán)境私主體治理實(shí)踐包括自主治理模式、排污者自我規(guī)制模式和通過契約的治理模式三類，它們對(duì)我國(guó)環(huán)境私主體治理的法治化具有借鏡意義。面對(duì)環(huán)境治理轉(zhuǎn)型的實(shí)際需要，我國(guó)應(yīng)當(dāng)通過“以法律規(guī)則與公共政策為中心的形式合法性建構(gòu)”、“以問題導(dǎo)向機(jī)制為指引的實(shí)體制度建構(gòu)”和“以程序機(jī)制為重點(diǎn)的過程建構(gòu)”為路徑，構(gòu)筑相應(yīng)的制度體系。

關(guān)鍵詞環(huán)境私主體治理 公私協(xié)力 自主治理 自我規(guī)制 契約

* 杜輝，重慶大學(xué)西部環(huán)境資源法制建設(shè)研究中心研究員、重慶大學(xué)法學(xué)院副教授。感謝陳海嵩、沈躍東兩位學(xué)友對(duì)本文提出的建設(shè)性意見。本文系國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“環(huán)境私主體治理的法律問題研究”（項(xiàng)目號(hào)14CFX078）、中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目“公私協(xié)力之下公用事業(yè)發(fā)展的法治進(jìn)路——以PPP為例”（項(xiàng)目號(hào)903005203277）和中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目“風(fēng)險(xiǎn)視閾下環(huán)境群體性事件的法律控制”（項(xiàng)目號(hào)106112015CDJSK08JD07）的階段性研究成果。

一、公私協(xié)力與環(huán)境治理之轉(zhuǎn)型

合作國(guó)家的興起對(duì)現(xiàn)代法律體系的發(fā)展提出了新的調(diào)整需求。尤其是對(duì)行政法治而言，環(huán)境保護(hù)、安全與健康、消費(fèi)者保護(hù)等新興社會(huì)問題及其因應(yīng)對(duì)策不斷擴(kuò)張國(guó)家之行政議題和行政任務(wù)的范圍，進(jìn)而對(duì)行政主體、管制模式、具體行政行為方式的變遷產(chǎn)生了深刻影響。〔1〕參見張桐銳：《合作國(guó)家》，載《當(dāng)代公法新論（中）——翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集》，元照出版公司2002年版，第577、578頁。首先，“部門擴(kuò)權(quán)”逐漸被“賦權(quán)于公眾”取代成為行政法治的主導(dǎo)理念。傳統(tǒng)行政法治側(cè)重于對(duì)行政權(quán)力的合法性、合理性的司法審查，通過控權(quán)（力）達(dá)到保權(quán)（利）、確立秩序之目的，而晚近行政法治基于行政權(quán)擴(kuò)張的影響愈加偏向強(qiáng)調(diào)利害關(guān)系人參與和啟動(dòng)行政正式程序的權(quán)利，從而將行政過程改造為一個(gè)“確保在行政程序中廣大受影響的利益得到公平代表”的“政治過程”?！?〕[美]理查德?斯圖爾特：《美國(guó)行政法的重構(gòu)》，沈巋譯，商務(wù)印書館2011年版，第2頁。其次，行政主體的多元化趨勢(shì)進(jìn)一步強(qiáng)化。隨著公共治理理念的滲透，“規(guī)制方—被規(guī)制方”的二元行政主體結(jié)構(gòu)正在瓦解，行業(yè)協(xié)會(huì)、社區(qū)組織、專家咨詢小組、公司、NGO等私主體越來越多地參與到公域治理之中，并且參與的形式不再限于聽證、監(jiān)督等程序性形式，還包括規(guī)則制定、頒發(fā)許可、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定等實(shí)體層面。最后，就行政行為方式而言，利用“非正式行政活動(dòng)”實(shí)現(xiàn)管制目標(biāo)的方式日益受到重視。依據(jù)德國(guó)公法學(xué)者毛雷爾的判斷，非正式行政活動(dòng)是指行政決定做出時(shí)或做出前，行政機(jī)關(guān)和公眾之間進(jìn)行協(xié)商或者其他形式接觸的行為?！?〕[德]哈特穆特?毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第398頁。這些新的行為方式主要有信息規(guī)制、行政契約、指導(dǎo)性規(guī)制、〔4〕比如德國(guó)的環(huán)境法將政府的建議視為法定的規(guī)制工具，并將其與激勵(lì)性規(guī)制和強(qiáng)制性規(guī)制工具結(jié)合使用。私主體規(guī)制、公共特許配置、通過訴訟的規(guī)制等?！?〕關(guān)于新的行政行為方式以及其對(duì)現(xiàn)代行政法學(xué)的影響，可參考朱新力、宋華琳：《現(xiàn)代行政法學(xué)的建構(gòu)與政府規(guī)制研究的興起》，載《法律科學(xué)》2005年第5期。它們不僅豐富了傳統(tǒng)行政行為的類型，還將正當(dāng)程序、公正平等、行為理性等“公法價(jià)值滲透于傳統(tǒng)被視為私主體的領(lǐng)域之中”，〔6〕See Jody Freeman，“Extending Public Law Norms through Privatization”，116 Harv. L .Rev.1285（2003）.促進(jìn)了公私主體在政策制定、方案設(shè)計(jì)和執(zhí)行中的合作?？梢哉f，經(jīng)過這些調(diào)整和深刻影響，私主體與政府協(xié)力行使社會(huì)治理權(quán)力逐漸成為了社會(huì)治理的主導(dǎo)范式。學(xué)者通常將這種權(quán)力運(yùn)行模式稱為“公私協(xié)力”。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)界已開始從行政權(quán)變革或限縮這種“公法主體”的角度探討社會(huì)治理的公共化。這一視角的研究對(duì)于清晰地界定行政權(quán)在社會(huì)治理中的限制、與公眾的關(guān)系、合法性的基礎(chǔ)，有著重要意義。但是，對(duì)社會(huì)治理“私主體化”的過程以及它是如何演化為一種“社會(huì)治理的基本戰(zhàn)略”的，〔7〕[美]E. S.薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第350頁。尚需要從私主體的視角加以論證。因此，基于這個(gè)視角，筆者將嘗試以私主體的環(huán)境治理模式為樣本，分析公私協(xié)力在中國(guó)環(huán)境法治系統(tǒng)中的可能性和實(shí)現(xiàn)路徑。

受公私協(xié)力范式的影響，環(huán)境治理正面臨著深刻轉(zhuǎn)型。一直以來，我國(guó)的環(huán)境規(guī)制都是以執(zhí)法為基礎(chǔ)，其核心機(jī)制是通過強(qiáng)化環(huán)保機(jī)關(guān)的能力建設(shè)以最大限度地實(shí)現(xiàn)法律賦予的責(zé)任?！?〕在我國(guó)的環(huán)境法體系中，法律創(chuàng)制的核心是環(huán)保權(quán)力的配置和運(yùn)行。新近實(shí)施的《環(huán)保法》進(jìn)一步強(qiáng)化了這種規(guī)制思路，即使通過“公眾參與和信息公開”一章擴(kuò)大了公眾參與的程度、方式和有效性，但“參與”是為了行政權(quán)更有效、合理地運(yùn)行。在這種單中心、單向度的規(guī)制模式下，環(huán)境治理圍繞國(guó)家環(huán)境法令、政府權(quán)力結(jié)構(gòu)這個(gè)主線展開，它的制度邏輯是“以國(guó)家的警察權(quán)規(guī)制那些破壞環(huán)境與福利的私人行為”?！?〕Richard Lazarus, The Making of Environmental Law, University of Chicago Press, 2007, p. 50.行政權(quán)與行政法構(gòu)成了完整且封閉的“命令—控制”環(huán)境規(guī)制系統(tǒng)。從世界范圍內(nèi)的經(jīng)驗(yàn)來觀察，這種治理模式是自由主義市場(chǎng)范式“部分失敗”后，行政權(quán)憑借其高效率、普適性和強(qiáng)制拘束力等積極優(yōu)勢(shì)重塑環(huán)境治理工具的結(jié)果?！?0〕一般認(rèn)為，政府規(guī)制產(chǎn)生的直接背景是市場(chǎng)失靈。See Richard Ponser,“Theories of Economic Regulation”, 5 (2) The Bell Journal of Economic and Management Science 335 (1974).而在中國(guó)語境下，它也表征出與傳統(tǒng)社會(huì)治理模式和權(quán)力體系的同構(gòu)性。但隨著環(huán)境問題的進(jìn)一步擴(kuò)大及其治理難度的凸顯，這種直接規(guī)制式的環(huán)境治理模式的缺點(diǎn)也隨之呈現(xiàn)：靈活性較差、被規(guī)制者為了遵從相關(guān)法令往往要付出極高的成本,規(guī)制者同樣有被利益集團(tuán)俘獲的風(fēng)險(xiǎn)。在這樣的背景下，自主標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、開放式協(xié)調(diào)機(jī)制（open method of coordination）、專家委員會(huì)、獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)、三方?jīng)Q策、私人糾紛解決機(jī)制、〔11〕See Adrienne Héritier, Dirk Lehmkuhl, “New Modes of Governance and Democratic Accountability”, 46 (1) Government and Opposition 126 (2011).基于信息的政策、志愿主義等私主體治理范式開始出現(xiàn)并發(fā)揮重要作用。我們不妨將這種私主體參與環(huán)境治理的新形態(tài)稱為“環(huán)境私主體治理”?！?2〕關(guān)于環(huán)境治理的主體類型這個(gè)問題，有的學(xué)者從互動(dòng)論的角度將其劃分為管制者、被管制者、監(jiān)督者和被監(jiān)督者，參見王曦：《環(huán)保主體互動(dòng)法制保障論》，載《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版）》2012年第1期。這種劃分標(biāo)準(zhǔn)更多的是在政府規(guī)制的意義上區(qū)分不同主體之間的角色，沒有意識(shí)到隨著現(xiàn)代行政法理論與實(shí)踐的發(fā)展，各主體之間的關(guān)系邊界和角色功能已越來越模糊和交叉了。它作為環(huán)境法治的一個(gè)重要分支，是兼具公益性、自愿性和私益性的規(guī)范共同體，在西方理論界備受青睞，被視為環(huán)境治理中公私協(xié)作的典范。自20世紀(jì)70年代開始，“私主體治理”就已經(jīng)成為歐美環(huán)境法律實(shí)施的重要機(jī)制，私主體通過訴訟、監(jiān)督、自主治理、公私合作、合同外包等方式全面進(jìn)入環(huán)境事務(wù)，越來越多地承擔(dān)起政府環(huán)境治理的職能，推動(dòng)著環(huán)境治理從命令控制范式向合作治理范式的轉(zhuǎn)變。在屬性上，它不同于傳統(tǒng)公共參與概念所定義的“對(duì)環(huán)境行政過程的參與確保受行政行為影響的利益得到公平代表”的程序性行為，而是通過自我規(guī)制、自主治理和契約等公私協(xié)作方式開展的與政府管制平行或合作的環(huán)境治理行為的集合。在這個(gè)意義上，私主體的地位已超出“傳統(tǒng)意義上行政程序中的參與”范疇，轉(zhuǎn)而更側(cè)重于民主主義意義上的實(shí)質(zhì)性“協(xié)動(dòng)”關(guān)系，“作為主體進(jìn)行一定的作用分擔(dān)”?！?3〕[日]鹽野宏：《行政法總論》，楊建順譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第245頁。

環(huán)境私主體治理的興起具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。一方面，政府向私主體的授權(quán)或私主體的自主行為減輕了政府的負(fù)擔(dān)，降低了權(quán)力干預(yù)主義的現(xiàn)代危機(jī)。更為重要的是，私主體治理作為“通過私法方式實(shí)現(xiàn)行政目的”的過程，〔14〕章劍生：《現(xiàn)代行政法基本理論》，法律出版社2008年版，第12頁。呈現(xiàn)出利益相關(guān)者的權(quán)利訴求和公共利益的平衡，對(duì)自我利益增進(jìn)行為的主導(dǎo)性的強(qiáng)調(diào)能激發(fā)污染者在規(guī)則服從上的革新能力。另一方面，環(huán)境私主體治理的制度邏輯的一個(gè)重要面向就是重組政府和排污者之間的關(guān)系，使其從“規(guī)制者—被規(guī)制者”的權(quán)力強(qiáng)制向度轉(zhuǎn)向“合作—協(xié)力”的協(xié)商指導(dǎo)向度。這種網(wǎng)絡(luò)化權(quán)力結(jié)構(gòu)的運(yùn)行邏輯是，每一個(gè)治理主體都有一個(gè)關(guān)于環(huán)境治理的行動(dòng)策略，各個(gè)行動(dòng)者的策略通過信任、互動(dòng)、互惠、協(xié)商構(gòu)成了一張策略之網(wǎng)，其中的每一個(gè)節(jié)點(diǎn)代表著一個(gè)主體和一種策略。這種網(wǎng)絡(luò)化策略區(qū)別于以價(jià)格和競(jìng)爭(zhēng)為核心的市場(chǎng)機(jī)制，也區(qū)別于以行政命令為核心的科層制。當(dāng)以“科層制+市場(chǎng)機(jī)制”為核心的傳統(tǒng)策略遭遇政府和市場(chǎng)的雙重失靈時(shí)，網(wǎng)絡(luò)化治理的自我調(diào)整功能就顯示出優(yōu)越性：通過網(wǎng)絡(luò)各節(jié)點(diǎn)之間資源的交換、相互的依賴和共識(shí)規(guī)則的建立，培育共同目標(biāo)、價(jià)值，進(jìn)而促成跨越主體界限和政府權(quán)威的凝聚力，推動(dòng)不同主體就環(huán)境治理的互動(dòng)過程有效運(yùn)轉(zhuǎn)。經(jīng)驗(yàn)表明，在這種關(guān)系中有條件的自我規(guī)制和合作治理比傳統(tǒng)的基于威懾和對(duì)抗的治理模式更有助于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此也廣受政策決策者的重視?！?5〕See Marius Aalders,Ton Wilthagen,“Moving Beyond Command-and-Control: Reflexivity in the Regulation of Occupational Safety and Health and the Environment”,19 Law & Policy 415（1997）.

二、環(huán)境私主體治理之類型與域外經(jīng)驗(yàn)

當(dāng)前，在世界范圍內(nèi)至少存在三種環(huán)境私主體治理方案：一是多邊性策略，強(qiáng)調(diào)多元主體對(duì)治理進(jìn)程的參與；二是單邊性策略，即污染企業(yè)是自我規(guī)制的實(shí)體，環(huán)保機(jī)關(guān)的任務(wù)僅僅是強(qiáng)化或刺激自我規(guī)制；三是雙邊性策略，強(qiáng)調(diào)環(huán)境行政機(jī)構(gòu)和污染者之間的討價(jià)還價(jià)?！?6〕See Daniel Farber,“Triangulating the Future of Reinvention: Three Emerging Models of Environmental Protection”, 2000 (1) U.Ill. L. Rev. 61 (2000).

（一）多邊策略：特定群體采取的自主治理模式

自主治理是某個(gè)社區(qū)、特定區(qū)域或流域的環(huán)境使用者或污染受害者采取的區(qū)別于政府管制和排污者自我規(guī)制的另一種治理污染的政策方案?！?7〕需要說明的是，有的時(shí)候污染受害者同時(shí)也是污染者，比如在農(nóng)村環(huán)境污染問題中，污染者不僅僅來自區(qū)域外，也不僅僅是生產(chǎn)企業(yè)，更多的是區(qū)域內(nèi)的村民。它的核心議題是如何將所有的利益相關(guān)者組織起來，“進(jìn)行自主治理，從而能夠在所有人都面對(duì)搭便車、規(guī)避責(zé)任或其他機(jī)會(huì)主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同利益”?！?8〕[美]埃莉諾?奧斯特羅姆：《公共事務(wù)的治理之道——集體行動(dòng)制度的演進(jìn)》，余遜達(dá)等譯，上海譯文出版社2012年版，第35頁。在自主治理模式中，只要集體能夠持續(xù)獲得制度供給，〔19〕這種制度供給既包括群體的經(jīng)驗(yàn)規(guī)則和傳統(tǒng)慣習(xí)，也包括政府提供的環(huán)境保護(hù)法律與政策。并在成員間形成共同遵守的“可信承諾”和相互監(jiān)督機(jī)制，〔20〕參見[美]埃莉諾?奧斯特羅姆：《公共事務(wù)的治理之道——集體行動(dòng)制度的演進(jìn)》，余遜達(dá)等譯，上海譯文出版社2012年版，第45-54頁。那么這種相互依存的集體行動(dòng)即可奏效。這種方法在森林草地資源開發(fā)利用、漁業(yè)資源的可持續(xù)利用以及區(qū)域內(nèi)環(huán)境污染的抗?fàn)庍\(yùn)動(dòng)等實(shí)踐中得到了廣泛應(yīng)用。它既可以彌補(bǔ)基層環(huán)保部門的權(quán)力真空和專業(yè)化環(huán)保人員缺乏的缺陷，亦可將相關(guān)利益的沖突明確化。因?yàn)?，它關(guān)注的不是宏觀結(jié)構(gòu)層面的環(huán)保機(jī)關(guān)之職權(quán)及其行政行為之合法性，而是關(guān)注于微觀層面所體現(xiàn)的動(dòng)態(tài)的、復(fù)雜的利益調(diào)處。同時(shí)，由于環(huán)境法律規(guī)范設(shè)定了剛性的約束條件，這種自主治理方式以超強(qiáng)的彈性和適應(yīng)能力緩解了公眾環(huán)境利益和污染者經(jīng)濟(jì)利益之間的張力。

（二）單邊策略：排污者的自我規(guī)制模式

環(huán)境自我規(guī)制是基于合作國(guó)家和參與民主的理念，個(gè)人或團(tuán)體從憲法規(guī)定之基本權(quán)利主體地位出發(fā)，在行使財(cái)產(chǎn)權(quán)、自由權(quán)等基本權(quán)利之時(shí)，在追求私益的目標(biāo)之下，亦兼顧其實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益之目標(biāo)的行為舉措?！?1〕自我規(guī)制（或自我管制）的概念在域外法中亦少有明確概念，常見于理論學(xué)說。相關(guān)研究可參見詹鎮(zhèn)榮：《民營(yíng)化法與管制革新》，元照出版有限公司2005年版，第148頁。環(huán)境自我規(guī)制不是國(guó)家環(huán)境管制的附屬和延伸，而是污染者自身的內(nèi)部自律手段，它與國(guó)家環(huán)境管制分處于環(huán)境治理杠桿的兩極。這種私主體策略兼具私益性和公益性，因此它既代表了公法上行政干預(yù)退潮的思路，也體現(xiàn)了私法層面“自我負(fù)責(zé)”的精神意旨，更彰顯了現(xiàn)代法治理念中的合作原則。

在范疇上，環(huán)境自我規(guī)制包含“自愿的自我規(guī)制”（voluntary self-regulation）和“被強(qiáng)制的自我規(guī)制”（mandatory self-regulation）兩個(gè)層次?！?2〕Jody Freeman，“Private Parties, Public Functions and the New Administrative Law”，52 Administrative Law Review 813（2000）.前者的制度邏輯是排污者通過設(shè)定并滿足一系列內(nèi)部環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自我環(huán)保審查，以此回應(yīng)市場(chǎng)偏好，將自己至于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)地位，并獲取來自行政機(jī)關(guān)在環(huán)保執(zhí)法裁量、稅收優(yōu)惠等方面的優(yōu)待。這種自愿的自我規(guī)制可以由污染企業(yè)自身實(shí)施，亦可由產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)一實(shí)施，這種兼具“組織性”和“個(gè)體性”的雙層規(guī)制體系是“污染者負(fù)擔(dān)”原則的實(shí)踐內(nèi)化。比如，越來越多的排污企業(yè)愿意采納ISO14000環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)或者設(shè)定更嚴(yán)格的企業(yè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)展開自我規(guī)制，將原本屬于政府規(guī)制序列的標(biāo)準(zhǔn)體系轉(zhuǎn)化為排污企業(yè)增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的優(yōu)勢(shì)條件。又如，德國(guó)法上有鼓勵(lì)企業(yè)聘任“環(huán)境審查人”（或稱之為環(huán)境保護(hù)委托人）進(jìn)行內(nèi)部環(huán)境保護(hù)監(jiān)管的法定制度。臺(tái)灣地區(qū)“水污染法”第21條所明確之“事業(yè)或污水下水道系統(tǒng)應(yīng)設(shè)置廢水處理專責(zé)單位或人員”，亦與此制度異曲同工。

就后者而言，“強(qiáng)制”與“自我”意味著環(huán)保機(jī)關(guān)和排污者之間的合作，只要經(jīng)由環(huán)境行政機(jī)關(guān)授權(quán)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)（如企業(yè)和當(dāng)?shù)鼐用窠M成的環(huán)境安全事務(wù)委員會(huì)）能夠完全履行環(huán)境法律政策所要求之標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境行政機(jī)關(guān)就不予強(qiáng)力干預(yù)，而只負(fù)過程和事后監(jiān)督評(píng)估之責(zé)。這樣將排污者和可能的受害者捆綁在一起，能夠大大激發(fā)公眾參與的積極性和合作意識(shí)，提升排污者的公共形象和減少行政掣肘，同時(shí)還能降低環(huán)保機(jī)關(guān)的執(zhí)法成本，提高規(guī)制效率。

（三）雙邊策略：通過契約的協(xié)力模式

近年來，隨著公共行政理論和實(shí)踐的拓展，民營(yíng)化（privatization）逐漸成為“政府借助市場(chǎng)機(jī)制替代命令與控制型規(guī)制治理國(guó)家和社會(huì)的重要方式”，〔23〕高秦偉：《私人主體的行政義務(wù)？》，載《中國(guó)法學(xué)》2011年第1期。也是行政的現(xiàn)代化改革進(jìn)程中最為引人注目的領(lǐng)域。日本學(xué)者米丸恒治將這種“行政行為形式的修正”劃分為三種形態(tài)：一是實(shí)質(zhì)上的私化（財(cái)產(chǎn)私化），公共機(jī)關(guān)將共同事務(wù)、設(shè)施完全委托給私有企業(yè)、將提供給付的任務(wù)轉(zhuǎn)移給私主體，即所有權(quán)從公共部門向私營(yíng)部門轉(zhuǎn)移（如出售國(guó)有企業(yè)）；二是形式的私化（組織私化），將按照公共形式實(shí)行的事務(wù)在形式上委托給私法上的公司；三是功能的私化（外部委托），在不改變事務(wù)公共屬性和歸屬主體的前提下，將公共事務(wù)的實(shí)施通過特許或簽約轉(zhuǎn)包的方式委托給純粹的私法主體。〔24〕參見 [日]米丸恒治：《私主體行政——法的統(tǒng)制的比較研究》，洪英等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版，第5頁。德國(guó)行政法學(xué)者漢斯?沃爾夫、奧托?巴霍夫、羅爾夫?施托貝爾則從經(jīng)驗(yàn)性的準(zhǔn)則出發(fā)將其劃分為：形式的私有化、財(cái)團(tuán)的私有化、實(shí)質(zhì)的私有化、財(cái)產(chǎn)的私有化、活動(dòng)方式的私有化、職能的私有化、財(cái)政的私有化、程序的私有化、社會(huì)的私有化和人員的私有化。參見[德]漢斯?沃爾夫，奧托?巴霍夫，羅爾夫?施托貝爾：《行政法》（第3卷），商務(wù)印書館2007年版，第370-372頁。實(shí)質(zhì)的私有化和形式的私有化常常被用于郵政、鐵路、廣播電視、電信、能源、藥品等公用事業(yè)的規(guī)制改革之中，而由于通過契約的功能私有化符合以“命令—契約”模式替代“命令—控制”模式的新思路，〔25〕E. Elliott，“Toward Ecological Law and Policy”，in Marian R. Chertow, Daniel C. Esty，Thinking Ecologically: The Next Generation of Environmental Policy，Yale University Press，1997，p.183.因此它成了環(huán)境治理模式拓展的完美選項(xiàng)。

契約作為一種重要的環(huán)境管制工具，它是“環(huán)境公共利益—環(huán)境管理權(quán)”和“公民私益—環(huán)境公民權(quán)”的集合。在類型上，它由三個(gè)相互承接的契約范式構(gòu)成：一是政府通過行政委托、特許經(jīng)營(yíng)等方式與私主體簽訂的污染治理和生態(tài)修復(fù)的行政契約；二是污染者與其他具備污染防治和生態(tài)修復(fù)能力的私主體簽訂的各類技術(shù)、承攬或委托的民事契約；三是利益相關(guān)者與政府協(xié)商制定環(huán)境治理規(guī)則的政治契約。

在美國(guó)法中，美國(guó)環(huán)保署實(shí)施的環(huán)境管理“卓越領(lǐng)導(dǎo)者”計(jì)劃（project for excellence in leadership）〔26〕1995年，美國(guó)環(huán)保署開始推行該計(jì)劃，這項(xiàng)國(guó)家試點(diǎn)工程致力于幫助商業(yè)組織、州、地方政府和聯(lián)邦機(jī)構(gòu)與環(huán)保署一起改進(jìn)和創(chuàng)新的措施來實(shí)現(xiàn)更好的公共健康保護(hù)和更高效的環(huán)境保護(hù)。到2002年，美國(guó)環(huán)保署共在這一計(jì)劃之下發(fā)展了50多個(gè)環(huán)境創(chuàng)新試點(diǎn)項(xiàng)目。來源：http://www.epa.gov/ProjectXL/，2015年3月1日訪問。就是一種環(huán)境治理的契約性機(jī)制。在這種機(jī)制中，治理要求是經(jīng)由政府與治理實(shí)際承擔(dān)者正式協(xié)商和一致同意確立的，其治理要求常常是定點(diǎn)化的，而非泛泛的原則性目標(biāo)?！?7〕See David A. Dana,“The New‘Contractarian’Paradigm in Environmental Regulation”，2000（1）U. Ill. L. Rev.35（2000）.通過此種契約機(jī)制可以解決“命令—控制”模式的無效率問題。再如，美國(guó)法上的棕地治理計(jì)劃（brown fields,土壤重金屬污染治理）也顯示在那些無法確認(rèn)污染者的環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目中，政府應(yīng)該通過招投標(biāo)程序?qū)⒈緦儆谡呢?zé)任委托給有資質(zhì)的私主體。此外，美國(guó)《瀕危物種法》第10（a）條設(shè)定的“棲息地保護(hù)計(jì)劃”（habitat conservation planning）也是一種契約模式。該條規(guī)定政府可以向那些提供令人滿意的保護(hù)方案之申請(qǐng)者頒發(fā)少量捕獵瀕危物種的許可，在政府和申請(qǐng)者之間形成一種“準(zhǔn)契約”（quasicontractual）式的共同開發(fā)景象，進(jìn)而使該法案的保護(hù)目標(biāo)和總體的經(jīng)濟(jì)開發(fā)目標(biāo)保持一致?！?8〕Jody Freeman,“The Private Role in Public Governance”，75 N. Y. U. L. Rev. 543, 657 (2000).

除上述所舉之例證外，環(huán)境治理中私主體治理的制度實(shí)踐在國(guó)外還有更廣泛的應(yīng)用。以德國(guó)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)為例，在《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢棄物管理法》、《包裝容器管理辦法》等特別行政法或命令規(guī)范之中，立法者通過免除申請(qǐng)廢棄物運(yùn)送許可、免除包裝回收與清除保障義務(wù)、免交回收押金等激勵(lì)手段鼓勵(lì)生產(chǎn)者與銷售者自愿回收廢棄物或包裝容器?！?9〕相關(guān)條文參見《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢棄物管理法》第25條，《包裝容器管理辦法》第16條。在運(yùn)行環(huán)節(jié)，產(chǎn)品制造商或銷售者可以自行從消費(fèi)者處回收廢物或容器，亦可委托其他私主體組織替代履行，這樣就形成了以“產(chǎn)品事業(yè)者+第三方盈利組織”為主體的私主體鏈條。此外，在德國(guó)，環(huán)境私主體治理還體現(xiàn)在獨(dú)立專家委員會(huì)所起草的環(huán)境法典總論草案之中，這一篇章規(guī)定了自我監(jiān)督、跨企業(yè)環(huán)境保護(hù)組織、自負(fù)義務(wù)協(xié)定與替代規(guī)則之契約等諸多自我管制策略。

三、我國(guó)環(huán)境私主體治理法治化的三重進(jìn)路

作為一種治理轉(zhuǎn)型的試驗(yàn)，環(huán)境私主體治理能夠彌補(bǔ)政府環(huán)境治理所欠缺的效率與合作精神。它是公域之治中公私協(xié)作的一個(gè)必備分支。我們認(rèn)為，當(dāng)下中國(guó)環(huán)境法治的頂層制度設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)充分吸納環(huán)境私主體治理的理念，為私主體參與環(huán)境治理提供制度空間。其一，從功能來說，私主體治理的介入在一定意義上重新配置了政府、排污者、第三方和自主性群體實(shí)施法律規(guī)則的能力和形式，也將提升環(huán)境法律的規(guī)則效率。公私協(xié)作意味著追求更優(yōu)的治理質(zhì)量和績(jī)效，減少政府不正當(dāng)行為、增進(jìn)環(huán)境治理的效率與效能。其二，在規(guī)范的意義上，環(huán)境私主體治理要獲得合法性就必須取得法律的授權(quán)。因此，在承認(rèn)私主體治理必要性和有用性的前提下，下一步的任務(wù)就是如何將私主體治理嵌入環(huán)境法治的頂層制度設(shè)計(jì)。

事實(shí)上，我國(guó)已經(jīng)有環(huán)境私主體治理的初步應(yīng)用。在規(guī)范層面，比如《水污染防治法》第76條規(guī)定之“逾期不采取治理措施的，環(huán)境保護(hù)主管部門可以指定有治理能力的單位代為治理”以及《水土保持法》第55條和第56條規(guī)定之“逾期仍不治理的，縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門可以指定有治理能力的單位代為治理”，事實(shí)上是通過代履行制度為契約的應(yīng)用提供了空間?！堆h(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第11條同樣也規(guī)定政府可以委托有條件的行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織開展促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共服務(wù)。在實(shí)踐層面，國(guó)家正在加緊通過指導(dǎo)性意見或公共政策推動(dòng)環(huán)境污染第三方治理模式〔30〕國(guó)家層面主要的政策性文件有《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國(guó)務(wù)院）、《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》、《關(guān)于發(fā)展環(huán)保服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)意見》（環(huán)保部）等，地方層面的代表性文件有《關(guān)于加快推進(jìn)本市環(huán)境污染第三方治理工作的指導(dǎo)意見》（上海）、《安徽省人民政府辦公廳關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的實(shí)施意見》（安徽）等。和PPP示范項(xiàng)目?！?1〕2015年4月21日，國(guó)務(wù)院通過《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》 明確鼓勵(lì)和引導(dǎo)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)嵤┨卦S經(jīng)營(yíng)，開展PPP項(xiàng)目試點(diǎn)。一些地方陸續(xù)推出的諸多PPP項(xiàng)目也都是以環(huán)境保護(hù)為主題。此外，還有排污企業(yè)通過采用ISO14001標(biāo)準(zhǔn)或更嚴(yán)格的自主環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)展開自我規(guī)制的實(shí)踐。但總體而言，環(huán)境私主體治理在我國(guó)環(huán)境法制度體系中尚未發(fā)展完備。筆者認(rèn)為，環(huán)境私主體治理法治化任務(wù)的達(dá)成必須聚焦在形式合法性、問題導(dǎo)向、程序機(jī)制三重進(jìn)路之上。

（一）以法律規(guī)則與公共政策為中心的形式合法性建構(gòu)

必要的私主體治理可以保證環(huán)境治理的能動(dòng)性、高效性，最大限度地改善環(huán)境狀況，促進(jìn)公眾參與，但私主體治理的形式和運(yùn)行機(jī)制并非完全依憑私主體的主觀意志或者環(huán)境行政機(jī)關(guān)的自由裁量，它需要有實(shí)體法上的規(guī)范淵源。我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)并未對(duì)環(huán)境私主體治理作出一般性的規(guī)定。筆者認(rèn)為，可以通過創(chuàng)設(shè)嚴(yán)格型法律規(guī)范和推行指導(dǎo)型公共政策的混合模式確立環(huán)境私主體治理的形式合法性。

其一，由于私主體的介入在一定程度上將對(duì)組織法上行政主體的傳統(tǒng)范圍帶來沖擊，并拓展行為法上行政行為方式的類型，所以，通過嚴(yán)格的法律規(guī)范明確參與環(huán)境治理的私主體在行為程序、權(quán)限、責(zé)任形式等方面的基本準(zhǔn)則，實(shí)為必要。在立法形式上，這種規(guī)范化路徑包含嚴(yán)格規(guī)定和總體授權(quán)兩種形式。直接規(guī)定意味著法律對(duì)私主體規(guī)制的適用范圍、環(huán)保機(jī)關(guān)的法定保留事項(xiàng)、公私合作的具體方式等做出嚴(yán)格限定。總體授權(quán)則意味著法律授權(quán)環(huán)保機(jī)關(guān)在符合環(huán)境法律和環(huán)?？傮w規(guī)劃的前提下，可以自行決定私主體策略參與的范圍和公私合作的形式。由于我國(guó)各級(jí)行政機(jī)關(guān)都有權(quán)制定不同效力層級(jí)的制度規(guī)范，所以這種制度創(chuàng)建路徑能夠?qū)⒄沫h(huán)境管制權(quán)與私主體的環(huán)境參與權(quán)統(tǒng)合在一起，既便于將私主體治理制度化，也能夠有效地約束私主體。

進(jìn)言之，環(huán)境私主體治理的法律規(guī)范構(gòu)造是個(gè)系統(tǒng)任務(wù)，涉及組織建制、實(shí)體任務(wù)分配和程序賦予三個(gè)層面。這種規(guī)范建構(gòu)路徑與公共事務(wù)的私主體化類型相對(duì)應(yīng)。在組織層面，環(huán)境立法中“環(huán)境品質(zhì)”、“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”等不確定法律概念的大量應(yīng)用、環(huán)保機(jī)關(guān)組織能力和資源的匱乏客觀上要求吸納民間資源與知識(shí)到環(huán)境治理中來。在法律規(guī)范的創(chuàng)制上，這種吸納包括委托行使公權(quán)力、設(shè)立專家委員會(huì)和雇傭環(huán)保機(jī)構(gòu)社會(huì)助手三種形式。在實(shí)體任務(wù)分配層面，私主體治理意味著原本屬于國(guó)家的環(huán)境保護(hù)義務(wù)通過法律重新配置成私主體義務(wù)。關(guān)于這點(diǎn)，前文所述之德國(guó)廢棄物回收利用和環(huán)境審查人制度均是可資借鑒的優(yōu)秀立法例。在程序賦予層面，可以通過法律將原本屬于國(guó)家的環(huán)境許可中的審查、鑒定等程序性功能賦予民間專家機(jī)構(gòu)。這些民間機(jī)構(gòu)的活動(dòng)并非源于法律的直接授權(quán)，亦非受環(huán)保機(jī)關(guān)的委托，而是一種受申請(qǐng)?jiān)S可的當(dāng)事人委托的私法行為。無論是法律直接規(guī)定還是總體授權(quán)，環(huán)境私主體治理相關(guān)的法律規(guī)范改造所涉及的內(nèi)容無外乎這三個(gè)方面。

其二，指導(dǎo)型公共政策一直以來都是我國(guó)在靈活適用法律，克服法律滯后性時(shí)所采用的有效方法。在我國(guó)的公法實(shí)踐中，公共政策作為一種軟法規(guī)范，在公域之治中從來都是不可或缺的。〔32〕羅豪才、宋功德：《認(rèn)真對(duì)待軟法——公域軟法的一般理論及其中國(guó)實(shí)踐》，載《中國(guó)法學(xué)》2006年第2期。通過公共政策推進(jìn)環(huán)境私主體治理有諸多優(yōu)勢(shì)：一是，公共政策創(chuàng)制和制度安排的靈活性、彈性符合私主體治理對(duì)民意、利益均衡和公私博弈的期待；二是，在公共政策中確立環(huán)境私主體治理實(shí)際上是通過法律解釋的方式論證了私主體策略的合法性，也補(bǔ)充了環(huán)境法律體系中相關(guān)的制度空白，通過制度試錯(cuò)為私主體治理的法制化積累經(jīng)驗(yàn)。實(shí)際上，我國(guó)制度實(shí)踐中已有了這方面的例證。如原國(guó)家計(jì)委、建設(shè)部、環(huán)保總局2002年發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》就對(duì)推進(jìn)城市污水、垃圾處理項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)化改革作出了指導(dǎo)性規(guī)定。再如，國(guó)務(wù)院2005年推行的《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》也大力支持非公資本介入污水垃圾處理等公用事業(yè)的發(fā)展。這些制度實(shí)踐可以為環(huán)境私主體規(guī)制相關(guān)的公共政策的擬定提供經(jīng)驗(yàn)。

（二）以問題導(dǎo)向機(jī)制為指引的實(shí)體制度建構(gòu)

問題導(dǎo)向指的是不僅要從規(guī)范層面約束和審查環(huán)境治理權(quán)的運(yùn)行，更要關(guān)注環(huán)境治理中的實(shí)體問題，比如治理策略的選擇、適用范圍和時(shí)機(jī)等。這種建構(gòu)思路是形式建構(gòu)的延伸，因?yàn)樗呛笳咴谥贫仍O(shè)計(jì)層面的具體化。在制度建構(gòu)意義上，問題導(dǎo)向關(guān)切的核心是如何約束私主體和公私合作，即責(zé)任的設(shè)置與歸屬。筆者認(rèn)為，應(yīng)用私法規(guī)范和引入聚合責(zé)任有助于推動(dòng)環(huán)境私主體治理實(shí)體制度的建構(gòu)。

一方面，應(yīng)用私法規(guī)范并不意味著放松對(duì)私主體在環(huán)境治理中的行為管制，相反，這將強(qiáng)化對(duì)環(huán)境治理的私主體行為的司法審查。因?yàn)?，只要公眾認(rèn)為私主體的行為偏離了環(huán)境公共利益或者損害了自身的利益，他們就可以通過提起司法訴訟的方式來監(jiān)督、矯正私主體的行為。同時(shí)，私法中的誠(chéng)實(shí)信用原則也有助于維持私主體的自身利益和公共利益之間的平衡。

另一方面，與私法規(guī)范相關(guān)的是，通過群體內(nèi)成員的集體契約、環(huán)保機(jī)構(gòu)與非政府組織的委托契約、污染者與受害者之間的合作契約等公私協(xié)作形式，可以設(shè)置一種涵攝環(huán)保機(jī)構(gòu)、第三方、污染者的聚合責(zé)任機(jī)制，以此“替代或補(bǔ)充傳統(tǒng)的監(jiān)督形式”，“增強(qiáng)公私的相互依賴性”。〔33〕Jody Freeman，“The Private Role in Public Governance”，75 N. Y. U. L. Rev. 543, 657 (2000).

（三）以程序機(jī)制為重點(diǎn)的過程建構(gòu)

行政法對(duì)政府環(huán)境管制的程序性要求對(duì)于私主體治理而言同樣重要。首先，私主體治理程序化的前提預(yù)設(shè)是，私主體權(quán)力對(duì)公共利益的損害并不弱于政府的公共權(quán)力。這種過程建構(gòu)路徑首先要求環(huán)境私主體治理的運(yùn)行必須符合最低限度的程序公正，即信息公開和聽證。比如，環(huán)境自主治理群體、自我規(guī)制的污染者都應(yīng)當(dāng)公開他們的內(nèi)部治理方案、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等，以接受公眾和政府的檢驗(yàn)，判斷其是否符合公眾利益和環(huán)境法律的最低標(biāo)準(zhǔn)。其次，為了使私主體治理運(yùn)行更為正當(dāng)和有效，還應(yīng)當(dāng)拓展利益相關(guān)者的范圍，強(qiáng)化主體間的利益溝通。比如，通過利益相關(guān)者的協(xié)商對(duì)話，使各方對(duì)污染現(xiàn)狀和環(huán)境法律規(guī)則的認(rèn)識(shí)得以融合，使處于弱勢(shì)地位的利益相關(guān)者更有效地表達(dá)利益訴求，使私主體能夠真正地吸納利益相關(guān)者的意志，從而增進(jìn)對(duì)私主體的信任，最終達(dá)到利益均衡和利益群的最大化。最后，即使我們一直以來都將公眾參與視為環(huán)境治理的基本原則，但信息公開、聽證、利益溝通等參與方式并不一定能真正實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益的最大化，因?yàn)樽罱K仍然可能是環(huán)保機(jī)關(guān)或者處于強(qiáng)勢(shì)地位的私主體主宰治理過程和結(jié)果。鑒于此，我們認(rèn)為，應(yīng)將協(xié)商制定規(guī)則視為環(huán)境私主體治理制度設(shè)計(jì)的元方法論，通過搭建政府、污染者、受害者、第三方均可便捷參與的公共論壇來替代傳統(tǒng)的“對(duì)抗性的公告與評(píng)論式規(guī)則制定過程”，〔34〕Jody Freeman,“The Private Role in Public Governance”,75 N. Y. U. L. Rev. 543 (2000).就私主體治理的可選方案、實(shí)施細(xì)節(jié)，甚至形成私主體治理的議事規(guī)則、組織結(jié)構(gòu)和協(xié)商程序達(dá)成合意。惟其如此，才能加強(qiáng)公私主體的責(zé)任性，增進(jìn)私主體執(zhí)行環(huán)境治理策略的積極性。

四、我國(guó)環(huán)境私主體治理制度體系之創(chuàng)制

需要說明的是，環(huán)境私主體治理是一個(gè)開放性系統(tǒng)，所涉及的實(shí)踐方式和制度樣態(tài)正在隨著環(huán)境法、行政法的發(fā)展而不斷拓展。因此，筆者在這里僅僅提示環(huán)境私主體治理制度體系的某些片段。

（一）以標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則制定為中心創(chuàng)建自我規(guī)制的制度體系

其一，環(huán)境法應(yīng)建立相應(yīng)激勵(lì)、程序機(jī)制支持排污企業(yè)、企業(yè)聯(lián)盟、行業(yè)協(xié)會(huì)自行設(shè)計(jì)和自愿實(shí)施比政府規(guī)制更嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則，作為政府規(guī)制的補(bǔ)充。隨著環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不確定性和擴(kuò)大化，政府已經(jīng)無法對(duì)其實(shí)施全面規(guī)制，排污者的自我規(guī)制既可以降低政府的執(zhí)法成本、排污者的守法成本，提升排污者的社會(huì)聲望，還可以提高環(huán)境規(guī)制的效率，消除政府規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則固化和陳舊的頑疾，以及由此帶來的“規(guī)制延遲”。〔35〕高秦偉：《私人主體與食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定》，載《中外法學(xué)》2012年第4期。這類規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)包括適用于排污者自己創(chuàng)制的適用于內(nèi)部的專有標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)協(xié)會(huì)創(chuàng)制的適用于行業(yè)內(nèi)部的標(biāo)準(zhǔn)、達(dá)成合意的企業(yè)基于遵守契約創(chuàng)制的合意標(biāo)準(zhǔn)，〔36〕Michael Baram，Alternatives to Regulation: Managing Risks to Health, Safety and the Environment，Lexington Books,1982, p.54.以及第三方提供的公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范（如EMAS, ISO）。為了提升自我規(guī)制的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則的強(qiáng)制力和執(zhí)行力，這些標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則要么在創(chuàng)設(shè)時(shí)得到行政機(jī)關(guān)的授權(quán)、批準(zhǔn)，〔37〕See Julia Black,“Constitutionalism self-regulation”，59 The Modern Law Review 24（1996）.要么在創(chuàng)制后得到行政機(jī)關(guān)或法院明確的援引適用，要么就輔之以明顯的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，要么就是明確要求企業(yè)間的書面協(xié)議必須設(shè)置最低限度的法律責(zé)任。

當(dāng)然，自我規(guī)制的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)的創(chuàng)制并不是隨意的，必須在制度上予以適當(dāng)?shù)募s束：一方面,要明確自我規(guī)制的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則必須嚴(yán)于國(guó)家、地方的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則，符合公共利益的要求；另一方面,要符合正當(dāng)法律程序：（1）私主體必須將標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則的制定過程公開，使任何人都有權(quán)參與制定過程；（2）平衡標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則涉及的各方利益，充分聽取利益相關(guān)者的意見和建議，并為其提供申訴救濟(jì)途徑；（3）協(xié)調(diào)和整合各種標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則之間的差異；（4）通過聽證的現(xiàn)場(chǎng)形式或“公告—評(píng)論”的書面（網(wǎng)絡(luò)）形式將標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則公之于眾，接受公眾監(jiān)督和行政機(jī)關(guān)的審查。

其二，以美國(guó)法為藍(lán)本引入?yún)f(xié)商制定規(guī)制程序制度。美國(guó)在1990年通過了《協(xié)商制定規(guī)則法》（Negotiated Rule-making Act），要求行政機(jī)關(guān)在公布擬議規(guī)章之前,設(shè)立一個(gè)由受管制的企業(yè)、商業(yè)行會(huì)、公民團(tuán)體及其他受影響的組織的代表和行政機(jī)關(guān)組成的協(xié)商委員會(huì)，對(duì)擬議規(guī)則進(jìn)行公開協(xié)商，在委員會(huì)達(dá)成合意之后方能將規(guī)則推向“通告—評(píng)論”階段。〔38〕沈巋：《關(guān)于美國(guó)協(xié)商制定規(guī)章程序的分析》，載《法商研究》1999年第2期。允許排污者、利益相關(guān)者與行政機(jī)關(guān)共同制定環(huán)境規(guī)制規(guī)則旨在強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)與被規(guī)制方的合作關(guān)系，向排污者展示環(huán)境治理的“國(guó)家立場(chǎng)”，進(jìn)而提升規(guī)制質(zhì)量。此外，協(xié)商制定規(guī)則程序還能引導(dǎo)各方參與者“避虛就實(shí)”，圍繞各自利益深入理性磋商，進(jìn)而提升環(huán)境規(guī)制規(guī)則的合法性和可接受性。

（二）以群體、區(qū)域、流域?yàn)閱挝唤?gòu)自主治理的制度體系

環(huán)境治理作為集體行動(dòng)，必須采取利他主義的制度取向。自主治理就是一種典型的利他式的運(yùn)行模式，它普遍適用于較小規(guī)模的資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。我國(guó)的環(huán)境法應(yīng)當(dāng)重視并發(fā)展以村為單位的農(nóng)村環(huán)境治理、以社區(qū)為單位的城市環(huán)境治理、以民族地區(qū)為單位的區(qū)域環(huán)境治理、以管理委員會(huì)為單位的流域環(huán)境治理等自主治理模式，為這些環(huán)境自治治理創(chuàng)造條件。具體而言，環(huán)境法應(yīng)做到以下五點(diǎn)：（1）賦予私主體組織化的權(quán)利，并賦予他們一定的環(huán)境管理權(quán)，這種管理權(quán)既包括對(duì)內(nèi)部違規(guī)者監(jiān)督檢測(cè)的權(quán)力，也包括自主設(shè)定規(guī)章制度的權(quán)力；（2）為自主治理設(shè)定公正透明的議事規(guī)則和決策程序，以規(guī)范的自主治理的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式；（3）明確政府在自主治理中的相關(guān)責(zé)任，包括協(xié)調(diào)沖突、支持自主治理組織的能力建設(shè)、提供通暢的信息渠道和信息交流機(jī)制、持續(xù)地補(bǔ)充外部制度、評(píng)估自主治理組織的內(nèi)部制度等；（4）構(gòu)建自主治理組織代表組織利益參與國(guó)家和地方政府相關(guān)法律政策制定的程序機(jī)制；（5）創(chuàng)建關(guān)于自治治理的進(jìn)入/退出規(guī)則、適用范圍規(guī)則、責(zé)任規(guī)則、信息交流規(guī)則、與政府規(guī)制的協(xié)調(diào)規(guī)則等系統(tǒng)性、原則性規(guī)范。

（三）以契約為工具構(gòu)筑公私協(xié)作的制度體系

建構(gòu)以契約為工具的公私協(xié)作旨在增加私主體執(zhí)行行政任務(wù)的規(guī)模，實(shí)現(xiàn)政府的“組織瘦身”、“行政成本削減”、“規(guī)制緩和”，將私主體的“實(shí)驗(yàn)性”、“多樣態(tài)”、“競(jìng)爭(zhēng)性”等因素導(dǎo)入公益的實(shí)現(xiàn)過程公共事務(wù)，以更好地實(shí)現(xiàn)公益?！?9〕劉宗德：《公私協(xié)力與自主規(guī)制之公法學(xué)理論》，載《月旦法學(xué)雜志》2013年第6期。

其一，以德國(guó)法為藍(lán)本引入環(huán)境審查人制度。德國(guó)《水資源法》、《廢棄物清理法》、《聯(lián)邦污染防治法》所設(shè)立的環(huán)境審查人獨(dú)立于企業(yè)和行政機(jī)關(guān)，〔40〕德國(guó)《水資源法》第21a-g條規(guī)定：“排放廢污水在750公升以上的事業(yè)者必須設(shè)立一個(gè)或數(shù)個(gè)水體保護(hù)委托人”；《廢棄物清理法》第11a-f條規(guī)定：“固定設(shè)置廢棄物處理設(shè)施的所有人，必須設(shè)置廢棄處理委托人”；《聯(lián)邦污染防治法》第53-58條則規(guī)定：“對(duì)需要經(jīng)過許可方可設(shè)立的設(shè)施，在污染物的排放部分，需設(shè)置委托人。”他與排污企業(yè)之間僅具有私法上的契約關(guān)系，也不是行政機(jī)關(guān)的隸屬專員?！?1〕參見陳慈陽：《環(huán)境法總論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，第288頁；詹鎮(zhèn)榮：《民營(yíng)化法與管制革新》，元照出版有限公司2005年版，第155頁。環(huán)境審查人制度作為一種契約式工具，除了包含審查人與企業(yè)之間的委托關(guān)系，還包含企業(yè)與政府之間的契約關(guān)系，通過這種契約政府與企業(yè)之間達(dá)成了一種合意：如果企業(yè)委托環(huán)境審查人進(jìn)行自我規(guī)制，那么就可以免除定期或不定期接受行政檢查的義務(wù)。當(dāng)然，法律還應(yīng)當(dāng)設(shè)定環(huán)境審查人的任職條件，明確只有那些通過道德上的可信賴性檢測(cè)和專業(yè)能力的考核并國(guó)家頒發(fā)職業(yè)證照的人才具備資格。

其二，以美國(guó)Project XL為藍(lán)本設(shè)立企業(yè)和政府間的環(huán)境履行契約，鼓勵(lì)排污企業(yè)靈活地適用法律，主動(dòng)采取能夠更有效控制污染的方案，甚至允許企業(yè)可以不執(zhí)行與雙方達(dá)成的環(huán)境契約內(nèi)容相沖突的現(xiàn)行法律。但是，環(huán)境法必須明確這種契約的適用條件：（1）比現(xiàn)行法律的管制要求更優(yōu)；（2）符合“成本—效益”原則；（3）得到環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者的支持，并且充分參與其中；（4）技術(shù)和管理上具有可行性；（5）可以被量化評(píng)估；（6）限制了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移；等等。〔42〕See Eric Orts，Environmental Contracts: Comparative Approaches to Regulatory Innovation in the United States and Europe，Kluwer Law International, 2002.

其三，除了污染者參與的契約之外，發(fā)展第三方參與的環(huán)境治理契約。這些契約機(jī)制主要體現(xiàn)在環(huán)境公用事業(yè)設(shè)施的民營(yíng)化（特許經(jīng)營(yíng)）、環(huán)境治理事務(wù)外包、環(huán)境義務(wù)第三方代履行等方面。

五、結(jié)語

總體而言，環(huán)境治理不能僅僅依賴政府機(jī)構(gòu)單純的制度輸出和強(qiáng)制制裁，還需要不同利益持續(xù)性的輸入、衡量，以及社會(huì)主體資源、政策工具和程序創(chuàng)新的持續(xù)追加。私主體治理作為政府治理的對(duì)稱性要素，從某種意義上講，它既提示了中國(guó)環(huán)境治理從權(quán)威管制型模式走向公共治理模式的一個(gè)必選項(xiàng)，同時(shí)也為我們提出了“私主體治理的法治化”這一制度難題。為了促使環(huán)保機(jī)關(guān)和私主體在政策法律制定、實(shí)施和施行方面形成公私協(xié)作的共治模式，環(huán)境法學(xué)理應(yīng)對(duì)環(huán)境治理范式的轉(zhuǎn)變、環(huán)境私主體治理的類型化、制度設(shè)計(jì)及其運(yùn)行過程，以及私主體治理中的責(zé)任機(jī)制、程序機(jī)制等問題展開深入研究。這不僅符合共同體法治所要求的“外部規(guī)范+內(nèi)部規(guī)范”的制度邏輯，也符合環(huán)境法轉(zhuǎn)型發(fā)展對(duì)多元性、民主性、程序性的現(xiàn)實(shí)要求。

（責(zé)任編輯：肖崇俊）