民辦高校依法治校的實踐探索
——以廣州城建職業(yè)學院為例

楊清國

（廣州城建職業(yè)學院，廣東 廣州 510925）

民辦高校依法治校的實踐探索
——以廣州城建職業(yè)學院為例

楊清國

（廣州城建職業(yè)學院，廣東 廣州 510925）

全面推進依法治校是貫徹落實依法治國基本方略的必然要求，也是民辦高校落實辦學自主權，推進內涵式發(fā)展，構建平安和諧校園的重要保障。廣州城建職業(yè)學院以問題為導向，通過建章立制、完善內部治理結構、保護師生合法權益、建立民主管理與監(jiān)督機制等舉措，著力推進依法治校工作，實現(xiàn)了快速健康發(fā)展。

依法治校；章程 ；內部治理結構；合法權益

依法治校就是學校遵循法治原則和法治精神，在職權范圍內，依據(jù)憲法、法律、規(guī)章制度等，開展教育教學，管理學校事務，維護學校與師生的合法權益等活動［1］。其內涵實質是通過“法”理順學校、舉辦者、教師、學生之間的權利與義務關系，使各行為主體的權利得到切實保障，職責義務得到切實履行，從而促進學校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。2014年10月，中共十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對堅定不移地走中國特色社會主義法治道路做出了全面部署。而依法治校作為依法治國的重要組成部分和具體體現(xiàn)，是依法治國基本方略對教育工作提出的基本要求，也是確保學校教育持續(xù)健康發(fā)展的根本保證，更是高校落實辦學自主權、推進內涵式發(fā)展的重要保障。對于民辦高校而言，由于很多管理還不夠系統(tǒng)，很多工作還處于探索過程中，加之內外環(huán)境中的一些不確定因素，要想得到好的、順利的發(fā)展，一定要堅持規(guī)范辦學、依法治校，用“法”來為學校保駕護航。

一、民辦高校全面推進依法治校勢在必行

（一）依法治校是民辦高校快速可持續(xù)發(fā)展的必然要求

近年來，隨著我國高等教育改革力度的加大，民辦高校在發(fā)展方式上實現(xiàn)或正在實現(xiàn)從粗放到規(guī)范、從注重規(guī)模到注重內涵、從必要補充到重要支撐，且一些優(yōu)秀民辦高校在辦學綜合實力與水平上已經(jīng)超過部分公辦高校。但從總體來看，民辦高校由于規(guī)模擴張過快與內部治理水平提升緩慢等原因，致使學校辦學過程中出現(xiàn)了許多新情況、新問題，而這些新情況、新問題皆需依靠相關政策法規(guī)予以指導和規(guī)范。也就是說，民辦高校在獲得快速發(fā)展的同時，必須依靠依法治校加強管理、規(guī)范辦學，在建立和完善學校章程與各項管理制度的同時，提升內部治理水平，提升可持續(xù)發(fā)展能力。

（二）依法治校是民辦高校構建平安和諧校園的重要保障

構建平安和諧校園是推進“四個全面”、貫徹“五大發(fā)展理念”、建設和諧社會的基礎，也是踐行社會主義核心價值觀、落實以人為本的科學發(fā)展觀、辦好高校的內在要求。而對于不確定性因素突出的民辦高校而言，推動平安和諧校園建設更是確保師資穩(wěn)定、生源穩(wěn)定、社會影響力鞏固提高的關鍵因素，是學校生命線之所在。平安和諧校園建設主要包括以人為本、民主法治、公平正義、安定有序、誠信友愛、團結互助等［2］。要實現(xiàn)這些方面，首先要建立健全公正、合法、系統(tǒng)的制度保障體系，確保在構建平安和諧校園中“有法可依”、“有章可循”、“有規(guī)可守”。然后要牢固樹立依法治理、依法辦事的理念，這不僅要求高校擁有合情合理合法的規(guī)章制度，而且要把規(guī)章制度落到實處，也即使這些制度有效地規(guī)范高校的辦學、管理和師生行為，保障平安和諧校園建設。

（三）依法治校是民辦高校創(chuàng)品牌強特色的前提條件

依法治校的最終指向是推進合理、合法且兼具科學精神與人文情懷的現(xiàn)代大學制度建設，并落實到學校創(chuàng)品牌與強特色的高水平大學建設中。民辦高校要想在市場上求得生存發(fā)展，在激烈的競爭中凸顯出來，必須在社會中廣泛樹立好形象，在廣大人民群眾中建立好口碑，在辦學的方方面面都有亮點和吸睛之處，這就要求其敢于改革創(chuàng)新與大膽突破，在創(chuàng)品牌與強特色方面下功夫。而創(chuàng)品牌強特色的前提條件就是民辦高校要堅持依規(guī)辦事、依法治理，既要遵守教育的法律法規(guī)，還要遵循市場經(jīng)濟的法律法規(guī)［3］。

二、民辦高校依法治校方面存在的主要問題

總體而言，民辦高校還未充分意識到推進依法治校對于學校發(fā)展的基礎性、關鍵性作用，由此導致大多數(shù)民辦高校在學校管理與制度執(zhí)行過程中存在我行我素，甚至有法不依、有章不循的現(xiàn)象。

（一）依法治校的?！胺ā辈唤∪?/p>

以章程為核心的制度體系作為高校內部治理的直接依據(jù)，是教育法制體系的延伸和重要組成部分，對于高校內部機構的運作具有明確的規(guī)范性。而目前的實際情況是：一些民辦高校并未形成完備、規(guī)范、合法的制度體系，一些民辦高校出于管理 “便利”，在制訂制度時沒有綜合考慮各利益相關者的權益，出臺了諸多只重學校管束要求、輕師生合法權利與服務保障的校規(guī)校紀。這使民辦高校在自身發(fā)展過程中不能很好履行義務，不能有效保障師生參與學校治理等權益，致使出現(xiàn)不少難以應對的新矛盾、新問題。

（二）董事長“指示”代替法規(guī)制度

在不少民辦高校，攝于董事長的“權威”，其指令或要求被當作“圣旨”已成為“家常便飯”。加之一些管理人員法律意識薄弱、行政素養(yǎng)不高，處理學校事務習慣以董事長的喜好為參照，學校規(guī)章制度常常被“置若罔聞”。實際上，董事長“指示”代替法規(guī)制度的做法是對法律權威的踐踏。在這種辦事體制下，行政執(zhí)行的結果是師生滿意度嚴重消減與公正缺失，長此以往，將嚴重制約民辦高校持續(xù)健康的生存和發(fā)展。

（三）民主管理與監(jiān)督權不能落實到位

民主管理與監(jiān)督就是師生共同參與學校各項規(guī)章制度的制定，監(jiān)督學校各項管理工作的實施，以保障學校依法治校的“法”客觀公正，防止“劍走偏鋒”，并通過公眾的參與和監(jiān)督，更好地促進學校與師生發(fā)展。在部分民辦高校中，為了維護自身所謂的“利益”與“穩(wěn)定”，重大決策與規(guī)章制度不經(jīng)過教職工代表大會而“橫空出世”、“從天而降”，師生對學校事務的監(jiān)督渠道也因諸多人為因素而不夠暢通。在這些學校，民主管理與民主監(jiān)督得不到真正落實，“依法治?！眱H僅停留在口頭上。

三、廣州城建職業(yè)學院依法治校的實踐探索

廣州城建職業(yè)學院（以下簡稱學校）作為廣東省內辦學規(guī)模、校園環(huán)境和招生就業(yè)競爭力等均位列前茅的民辦高職院校，近年來，堅持以問題為導向，按照教育部《全面推進依法治校實施綱要》和《廣東省依法治校工作評價標準（試行）》等相關文件要求，把法治精神滲透進學校的各項管理制度，將依法治理落實到辦學的各個環(huán)節(jié)，扎實推進學校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化、法制化建設，依法治校取得了明顯成效。

（一）建章立制，夯實依法治校基石

《高等學校章程制定暫行辦法》指出：“章程是高等學校依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則”，大學章程上承國家憲法與教育法律法規(guī)，下啟學校規(guī)章制度，是推動和規(guī)范高校面向社會依法獨立履行社會事業(yè)法人職責、開展自主辦學的基礎，是處理學校與政府、學校與社會、學校內部關系的準則，是現(xiàn)代大學制度的基石。學校高度重視章程建設，獨立設置之初即制定了《廣州城建職業(yè)學院章程》，對辦學中的許多問題進行有益探索和實踐，并成為學校辦學中的“憲章”，規(guī)范應對學校各利益相關者的基本訴求。2012年，學校按照新頒布的《高等學校章程制定暫行辦法》，將章程的修訂作為推進學校法治進程的重點工作，站在新的起點上，以新的視角、按照法定程序對學校章程進行修訂，并作為學校辦學的宗旨和依據(jù)切實遵照執(zhí)行。

學校高度重視規(guī)章制度的建設，以法律為準繩，以人性化管理為宗旨，以“平等、公平、公正、公開”為原則，建立起了涉及行政管理、人事管理、財務管理、教學管理、學生工作管理、總務后勤管理、安全保衛(wèi)管理、繼續(xù)教育與國際教育管理等一整套規(guī)章制度，且定期進行修訂與匯編，為依法治校建設提供良好的制度環(huán)境和依據(jù)。

這兩年，學校進一步發(fā)揮民辦教育體制機制優(yōu)勢，特別是對人事分配制度等進行了科學合理的修訂，使制度建設工作登上了一個更高的臺階。學校按照“兩個不低于、兩個逐年提高”的原則，努力使核心骨干教師與行政人員的工作收入和退休待遇不低于公辦院校同類人員水平，保障學校用于教師待遇與教學投入的經(jīng)費逐年提高；通過完善差異化薪酬制度，設立核心主干課程和核心骨干人才崗位津貼，推進在校工作期間獲得博士學位和高級職稱晉升的教師分年段增長工資等制度，使核心骨干人員的付出能夠得到較高的回報；將基本工資與完成教學工作定額掛鉤，從而使確因不可抗拒原因請假但又完成工作量的老師能拿到全額工資，將教師績效工資考核發(fā)放權下放到二級學院并由二級學院根據(jù)教師參與的專業(yè)、課程、基地建設和社會服務等績效予以核發(fā)，真正體現(xiàn)了優(yōu)績優(yōu)酬、多勞多得的原則，使教師的收入與付出成正比。制度修訂并予以實施后，極大激發(fā)了全校師生員工的潛能和活力，使廣大教師自覺把教書育人、四技服務、專業(yè)建設等作為自身的責任和使命，把從事民辦教育工作由“打工掙錢”、“謀生之道”變?yōu)槭聵I(yè)追求、發(fā)展訴求。

（二）深化改革，完善內部治理結構

建設中國特色現(xiàn)代大學制度是教育規(guī)劃作出的重要部署，是全面提高高等教育質量的重要保證，對推進我國高等教育事業(yè)科學發(fā)展具有重要意義。學校以確立為廣東省教育體制改革試點單位和深化自主辦學綜合改革試點單位為契機，從民辦高校內部治理結構頂層設計入手，積極探索法人治理結構創(chuàng)新和民辦高校內部管理模式改革，創(chuàng)立了獨具特色的高校內部治理模式，也為推進學校治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定了更為堅實的基礎。

在董事會領導下的校長負責制框架內，學校建立健全了董事會制度，創(chuàng)設了校務管理委員會（以下簡稱“校管會”）。校管會由熟知辦學政策和教育教學規(guī)律的專家以及教職工代表組成，作為董事會派出機構在董事會閉會期間代行董事會決策權。學校的重大事項均由校管會視工作需要及時召開會議進行決策，同時，校長獨立行使教育教學和行政管理工作職權。“董事會（校管會）領導下的校長負責制”這種新型領導體制真正實現(xiàn)了行家辦學、專家治校，有效地避免了“家族式”管理、外行辦教育以及董事長不按教育規(guī)律過多干預學校事務從而妨礙或干擾校長行使職權的弊端，提高了決策的科學性和行政的有效性，為學校健康快速發(fā)展提供了有力的組織保證。

“三方溝通制” 是指凡屬學校重大事項，均由校管會主任、校長、黨委書記三方溝通與協(xié)商之后，再由董事會（校管會）或校長辦公會決定。通過三方相互協(xié)作、彼此協(xié)調，充分發(fā)揮了董事會（校管會）的決策作用、校長的行政指揮作用和黨組織的政治核心與監(jiān)督保障作用，保證了董事會（校管會）領導下的校長負責制順利運行。

運行機制中的“校長辦公會議制”，實現(xiàn)了集體領導、民主決策，避免了校長獨斷專行的弊端；“學年財務預算制”經(jīng)過對學校發(fā)展的科學規(guī)劃、周密計劃、嚴謹預算，實現(xiàn)事權與財權的統(tǒng)一，保證了學校快速發(fā)展與內部財務運行的高效率；“校院兩級管理制”讓二級學院從教學單位向辦學單位轉化，有效地提高了管理效能，激發(fā)了辦學活力，提高了辦學質量；“目標責任制”通過制定、簽訂、考核學年目標任務，并與經(jīng)費、人員聘用等掛鉤，增強了全校教職工的工作責任心，保證了學校教育教學目標的實現(xiàn)；“全員聘任制”，在定編、定崗、定責與平等自愿、協(xié)商一致的基礎上實行公開招聘、競爭上崗、擇優(yōu)聘用及按崗取酬、以崗定責、按責考核、優(yōu)勝劣汰等人力資源管理辦法，打破了教職員工的身份“終身制”，做到人盡其才、才盡其用，發(fā)揮了人力資源的最佳效率；“首問負責制”，在進一步厘清部門職責和崗位責任的基礎上，轉變管理部門的工作作風和服務態(tài)度，從根本上杜絕了門難進、臉難看、事難辦的現(xiàn)象，讓廣大教師的合理訴求得到重視，辦事過程稱心如意，生活難題有人關心，并感受到家的氛圍與溫暖。

（三）以人為本，保護師生合法權益

依法保護師生的合法權益是學校依法治校、規(guī)范辦學的重要標志，是學校贏得社會聲譽、獲得師生信賴的基本保障。學校堅持以人為本的原則，依法與教職工簽訂勞動合同，按時足額發(fā)放工資、福利待遇及繳納“五險一金”，首先保障了教職工的基本合法權利；學校通過推進科學合理的激勵制度，建立工資增長機制，完善教師績效考核制度，制訂教師補充養(yǎng)老保險辦法等，確保教職工工資待遇穩(wěn)定增長及退休之后的保障，穩(wěn)固了教師隊伍；學校不斷強化教職工業(yè)務培訓、職務聘任、表彰獎勵與社會服務等制度的公平公正性建設，維護教職工的合法權益，吸引、留住了一大批優(yōu)秀人才；學校嚴格遵照國家核定的收費標準，積極落實國家助學貸款和扶助困難家庭學生的各項政策，制定了一系列幫困濟學措施，“獎、貸、助、補、減”多管齊下，使“決不讓一個大學生因貧困而輟學”的要求落到實處；學校關心愛護殘疾人，在招生入學與學習生活中給予關注，建立殘疾人通道以滿足殘疾人需求，舉辦殘疾人技能大賽提升殘疾人就業(yè)能力，使殘疾人公平受教育與就業(yè)權利得到很好保護；學校建立健全師生校內申訴機制和爭議解決機制，設立“校長信箱”并堅持“校領導接待日”、校領導聯(lián)系基層等制度，通過建立起師生表達意志的合法機制與渠道，把群眾的情緒作為第一信號，聚焦“師生關切”，依法保障師生員工的合法權利；學校著力建設平安和諧校園，下大力氣為師生營造開心學習、開心工作、開心生活的良好氛圍和生態(tài)環(huán)境，把黨和國家的關心體貼傳遞到每一位師生的心田，把學校的嚴格要求和人性化管理有機融合落細、落小、落實到學校工作的每一個環(huán)節(jié)，體現(xiàn)在學校教書育人、管理育人、服務育人的每一個細節(jié)，依法維護師生的合法權益。

（四）廣開渠道，建立民主管理與監(jiān)督機制

民主管理與民主監(jiān)督是民辦高校依法治校的有效保障。在全面推進依法治校的過程中，學校不斷推進民主管理與監(jiān)督工作。通過教（工）代會、學（團）代會、民主黨派座談會、師生“與領導面對面”等方式，拓寬師生參與學校民主管理的渠道。學校充分發(fā)揮教（工）代會的作用，凡涉及學校重大改革方案、重要規(guī)章制度以及與教職工利益相關的重大問題，均提交教職工代表大會討論。教（工）代會代表依法行使民主權利，積極參政議政，認真審議各類草擬文件及方案，反復研討，統(tǒng)一思想，形成共識，使形成的決議能真正代表廣大教職工的利益。學校堅持“用愛鋪就學生的未來”的學生工作理念，構建嚴格管理和關愛教育相融通的學生工作模式，每年定期召開學生代表大會，實施學生會主席直接選舉制度和學生擔任院長助理制度，暢通學生參與學校民主管理的渠道，廣泛吸納學生參與學校事務管理。創(chuàng)設學校督查辦公室、大學生督察委員會，對學校各個方面、各項事務進行監(jiān)督與糾正，使工作不會出現(xiàn)大的失誤。學校還進一步完善校務公開制度，實行信息公開上網(wǎng)機制，定期公布招生考試、人事師資、學生管理、財務報告及采購招投標、教學質量報告等重點領域信息，使師生員工的知情權和監(jiān)督權得以充分實現(xiàn)。

通過依法管理、規(guī)范辦學，廣州城建職業(yè)學院得到良性發(fā)展，辦學水平穩(wěn)步提高。2015年，學校殊榮不斷，在獲得多個國家級、省級品牌專業(yè)與建設項目的同時，被廣東省授予“廣東省依法治校示范?！?、“廣東省創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)示范?！?、“廣東省節(jié)能型示范?！钡确Q號。

結語

總體而言，包括廣州城建職業(yè)學院在內的民辦高校在依法治校方面進行了不少有益的嘗試，但要建立起符合法治國家要求、彰顯法治國家形象的“法治校園”，仍然任重而道遠。特別是在學校各級領導干部法治思維能力增強方面，制度執(zhí)行的監(jiān)督保障體系構建方面，師生員工遵紀守法意識和依法辦事習慣提高方面，還有很長的路要走，正所謂“路漫漫其修遠兮，吾將上下而求索”，對于任何一所民辦高校而言，依法治校只有進行時，沒有完成時。

［1］余常德.論高等學校的依法管理［J］.重慶工商大學學報（社會科學版），2007（4）：24.

［2］廖婷，林奇文.在依法治校視角下推進和諧校園建設［J］.龍巖學院學報，2009（4）：27.

［3］孫霄兵.民辦高校依法治理［J］.中國高教研究，2015（11）.

G648.7

A

1672-0385（2016）04-0041-05

2016-06-08

楊清國，男，講師，碩士，主要研究方向為思想政治教育。