農(nóng)地集體所有是“三農(nóng)”底線

賀雪峰

農(nóng)地并非無人耕種

溫鐵軍在全世界發(fā)展中國家調(diào)研，發(fā)現(xiàn)了一個很重要的規(guī)律，就是土地自由交易必然導致土地的集中，大量失地農(nóng)民進入城市，卻難以在城市體面完成勞動力再生產(chǎn)，落入到城市貧民窟中，成為反對秩序的重要力量，也構(gòu)成了這些發(fā)展中國家政治不穩(wěn)定的基本力量。他甚至發(fā)現(xiàn)，諸如印度、拉美等實行土地私有制的發(fā)展中國家，國內(nèi)普遍存在以獲得土地為目標的游擊隊在進行著的武裝斗爭。相對于這些發(fā)展中國家，我國政治穩(wěn)定，沒有大規(guī)模貧民窟，這多少要歸功于農(nóng)村土地集體所有制。溫鐵軍因此一再提醒，中國三農(nóng)政策的底線是不能允許土地自由交易。

遺憾的是，農(nóng)村土地確權(quán)以及對農(nóng)村土地制度的認識，越來越傾向強化土地承包權(quán)，而虛化土地集體所有權(quán)。將農(nóng)村土地“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)”三權(quán)分置，強化農(nóng)民的土地承包權(quán)，顯然不是要讓農(nóng)民固化在承包地上，也固化不住，而是要推動農(nóng)民將自己的承包土地流轉(zhuǎn)給規(guī)模經(jīng)營大戶來種植。而且，國家為了保護規(guī)模經(jīng)營大戶種田的意愿，在政策上乃至財政上給大戶以各種優(yōu)惠補貼。

現(xiàn)在的問題是，中國農(nóng)村仍然有2億多農(nóng)戶，戶均只有幾畝耕地，且農(nóng)戶通過兩種方式有效應對了當前中國發(fā)展階段的農(nóng)業(yè)經(jīng)營，一是以半工半耕應對，即缺少外出務工機會的老年人種田，因為老年人機會成本低，種田就比較精細，他們一般不愿意將土地流轉(zhuǎn)出去。二是因為種種原因不愿或無法離開農(nóng)村的青壯年，他們僅僅種自己承包地顯然太少，而愿意從外出務工的親朋鄰里那里流入他們的承包地，形成適度規(guī)模經(jīng)營。因此，農(nóng)村適合于耕種的土地現(xiàn)在都被精心耕種著，而不是一般人想當然以為的無人種田，土地被拋荒了。

這種情況下，外來的搞規(guī)模經(jīng)營的大戶要流轉(zhuǎn)農(nóng)民的土地，農(nóng)民就不愿意，即使愿意，流轉(zhuǎn)土地的租金也會很高。租金一高，作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)，自然風險也高，搞規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)主體離開政府補貼就必然破產(chǎn)。為了維系農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，政府就給包括所謂家庭農(nóng)場、工商企業(yè)在內(nèi)的規(guī)模經(jīng)營以支持，以提高這些規(guī)模經(jīng)營主體的生存能力。

農(nóng)地承包權(quán)絕對化難以逆轉(zhuǎn)

為了發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)或現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，當前一些地方政府和政策部門就琢磨如何讓進城農(nóng)民退出農(nóng)業(yè)。退出農(nóng)業(yè)也就是退出他們的承包地，在承包權(quán)無比巨大的情況下，讓農(nóng)民退出承包地顯然不能通過強制的辦法，因此就有“有償退出”一說。農(nóng)民進城是當前中國的大趨勢。如果農(nóng)民進城，退出他們在農(nóng)村的承包地、宅基地，還可以換一筆錢（有償退出），農(nóng)民則一方面增加了進城安居的資本，一方面又將土地資源留下來形成農(nóng)業(yè)發(fā)展所需要的適度規(guī)模經(jīng)營。

可問題是，用于種糧的土地承包經(jīng)營權(quán)，退出的補償肯定不多。試算，一畝田用來種糧食，產(chǎn)值也就2000元，利潤大概300～500元，那么該地的補償最多也就在萬元左右，一家10畝地也就補10萬元。多了10萬元，農(nóng)民可能更容易進城，但拿了這10萬元，就意味著進城失敗后不可以再返回農(nóng)村?？上攵苌儆修r(nóng)民愿意低價將自己的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出去。也因此，地方政府為了推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，需要面對的往往是農(nóng)民不愿離土的現(xiàn)實。

允許農(nóng)民土地承包權(quán)絕對化，允許農(nóng)民以土地承包權(quán)作為抵押擔保，賦予土地承包權(quán)以財產(chǎn)權(quán)的屬性，就意味著土地承包權(quán)可以交易了。“增人不增地、減人不減地”，以及土地確權(quán)，就讓農(nóng)村中真正已經(jīng)進城并在城市體面安居者獲得了長久穩(wěn)定的農(nóng)村土地承包權(quán)，這些有能力進城者之所以可以在城市體面安居，顯然不是因為從土地上獲得了巨大收益，而是在城市有了穩(wěn)定就業(yè)與收入。這樣，農(nóng)地上的收入多少就不重要，即使退出承包土地有補償，這個土地補償相對于他們在城市的收入也是不值一提的，所以，他們寧愿讓自己在農(nóng)村的承包地繼續(xù)“有”在那里，更不會隨便退出，哪怕是有償退出。

換句話說，土地承包權(quán)絕對化后，有能力進城的農(nóng)村人口會永久地保持自己的土地權(quán)利，而不會將土地承包權(quán)變現(xiàn)。那么，隨著越來越多農(nóng)村有能力進城的人口進城，他們就成了不在乎土地收入的地主，真正種田的農(nóng)戶乃至家庭農(nóng)場、規(guī)模經(jīng)營戶，他們種這些城居地主的承包地，且這些承包地已經(jīng)“確權(quán)確地確四至”（四至，指一宗地四周的界限——編者注）到戶了，這樣的田就不好種，因為根本就無法搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，無法依據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要進行農(nóng)田基本建設(shè)——土地是別人的，僅僅是租給你，怎么建設(shè)？

另一方面，在城市化的大趨勢下面，家庭經(jīng)濟條件一般的農(nóng)戶卻不得不為子女在縣城買房，而有強烈的進城沖動。這些缺少進城能力的農(nóng)戶，他們開始在城市打拼，做生意缺本金，買房子缺首付，生病沒有錢，有的甚至子女辦婚禮都缺少辦酒席的錢，等等，任何一項生產(chǎn)生活中的大事都可能逼迫他們將土地承包權(quán)抵押、轉(zhuǎn)讓出去以獲得當前手頭上的流動性。

可以設(shè)想，農(nóng)民做生意缺本金，將承包權(quán)抵押出去，結(jié)果只有兩種，一種是做生意賺了錢，另外一種是虧了本，他們因此失去了自己的承包地，還失去了返鄉(xiāng)退路。在當前時期，農(nóng)民做生意賺錢的可能性不是很大，虧本的情況則很普遍。進城失敗的農(nóng)戶即使只占全國農(nóng)戶的三分之一，也有2億～3億之巨。進城失敗又無法返鄉(xiāng)，就必然聚集形成大規(guī)模的城市貧民窟，我想，也不必贅述這樣的貧民窟會如何影響基本社會秩序和政治穩(wěn)定了。

這樣看來，當前中國農(nóng)村土地集體所有制是中國保持發(fā)展中的穩(wěn)定的巨大優(yōu)勢。返鄉(xiāng)種地這樣一種可能性讓所有進城農(nóng)民都有安全感，當他們在城市受到委屈、難以立足時，可以底氣十足地說：大不了回去種地。

農(nóng)地是農(nóng)民的底線保障

有人說，現(xiàn)在仍然認為土地是農(nóng)民基本社會保障的說法太落伍了。土地收益有限，靠幾畝地如何給農(nóng)民保障？農(nóng)民永遠不可能靠種地致富。

說農(nóng)民不可能靠幾畝地致富的說法本身就誤解了土地的保障功能。土地的保障功能是指底線保障，是最后退路。致富是每個人的事情，主要的機會是在城市，是通過市場體系進行的。中國建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟，為所有人提供了在市場上致富的機會，能否在市場上致富發(fā)財，因為資源秉賦的差異，有人成功，有人失敗。這是一個激烈競爭的領(lǐng)域，是一個各盡所能的領(lǐng)域，是一個弱肉強食的領(lǐng)域。國家要做的事情是制定公平的市場競爭規(guī)則，讓所有人在規(guī)則里面跳舞。

在市場體系中成功的人士，他們成為強者。而競爭失敗者也仍然要維持基本生活，這個基本生活或基本保障，市場無法自動提供，就需要由國家來保證提供。這個基本保障一定是普適的，是為所有人提供的，正因如此，也就必然是低水平的，是最基本的，是維持溫飽的，而不可能是體面的。

相對來說，農(nóng)民有宅基地、有住房、有承包地，總之是只要有自己的小塊土地，他們就可通過土地來獲得基本收入保障，解決溫飽問題，就不那么依賴國家所提供的基本保障。農(nóng)業(yè)收入自給自足，使有土地的農(nóng)民至少可輕易解決溫飽問題，從而使國家可以從容面對市場經(jīng)濟中必然出現(xiàn)的其他失敗群體，建立相對不錯的最低社會基本保障。如果進城失敗的農(nóng)民仍可返回農(nóng)村，國家的主要精力就可以集中為無法返鄉(xiāng)的城市人提供保障，讓在市場競爭中失敗的城市人也有一定的體面生活空間。當然，這不是排斥進城農(nóng)民，而要在進城農(nóng)民留城或返鄉(xiāng)之間形成平衡。

未來30年將是中國發(fā)展的關(guān)鍵時期，要保持我國發(fā)展中的穩(wěn)定，就必須繼續(xù)保持當前農(nóng)村集體土地所有制的優(yōu)勢。將農(nóng)民土地承包權(quán)絕對化、財產(chǎn)化，則發(fā)展中的不穩(wěn)定陰影就揮之不去了。

（作者系華中科技大學特聘教授，華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任、博導）