專制制度下官員權(quán)力的配置問題

徐宗才

（中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430073）

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專制制度下官員權(quán)力的配置問題

徐宗才

（中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430073）

摘要：秦朝統(tǒng)一后的中國是官僚社會，官僚社會的治理面臨兩對權(quán)力的分配，一是中央的相權(quán)，二是地方權(quán)力，兩者關(guān)系處理如何關(guān)系到國家的治理效果。

關(guān)鍵詞：官僚社會；權(quán)力分配

在法家思想的指導(dǎo)下，秦朝開創(chuàng)大一統(tǒng)的專制王朝。秦朝雖然很短就滅亡了，但是秦朝開創(chuàng)的制度深刻地影響到以后中國歷代王朝。毛主席也認(rèn)為中國千年的政體就是“秦政”。

法家思想是為權(quán)力而服務(wù)的，力圖把權(quán)力制度化、法律化，使得權(quán)利的運(yùn)行有正常的軌道。專制制度下的分權(quán)關(guān)系到兩個方面：一是中央政權(quán)皇帝和丞相權(quán)力的分配，另一方面就是中央政權(quán)和地方政權(quán)的權(quán)力分配。

秦朝以前的夏商周時代是上古的部落、分封時代，落后的生產(chǎn)力使得中央和地方的關(guān)系是很松散的，地方部落有很大的自治權(quán)，地方部落名義上承認(rèn)天子為天下共主，地方政權(quán)偶爾給天子朝貢表示服從。上古時代的社會治理方式還沒有擺脫氏族社會的血緣紐帶關(guān)系，直到西周分封的時候還是分封宗室、功臣。此時天下比較太平，中央和地方以及皇室和相權(quán)的競爭沒有那么激烈。

歷史不會總是像一趟死水那樣平靜，大風(fēng)大浪總會到來。生產(chǎn)力的發(fā)展使得社會快速進(jìn)步，在春秋戰(zhàn)國生存競爭的壓力下，中央與地方競爭及公室與卿、大夫之間的競爭空前激烈。隨著國家治理的規(guī)范化、制度化，以前作為貴族家臣的家宰演變?yōu)榫哂泄倚再|(zhì)的宰相。傳統(tǒng)依靠血緣關(guān)系的分封制度不能維持國家的治理，受到中央政權(quán)直接統(tǒng)轄的郡縣模式出現(xiàn)了。

宰相在治理國家之中是起到輔佐天子統(tǒng)領(lǐng)百官的地位，因而行政權(quán)力相當(dāng)大。權(quán)力大了就會滋生野心，有了野心就敢廢除天子取而代之。從春秋戰(zhàn)國開始中央政權(quán)皇帝（大王）與相權(quán)的斗爭都還是存在的。田氏代齊、三家分晉代表著在王權(quán)和相權(quán)的斗爭中王權(quán)處于下風(fēng)。著名的田忌賽馬就講述田忌贏了齊王，這從一個側(cè)面反映出公室衰弱，田忌不忌憚齊王的勢力。三家分晉的結(jié)局是把晉國瓜分殆盡，重新建立韓趙魏三個國家。自此，皇權(quán)和相權(quán)怎么配置相伴后來的歷代王朝。漢朝的丞相制度是單一首長制，這種制度造成丞相權(quán)力太大，皇權(quán)和相權(quán)的摩擦大，漢武帝時候架空相權(quán)，一個人獨攬大權(quán)。東漢的時候光武帝為了限制丞相的權(quán)力也采取類似措施。盡管有類似的限制措施，但是由于種種原因，兩種權(quán)力的競爭總之存在，有的野心家往往利用丞相的權(quán)力架空皇權(quán)，挾天子以號令整個官僚系統(tǒng)，曹魏取代東漢地位和司馬氏取代曹魏都是憑借了相權(quán)的威力。

歷經(jīng)五胡亂華和南北朝的并立，中國又迎來了歷史上的大一統(tǒng)，這個時候也是創(chuàng)立的新的制度大放異彩的時代。隋朝創(chuàng)立三省六部制度，該制度在隋朝滅亡后由唐朝繼承。三省六部的長官都是宰相，宰相的權(quán)力分割了，皇帝的權(quán)力得到加強(qiáng)。到了唐玄宗時期，唐朝政府放棄了這種宰相委員會體制，宰相的權(quán)力集中到一個人手里，這種情況一直延續(xù)到唐朝的滅亡。唐朝滅亡后的五代十國是個軍人作威福的時代，在制度上沒有多大建設(shè)。

宋朝是在五代的廢墟上建立起來的。鑒于五代的教訓(xùn)，宋朝統(tǒng)治者大興文治，確定了重文輕武的策略，但是在重用文職官員的時候還注意限制宰相的權(quán)力，使文官們互相牽制，使得皇權(quán)穩(wěn)固，所以，終宋一世始終沒有相權(quán)達(dá)到改換門庭的地步，皇室對相權(quán)的控制相當(dāng)?shù)轿?。元朝是北方少?shù)民族入主中原建立的王朝，他們在制度上沒有多大獨創(chuàng)，都是照搬中原王朝以前的治理模式，但是元朝也沒完全照搬，元朝丞相的權(quán)力很大，而且丞相往往是儲君擔(dān)任，是未來國家的實習(xí)天子。

明清是個沒有丞相的時期，除了明朝初年胡惟庸擔(dān)任最后一人丞相請以外。朱元璋為了鞏固權(quán)利廢除了千年之久的丞相制度，代之以皇帝的個人顧問，六部直接屬于皇帝管轄。在以后的行政實踐過程中，皇帝的顧問團(tuán)就變成一個永久的內(nèi)閣制度，其實內(nèi)閣行使的還是丞相的權(quán)力，這個穩(wěn)定而有效的內(nèi)閣對延續(xù)明朝生命起了重要作用，內(nèi)閣首輔權(quán)力比較大，但是還沒有嚴(yán)重威脅皇權(quán)。清朝時侯的皇權(quán)專制達(dá)到頂峰，清朝初期入關(guān)沿用明朝舊制，傳統(tǒng)的滿洲議政王大臣會議也起到作用。到了雍正當(dāng)政的時候，為了對西北用兵，同時為了鞏固自己的權(quán)力，他另外設(shè)立軍機(jī)處，軍國大事全由皇帝一個人決斷，軍機(jī)大臣只是點頭和記錄、傳達(dá)皇帝諭旨，皇權(quán)專制達(dá)到最高峰，相權(quán)徹底沒有空間了，皇帝就是徹徹底底的國家元首和政府首腦。

有關(guān)中央和地方的博弈始終存在的現(xiàn)象。夏商周的王朝更替可以看成是大一統(tǒng)社會出現(xiàn)以前的中央和地方博弈的結(jié)果。上古時代社會還沒有完全發(fā)展，傳統(tǒng)的部落結(jié)構(gòu)還是起著支配作用，直到西周代替商朝以后，周王朝才開始大規(guī)模的分封制，但是這種分封還是沒有擺脫血緣的影響，只是以周天子為核心的宗室武裝殖民。此時中央和地方的關(guān)系是中央王國與分封諸侯王國的關(guān)系，各個諸侯國完全自治，擁有獨立的武裝，這與夏商時代中央和地方只是主導(dǎo)部落與附屬部落的關(guān)系不同，與秦朝統(tǒng)一中國之后形成的官僚體制完全不同。

在春秋時代開始出現(xiàn)郡縣制，戰(zhàn)國大規(guī)模的武裝兼并催生了大規(guī)模的郡縣制的推行，商鞅在秦國推行大規(guī)模的郡縣制改革，使得郡縣制更加制度化、規(guī)?；?。到秦始皇統(tǒng)一六國，天下為郡縣。相比較西周的分封制度而言，郡縣制的管理比分封制度更加有效，能夠整合資源，有利于加強(qiáng)中央對地方的控制，尤其是人事和財政方面的控制，從而避免東周以后“天子失國，政在方伯”的糟糕局面。

秦朝很快就被農(nóng)民起義推翻，漢朝建立后實行郡國并行制，即中央王朝是大漢天子的，地方有郡縣制和封建王國。封建王國在開始幾十年實力小，和中央相處比較安靜。后來，地方藩王實力大增，釀成了歷史上的“七國之亂”，地方藩王對中央王朝的徹底威脅直到漢武帝推行“推恩令”之后才徹底消除，自此之后兩漢地方都實行的是郡縣制，由于中央和地方權(quán)力配置比較好，所以漢朝國運(yùn)足有四百年。盡管封建王國勢力剪除了，但是漢武帝還是將全國劃為十三個區(qū)讓監(jiān)察刺史監(jiān)督，但是到了東漢末期東漢面臨內(nèi)部社會管理憂患，在劉焉的倡議下，此時被合法化成為正式的凌駕于郡縣之上的行政區(qū)劃，自此之后刺史管轄的土地、人口太大，對中央形成挑戰(zhàn)。東漢末期就是三國之亂，中央王朝完全崩潰，地方勢力做大，但是刺史、郡、縣的地方管理制度還是延續(xù)著。西晉的統(tǒng)一很短促，接著就是接近三百年的南北朝對立，中央和地方制度沒有改變。

隋唐的大一統(tǒng)再次開創(chuàng)中國的新局面。隋朝初年為了革除以前的弊端，為了消除中央管理地方層級太多就消除了郡這一級，從此中央和地方只有州和縣兩級。隋朝滅亡之后，唐朝繼承了隋朝制度。但是周數(shù)量多，地盤小，管理不變，后來改為道，還有軍事性質(zhì)的關(guān)、軍、監(jiān)，少數(shù)民族地區(qū)設(shè)立都護(hù)府。唐朝中后期，地方藩鎮(zhèn)做大，中央失去對地方的控制，最終發(fā)生“安史之亂”，名義上中央政權(quán)存在，但是控制地方藩鎮(zhèn)的軍事領(lǐng)導(dǎo)實行軍事管制，中央缺乏軍事力量來收回失地，這樣耗著直到唐朝滅亡。

宋太祖黃袍加身之后，用武力平定黃河流域和長江流域的唐末割據(jù)政權(quán)。宋太祖從唐末吸到教訓(xùn)，從此重用文臣治國。在地方政權(quán)上繼承唐朝的傳統(tǒng)，基本上實行州和縣的體制，此外同時在地方設(shè)置路，路是直轄于中央并高于府、州、軍、監(jiān)的一級監(jiān)察區(qū)。為了制約地方長官的權(quán)力，在地方設(shè)置了通判一職，有效制約了地方長官的權(quán)力。

元朝是少數(shù)民族入主中原，為治理廣大的領(lǐng)土元朝采用從金朝的行省制度，隨著蒙古先后滅掉西夏、金國、宋朝，行省制度在全國推行，這種制度就是今天省的前身。

明朝北伐元朝勢力之后地方制度上繼承元朝制度，但是朱元璋還是分封自己的兒子在邊疆建國，后來藩國勢力太大，靖難之役由此爆發(fā)。但是此后藩國基本上被削除，這只是歷史的一個小插曲。朱元璋覺得地方行省長官權(quán)力太大，在這里進(jìn)行了分權(quán)，將軍事、行政、民政分開保證中央對地方的控制，后來一省的大權(quán)被巡撫掌握，此乃后話。

清朝入關(guān)后繼承明朝地方體制，同時在北方設(shè)立五個將軍轄區(qū)管理北方大本營和游牧民族，又在科布多設(shè)立參贊大臣轄區(qū)和西藏辦事大臣及達(dá)賴?yán)镙爡^(qū)、西寧辦事大臣轄區(qū)、青海玉樹四十族等負(fù)責(zé)廣大的西南地區(qū)，這與清朝所采取的少數(shù)民族政策是分不開的。

總之，國家和社會的治理離不開權(quán)力的支配，國家和社會有秩序地管理就需要合理的分配和組織權(quán)力。中國自從秦漢大一統(tǒng)以來就是實行官僚制度，這種制度比傳統(tǒng)的封建制度更能適應(yīng)社會發(fā)展需要，更加有利于社會的公平正義，有利于有野心和抱負(fù)的人向管理階層流通。在官僚體制的內(nèi)部還必須有一定合理的權(quán)力分配，如果權(quán)力統(tǒng)一過度則一盤死水，反之則會滋生變亂。國家的治理之中中央是皇權(quán)和相權(quán)相互分配，但是幾千年的實踐表明皇權(quán)是逐漸加強(qiáng)，相權(quán)逐步削弱，直到最后丞相制度被廢除。從中央和地方分權(quán)來看，天下合久必分分久必合就是對中央和地方分分合合的寫照，幾千年來中央集權(quán)的力度不斷加大，地方的自主權(quán)完全被中央政府剝奪，使得地方的發(fā)展受到集權(quán)制度的嚴(yán)重制約，但是如果中央控制力度不強(qiáng)，地方容易產(chǎn)生離心力，很容易脫離中央。我以為，出現(xiàn)這種現(xiàn)象不是偶然的，是受制于我們的經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)和政治實踐，概括起來就是受制于我們的具體國情。

參考文獻(xiàn)；

[1]曲永華.中國法律現(xiàn)代化的路徑分析[M]

中圖分類號：D691

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1671-864X（2016）01-0120-02

古代官員權(quán)力配置的兩個主要問題：“一是相權(quán)的配置，二是地方權(quán)力的配置?！薄耙唤y(tǒng)就死，一放就亂”是專制體制在權(quán)力配置上的必然結(jié)果。