治權弱化抑或制度不匹配：轉型期農業(yè)水利供給問題再分析

李靈，吳毅

華中科技大學 社會學院， 湖北 武漢 430074

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治權弱化抑或制度不匹配：轉型期農業(yè)水利供給問題再分析

李靈，吳毅

華中科技大學 社會學院， 湖北 武漢 430074

近年來，農業(yè)水利供給難題一直是學界關注的焦點，但原因何在卻存在著爭議。針對農村基層組織治理弱化導致農村水利供給困境的觀點，本文通過對湖南西村水利供給制度變遷的案例分析，認為由人民公社時期遺留下來的傳統(tǒng)集體供水制度不適應改革以來逐漸分化的小農生產狀況，才是導致水利供給難題的根本原因。因此，不解決制度不匹配的問題，僅憑強化村莊權力的干預，很難滿足農戶的不同用水需求，更難以化解因水利供給所產生的村莊糾紛。以此為基礎論文率先提出了構建適應農村小農生產的水利供給制度，以化解水利供給難題。

農業(yè)； 水利供給； 制度不匹配； 治權弱化

一、導 論

農村公共品供給的水平與狀況一直是近年來學界相關研究的焦點，其中分田到戶以來農業(yè)水利供給制度的變化與問題，更是引人關注。一些調研發(fā)現，農田水利供給問題在稅費改革以來不僅沒有得到改善，反而很多地方出現傳統(tǒng)的集體水利設施被廢棄、私人水利代價高昂、農民叫苦不迭的情況。對此，理論界只從政府投入不足、農村集體經濟發(fā)展落后等宏觀層面進行思考，研究觸角未深入村莊制度體系的內部[1]。近年來，又有一些學者根據對稅費改革以來鄉(xiāng)村的考察，提出要從基層治理的角度尋找原因。他們認為，稅費改革之后農村基層組織治理的弱化是造成農村公共品供給，包括農田水利供給失效的根源，認為正是因為基層政府和村組織沒有能力同時也不愿意將農民再組織起來，才導致了原有以村社為基礎的農田公共灌溉體系解體，小生產無法與大水利對接的后果[2][3][4]。以此觀點出發(fā)，他們有意無意以人民公社時期的大水利供給模式為參照，主張通過加強村社組織的社會控制力，使之能有效對付集體水利供給中的搭便車現象和“釘子戶”行為，以重新實現農田水利的集體化供給。這種“治權弱化論”的解釋和主張因建基于一定的經驗考察，產生了一定的影響。

“治權弱化論”注意到當前農村普遍出現的農民不合作所導致的公共品供給難題，其對于集體水利衰敗的觀察，似乎也抓到了某些現象，但是，將問題的產生歸咎于稅費改革所導致的鄉(xiāng)村“治權弱化”，似乎過于短視*關于稅費改革以后鄉(xiāng)村治權是否弱化的問題，因不是本文的核心論題，不做評價。，而對以恢復基層社會的強控制來解決水利供給難題是否會造成新的問題，是否具有現實基礎和可操作性，也未見持此論者有說服力的思考。由此，我們不禁要問，當下農業(yè)水利供給問題的根源果系鄉(xiāng)村“治權弱化”所致，又能因其再度被“強化”而解決嗎？不可否認，當下的農村公共水利供給存在問題，但是要解決問題，卻必須要正確理解問題產生的根源。就此而言，筆者認為，分析問題不能僅僅局限于稅費改革以來農村治權變化與水利供給的關系，而應該將農業(yè)水利供給問題的產生與變化放置到20世紀80年代農村改革開放以來經濟社會體制大變遷這一更大的背景下考察，細究傳統(tǒng)集體水利從鼎盛到衰敗的社會背景與制度根源，只有這樣，才能找準問題的根源。

與 “治權弱化論”不同，筆者依據長期的普遍觀察與深度的個案研究強調：傳統(tǒng)的集體水利供給制度不能適應改革以來逐漸分化的小農生產需求才是問題產生的最根本原因，即在小農分化愈益顯著的趨勢下，傳統(tǒng)的集體水利供給制度不能適應小農對水利的個別化和多樣化需求，終致集體水利供給體系難以維持，并逐漸被取代。因此，政策設計應當思考的不是簡單地去“強化”農村基層組織的治權，以將農民重新組織起來，而是要在市場化環(huán)境下尋求如何將由歷史承襲下來的大中型水利供給工程與普遍化的小水利供給需求有效對接的新路。

根據學術討論的規(guī)范，本文通過對“西村”這樣一個個案村農田水利供給制度變遷的深入分析來呈現我們的觀點。在學術研究中，個案研究的功能主要在于以實證案例來辯駁流行理論，提出新的觀點，并供后續(xù)研究進一步驗證。西村位于湘西南地區(qū)，是一個普通的農業(yè)型村莊。與全國其他絕大多數農業(yè)型村莊一樣，西村的集體水利在分田到戶之后逐漸走向衰敗，至20世紀90年代中期完全解體，其水利供給制度的變遷歷程、績效與問題表現出學界在探討此類問題時的諸多共性。因此，我們希望通過對西村案例的解剖、歸納與推演，提出我們關于農村集體水利供給陷入困境的超個案解釋，以與“治權弱化論”進行商榷。

本文首先介紹個案村集體水利走向衰敗的歷史，繼之在個案村的基礎上進一步分析造成傳統(tǒng)供水制度失敗的原因，最后嘗試提出破解當下農村水利供給困境的政策思路。

二、集體水利從鼎盛到衰敗：“西村”的個案呈現

西村是一個自然村，村內有四個村民小組，總人口354人，耕地面積300畝，其中水田240畝，旱地60畝。由于人多地少，土地細碎化嚴重，人均占有水田0.6畝，旱地0.2畝。西村地處湘西南丘陵地帶，緊靠資江最大的支流赧水河，水田位于赧水河西岸，旱地多在山腳之下。由于村莊的地勢高出赧水河水平面10米左右，無法直接引河水入田地，因此，農田主要依靠從河里抽水灌溉。與全國大部分地方一樣，西村水利經歷了從人民公社到分田到戶時期集體水利的興盛、維持和衰敗以及私人水利興起三個階段。

(一)人民公社時期：集體經營模式下的集體供水

西村的泵站定址于水位較高的西村渡口旁，其20匹馬力的抽水機安裝于1958年，柴油動力的抽水機將河水引入主渠后，再通過分水渠將水送至集體的大田。供水渠道中，主渠長約1 000米，由村南頭進入，經村中間到村北頭出村，分渠則根據水田的位置主要分為兩個大區(qū)，有的地方則徑直從田里經過，主渠與分渠都沒有進行水泥硬化。當時，西村兩個生產隊的大田緊靠赧水河，泵站依河而建，生產隊在用水時只需要協(xié)調好隊與隊之間的關系，然后將水抽入村頭的干渠，再根據需要引入相應的分渠即可，并不存在小農分戶經營環(huán)境下如何既確保水資源能進入所需農戶的田間地頭，又不形成對其他農民的干擾或讓其搭便車的問題。

(二)過渡時期：家戶經營模式下的集體供水

分田到戶之后，西村由原來的兩個生產隊分解為四個村民小組，集體資產也分包到戶，抽水機由原來負責抽水的機手承包(1990年后改為買斷)，水渠則由四個小組負責維護。相當一段時間內，村莊的農田水利供給繼續(xù)沿襲大集體時期的管理方式，但隨著時間的推移，區(qū)別開始越來越明顯。在水利灌溉體系的維護方面，干渠由四個小組分段負責，分渠由各小組根據需要自行疏通，主要是清理渠內的淤泥、垃圾、雜草及灌木等。在水利供給方面，分田到戶之后，用水方由原來的兩個生產隊裂變?yōu)閹资畟€家庭(當時西村有60多戶)，每到需水季節(jié)，農戶須親自到抽水房登記買水*初時農戶用水一小時需交六斤柴油和一定的工錢，后改為直接將抽水機賣給承包者，并按小時直接收取水費。。抽水房按農戶登記時間先后供水，但只負責將水送到主渠，農戶則需要自行負責將水從分渠引到自家的田地。

農戶買水灌溉程序是需要灌溉時先在機房登記，機房集齊一定數量的抽水時間(一般為5個小時以上，因為從抽水機開始抽水到水流入農田需要一定的時間，因此太短的開機時間對供需雙方都不利)就開機。農戶需要根據機房確定的時間點自行開關渠道的相關閘口以使水流能順利流入自家農田，在抽水過程中一般還需要在分水渠段來回巡視，以防閘口崩潰或者他人有意偷水。自己的抽水時間快到點時更需要“守水”，以防他人提前開閘將水送入他人水田，同一農戶不同位置的田塊灌溉還需要安排不同的時間段，很難實現自家水田連續(xù)灌溉。所以這一過程中農戶不僅需要支付水費，而且還需要支付很大的時間和人力成本，從而在很大程度上增加了農業(yè)生產的不便，特別是在七月的搶收早稻、搶播晚稻的“雙搶”季節(jié)里，通宵達旦等抽水、“守水”都是司空見慣的。不僅如此，這一過程中農戶之間的協(xié)商成本也不小。相鄰田塊的農戶需要協(xié)商共同買水以節(jié)約放水和“守水”的勞力與時間，不同的買水戶之間要把握好時間以免起爭執(zhí)，每次從他人水田過水也需要交涉。隨著農戶之間圍繞用水發(fā)生的糾紛增多，他們自然希望尋求一種既能節(jié)約供水成本，又能滿足各自的用水需求，還能避免矛盾糾紛的解決辦法，而這些愿望顯然很難通過集體水利供給得到滿足，因此，村民參與集體供水的熱情越來越低。這樣，這種過渡態(tài)的水利灌溉供給方式從1981年分田到戶持續(xù)到20世紀90年代初，便難以為繼。此后，隨著供給與需求不一致的矛盾進一步加大，西村越來越多的農戶開始退出這種依賴大抽水機供水的灌溉體系。

替代大型抽水機的是一種只有三到五匹馬力的家用小型柴油抽水機。農戶購置這種抽水機，將其安裝在離自家水田較近的河邊，通過塑料膠管將水引至田中。其優(yōu)點是抽水方便，什么時候需要什么時候抽水，無需再在抽水房排隊，也不再需要將大量的時間和人力耗費在查看水渠、準點接水等工作上，也再不會因為過水的問題與他人發(fā)生糾紛。但購置這樣一套設備需要大約800元左右的開支(視水管的長短不同)，在八九十年代之交，這對西村的農戶來說還是一筆不小的費用，因此，初時單家獨戶購置小型抽水機并不多見，但是，只要有人開始購買，其趨勢便不可阻擋，最初少數購置者是自用，但很快就有人找上門來要求提供服務，于是，自用外加服務，農戶需水時便有了兩種選擇：要么從抽水房買水，要么向私人買水，傳統(tǒng)供水模式遭遇到了競爭。對于這種競爭性供水方式的出現，村干部和小組長沒有干涉，因為彼時市場經濟的觀念已經重新滲入村莊，供水既然已屬于市場行為，抽水房也就無權壟斷供水。可以說，公私之間的界限在灌溉上已經十分明晰，小組長只負責組織水渠的貫通，灌溉體系的供水端已經不再屬于村組負責的范圍，而不愿意參加水渠修整的人家大多也不再去抽水房買水。隨著村民與抽水房承包人之間屢屢發(fā)生矛盾，大抽水機的市場越來越小，直至1996年以后，抽水房的大柴油機終于再也沒有響起，就這樣，西村無聲無息地完成了從集體水利向個體水利的過渡。

(三)1996年至今：家庭經營模式下的私人供水

1996年以后，西村的水利灌溉正式走入私人供給的時代，西村的人家已經有了小抽水機。世紀之交，有些農戶又開始將抽水機裝置換成電動的，截至2005年前后，幾乎每家每戶都購置了小抽水機，這樣，抽水變得十分簡便，連上電路即可。與此同時，隨著農民打工及副業(yè)收入的增加，水田又由雙季稻逐漸改回單季稻，地勢較高的水田甚至大部分改種了玉米，這又導致了灌溉用水量的減少，支付電費已不成問題；加上此時輸電設備的升級改造，能夠滿足農民抽水的用電負荷，于是，一個家庭水利的時代到來了。

需要補充說明的是，西村在 2013年獲得了當地政府部門50萬元的水利建設資金資助*必須指出的是，這一項目的落戶并非西村農民積極爭取集體水利的結果，而是由西村在當地市委任職的子弟利用有關關系向有關部門“爭取到的”。，該項目包括從村外牽入高壓電，建大型電泵抽水機，渠道水泥硬化等，建好后設專人管理，可以說村里的集體水利設施有了明顯改善。但由于以承包的形式運營，相較于農戶自己抽水，由于在電價相同、相同功率的情況下使用費用每小時要貴1塊錢，所以大部分人目前仍舊使用自家的小電泵取水。

三、延伸討論之集體水利衰敗的根源：制度不匹配

西村的案例讓我們有了討論的基礎?！爸螜嗳趸摗闭咚P注的農村水利供給困境實際上包含兩個問題，一是原有的集體水利供給為何會走向衰敗，二是農民合作為何困難重重。 在他們看來，對第一個問題的回答顯然是具有決定性的，即認為只要集體供給能力存在，公社時期建設的大量水利工程就能夠繼續(xù)沿用，以此，第二個問題就不會存在。不過，西村的歷史經驗證明，集體水利供給模式早在基層組織尚未出現他們所認為的“治權弱化”之前就壽終正寢了。這表明集體水利供給模式的失敗其實另有原因，西村水利變遷的歷史告訴我們，大集體遺留下來的設施之所以不能長久使用，乃是因為其傳統(tǒng)供水方式無法適應新時期農戶分散化用水的需求，導致用水的不實惠，結果，一旦條件成熟，農戶便紛紛以新的更加實惠的供水方式取代了原來的集體供給模式。

顯然，水利供給制度的績效取決于其服務對象的特征和需求，即它所承接和服務的農業(yè)基本生產經營模式。任何供給制度與它所服務的對象之間都有一個如何適應和是否適應的問題，如果二者難以匹配，不適應所產生的問題遠大于適應所產生的績效，新的供給制度要么主動地取代原制度，要么消極地消解原制度，這在理論上，即所謂“誘致性變遷”[5][6]。所以，雖然我們也認為公社時期的水利供給模式與大集體經營制度基本匹配，但是在公社解體后，其對于新時期分散型的農業(yè)基本經營模式的愈益不適應，則是勿庸置疑的。以此而言，農業(yè)水利供給模式的轉換與繼替，基本上與稅費改革后的治權變化無關。

回到西村的經驗，在20世紀80年代初期到90年代中期，盡管分田到戶帶來集體經營的解體，但是由于制度運作的慣性，以及分田到戶后農民一時還不具備自行解決水利灌溉的能力，西村仍然暫時保持著原來的灌溉供給模式，但變化卻逐漸出現。一方面，盡管土地承包到戶，西村農民已經分戶經營，但他們仍然共用著原來的灌溉設施；另一方面，實際運行中的水利供給和管理方式卻逐漸移向了集體負責與個體經營的中間狀態(tài)，實行集體管理下的個體承包，即以私人承包的方式按市場規(guī)則向農戶提供灌溉用水，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村組則負責水利工程的維護和修繕，并在收取灌溉用水費用等方面發(fā)揮公權力作用；農戶與水泵承包者及農戶之間在用水過程中產生的糾紛，也由村、組協(xié)調。在這個意義上，這一時期的水利供給便呈現了集體管理和市場化供給相融合的特點。而這在實際上所體現的也就是制度變遷理論所揭示的漸進化制度變遷中制度的路徑依賴的特征。

然而，雖然存在著路徑依賴，此一時期愈益小型化和市場化的農業(yè)經營模式卻不斷對這一中間態(tài)的供給方式提出挑戰(zhàn)。也就是說，舊的水利供給制度與新的農業(yè)經營模式之間出現了越來越不匹配、不合拍的情況。此時，公共農田水利工程所對接的不再是生產隊的大田，而是單家獨戶經營的零碎化的“責任田”，用水單元由兩個生產隊裂變成幾十個小農戶，這就使供水制度的執(zhí)行環(huán)境與服務對象發(fā)生了根本性的變化。新的經營模式從農業(yè)基本經濟效率的角度講，無疑遠超集體化大田作業(yè)，但中間態(tài)的水利供給卻導致農戶投入供水的管理和協(xié)調成本大增。要將水從干渠引入自家的田間地頭，得靠每一家農戶親力親為，引水過程中原本不存在的戶與戶之間的用水矛盾更開始凸顯，過水時因渠道質量而發(fā)生的水損失問題、過水對不需要供水的農戶的影響問題、渠道維護中的勞動力攤派問題，等等，都日漸突出，而這些問題在一個日益開放和流動的村莊環(huán)境中又實難通過行政力量來解決，以至于隨著時間的推移，要繼續(xù)維持這一中間態(tài)的供水模式也已經越來越困難。因此，隨著農戶經濟條件的好轉，他們必然要尋找更加適應家戶經營的水利灌溉模式，在這個意義上，集體水利供給機制的衰敗和家庭灌溉模式的興起，后者逐漸取代前者，是一個遲早要發(fā)生的事情，它與鄉(xiāng)村基層治權的強與弱并無本質性的聯系。

可見，西村農民放棄公社時期的大抽水機，用上靈活方便、人力管理成本更低的小型柴油抽水機，以及因此出現的集體供水制度的衰敗和私人小水利興起的大勢，從水利供給效率的角度講，不能簡單地認為是一種倒退，也非人力可以阻擋，而應認為是農業(yè)基本生產經營方式變革后農民為適應新形勢對水利供給模式的一種再選擇。這種選擇未必沒有它的問題，但就其對基本生產經營模式的適應來講，卻無疑是理性和經濟的。在此背景下，為了解決新模式存在的問題而試圖重新以強力將農民組織起來，將其重新納入集體灌溉體系，在市場化和開放化的環(huán)境中其實完全不具備可操作性。如此，我們就不難理解西村村組干部對農民退出集體灌溉，自辦私人水利的行為不僅不干預，甚至最后還將原來的集體抽水機也賣給了承包者，改而以市場機制來調節(jié)水利供給的原因?？梢姡幢闶寝r民與村干部之間在這個問題上也達成了共識。再聯系分田到戶后全國其他地區(qū)私人水利取代集體水利已成潮流，便可獲知，這種農田水利供給上的制度變遷就其本質而言，正是農民在經濟理性的引導下，“趨利避害”，為克服原有制度已經無法適應新形勢的“誘致性變遷”的結果。

由此，再來討論鄉(xiāng)村治理的“治權弱化”是否是導致集體水利供給衰敗原因的觀點就比較有基礎。“治權弱化論”是根據對21世紀初期稅費改革與農村基層公共品供給關系(包括鄉(xiāng)村水利)的觀察所得出的認識，問題在于，是否稅改之前，在鄉(xiāng)村組織還擁有較強行政能力的情況下，集體水利的供給制度就能夠維持？西村的考察告訴我們并非如此，因為早在稅改之前，農村的集體水利供給就已經出現了越來越大的問題。家庭承包責任制推行以來，農村相當一部分的小水利已如西村那樣逐漸轉為私人承包，大中型水庫則成為獨立運營的事業(yè)單位，在社會運行機制大變化的背景下，兩者都面臨如何適應新的環(huán)境和形勢的問題。盡管國家始終重視農田水利的基本建設和管理，但過渡時期體制的轉軌，必然會讓新舊體制與模式產生若干的磨合甚或不適應。在探討市場化環(huán)境下如何管理公共品供給尚未有經驗之時，延續(xù)傳統(tǒng)的體制與機制仍是必然選擇，且分田到戶之初村組織也會如大集體時期那樣擁有較大的控制與干預能力，但是，家戶經濟下維持集體供給的成本，以及村民不斷退出集體灌溉行動的日益突出，卻也會讓村干部不得不面對現實，尋求變通和妥協(xié)之道。其實，西村的情況在全國其他地方也都十分常見[7][8]，即便有觀察者注意到由于基層組織在水利管理中能夠謀取一定的利益，因而仍然具有維持集體水利的積極性[9]，但這種積極性在新形勢下是否能夠轉化為干部對農民強制性的組織行為，則大有疑問?？梢?，伴隨社會轉型的不斷加深，市場化和社會開放與流動不斷影響農村社會，其公共品供給制度與機制必然會隨之發(fā)生變化，基層治理的方式也必須隨之而改變，組織強制已經不可能再成為一種行為選擇。當然，如前所述，承認變化的難以避免，并不等于說新的制度選擇就不會產生新的問題，如農民退出集體水利一方面使既有的公共水利設置無法得到合理有效地利用，另一方面，普遍以個體化方式去解決公共品供給，必然帶來環(huán)境和資源的浪費和破壞問題。不過，這些問題并非由治權“弱化”所引發(fā)，也不是通過治權“強化”可以解決，它其實是治理還無法有效適應社會轉型的一種反應，即改革開放以來，鄉(xiāng)村權力在逐漸退出對農民私人事務全面干預的同時，卻缺乏處理形勢變化后的公共事務的能力，而傳統(tǒng)的治理體制不能及時對接分散化小農的公共服務需求，始終處于被動適應狀態(tài)，又必然會進一步放大問題[10]。

可見，從根本上看，基層治理轉型中的一系列問題及其在公共品供給中的表現，其實從農村改革一開始就埋下了伏筆，且伴隨著改革的深化而逐漸突出。這一點，只要對整個農村乃至全國的改革有一個長期的觀察，即可認知。但一些學者在農村稅費改革后將其中出現的新問題，簡單地歸結為治理弱化。這顯然是將一個長期性的、復雜的問題誤當做了當下的、簡單的問題，忽略了改革所帶來的社會轉型對農村公共品供給及鄉(xiāng)村治理的復雜影響。事實上，集體水利的“衰落”與私人水利的興起的確與基層治理的轉型同步發(fā)生，但卻不是簡單地由后者所導致，這一過程，其實是傳統(tǒng)大集體的公共品供給制度不能與時俱進地適應農村基本生產經營制度的變化所導致的制度不匹配的產物。這種不匹配不僅讓集體水利運轉失靈，讓私人水利取而代之，也產生了在這一機制交替過程中的新的績效與問題，即一方面私人水利的興起與不斷分化的小農經營具有很大的親和性與適應性，另一方面它也產生了自身的問題與矛盾。對于其親和性與適應性，要予以肯定和扶持，不能簡單地視為是倒退；另一方面，對其問題與矛盾要因勢利導地解決，而不是強制性地再重拾大集體的制度安排。

更為基本的問題還在于，以重新強化對農民的組織控制來解決當前水利供給中的新問題的主張，盡管是從水利供給這樣一個實際問題出發(fā)的，但卻是與改革以來整個農村社會發(fā)展的基本制度設計與政策操作趨勢相違離的。比如說要加強基層組織的權力，甚至給予其土地調配權，就與目前土地經營權的物權化設計完全背離，如若實行，不僅會重新導致鄉(xiāng)村干部隨意干涉農民的土地承包經營自主權，導致各種權力尋租行為的再次大規(guī)模出現，而且也勢必導致已經逐漸穩(wěn)定下來的土地承包經營關系再度失穩(wěn)，進而會對農村基本生產經營制度的穩(wěn)固造成沖擊?！皬娀螜嗾摗闭咂鋵嵏惴戳宿r村基本經濟制度與輔助制度的關系，他們不是想辦法讓輔助制度去適應基本制度，而是無視基本制度，甚至為了重現他們心目中那種公權力具有超強控制能力的“理想模式”*至于這一模式的巨大代價，他們往往采取無視的態(tài)度，或者簡單地將其視作“進步”所不得不付出的代價，殊不知超強的社會控制恰恰扼殺了經濟與社會的進步。，不惜主張改變基本制度去適應輔助制度。實際上，農村基本經濟制度的設計是以農村經濟社會的穩(wěn)定與發(fā)展為基本依據的，穩(wěn)定土地承包經營制度關涉農村宏觀經濟的總體效益與農村社會的穩(wěn)定發(fā)展，一切輔助性制度，包括鄉(xiāng)村治理模式、公共品供給制度等都應與其相適應，為其服務，并在發(fā)展中不斷調適自身不能適應的地方。

四、農村水利供給困境的解決之道

西村為我們研究集體水利供給失敗的問題提供了一個很好的切入點，但是也需要看到，采用私人水利替代集體水利之所以能夠湊效是有條件的，也是有代價的。在有的地方，這種代價還很大*如對于一些缺水或遠離水源的地區(qū)，農戶只能打井取水，這不僅使成本越來越高昂，從長遠看還會造成環(huán)境破壞，因為各家的井越打越深，不僅所需成本越來越大，且導致地下水位降低，加劇土地的鹽漬化程度(如沿海地區(qū)地下水位過低使海水倒灌，造成土壤次生鹽漬化)。參見毛壽龍，楊志云：《無政府狀態(tài)、合作的困境與農村灌溉制度分析——荊門市沙洋縣高陽鎮(zhèn)村組農業(yè)用水供給模式的個案研究》，載《理論探討》2010年第2期；陳柏峰，林輝煌：《農田水利的“反公地悲劇”研究———以湖北高陽鎮(zhèn)為例》，載《人文雜志》2011年第4期。，對之，西村的經驗又無法概括。但是，西村的經驗仍然提示我們，人民公社時期遺留下來的一些水利設施在分田到戶后失去使用條件、甚至逐漸被廢棄雖然可惜，但這些生產經營制度轉換中所耗費的制度轉換成本，并不是簡單的回歸傳統(tǒng)即可以消除。目前政府按照“產權清晰，權職明確，管理科學”的要求積極推動中小型水利設施的市場化運作，以多種方式經營水利設施，允許農民以各種方式自主滿足水利供給的大方向并沒有錯，合乎制度變遷的邏輯選擇。因為面對愈益分散化的需求，只有主要通過市場的配置去調節(jié)，而不是以政府的強制去解決。政府的基本作用還在于扮演好基礎水利設施投資者、建設者、維護者與服務者的角色，對水利市場進行監(jiān)管。

從理論上講，政府的財政投入在一定程度上可以緩解農民的用水成本壓力，尤其是近年來國家不斷加大惠農項目的建設力度，農村水利建設獲得大量財政支援，許多地方都對既有的水利設施進行了完善和升級改造，以適應小農化經營現狀。但如何將國家的財政投入轉化為實際的水利績效，仍然是一大難題。如何既發(fā)揮水利項目的公益服務性質，又能讓農戶得到實惠，成為國家惠農政策是否能真正落到實處的關鍵。本文認為，解決鄉(xiāng)村社會分散化的供水需求與由政府投資建設的大、中、小型水利設施的對接，可以嘗試從以下幾個方面去努力：一是政府對大中型水庫設施的經營管理主體實行一定的政策或稅收優(yōu)惠，鼓勵其以水養(yǎng)水，開展多種經營。在此基礎上，要求他們將部分經營性收入轉為農田水利補貼，用于維持農田供水的低利潤運行，以價格誘導讓農民有意愿使用公共水利設施供水。二是由政府出資，在大中型水庫與分散化的小農田之間，興建若干過渡性的小型蓄水設施，進一步優(yōu)化村莊內部的供水網絡，以降低因大水庫與小農田之間的距離過遠所帶來的額外供水成本；同時，推進村莊用水管網精細化、計量化等現代灌溉技術，讓農民嘗到現代節(jié)水技術的甜頭，提高他們使用村莊供水系統(tǒng)的積極性。三是政府通過政策和資金支持村、組組織和引導農田相鄰的農戶建立、健全用水協(xié)調機制，協(xié)調供水時間和用水量等問題，降低供水中可能發(fā)生的搭便車和糾紛發(fā)生頻度。而從長遠看，由政府和村組織引導，農民自愿進行的農地流轉和土地適度規(guī)模化經營，則可能為重新發(fā)揮大中型水利設施的效用提供新的制度性契機。隨著農地經營規(guī)模的逐步擴大和土地細碎化狀況的扭轉，村莊的用水單元將重新整合，分散化趨勢會降低，這就極大地優(yōu)化了大中型水利設施運行的村莊環(huán)境，使村莊對集中灌溉形成新的需求，從而有助于極大地緩解因農地規(guī)模過小而難以避免的公共供水供需對接矛盾[11]。從長遠看，這無疑是解決問題的根本途徑，也是解決其他農村公共品供給的最有利的土地制度環(huán)境。

總之，在社會轉型和市場經濟深化中所產生的問題主要還是應當通過進一步的制度轉型和市場機制的自身完善來解決，在這一過程中，政府要有所作為，但只能因勢利導，不能越俎代庖，走回頭路的辦法不僅不能解決問題，只會造成更多的問題。

[1]馬曉河、方松海： 《我國農村公共品的供給現狀、問題與對策》，載《農村經濟問題》2005年第4期。

[2]林輝煌： 《治理性缺水與基層組織建設——基于湖北沙洋縣的調查》，載《經濟與管理研究》2011年第9期。

[3]申端峰： 《稅費改革后農田水利建設的困境與出路研究———以湖北沙洋、宜都、南漳3 縣的調查為例》，載《南京農業(yè)大學學報》2011年第11期。

[4]賀雪峰、羅興佐： 《農村公共品供給：稅費改革前后的比較與評述》，載《天津行政學院學報》2008年第9期。

[5]林毅夫： 《關于制度變遷的經濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷》，載劉守英等譯：《財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集》，上海：上海三聯書店、上海人民出版社1994年版。

[6]林萬龍： 《家庭承包制后中國農村公共產品供給制度誘致性變遷模式及影響因素研究》，載《農業(yè)技術經濟》 2001年第4期。

[7]李東： 《農村水利的困惑》，載《治淮》1989年第6期。

[8]孫法星： 《從灌溉面積下降看當前農村水利》，載《農田水利與小水電》1989年第9期。

[9]桂華： 《組織與合作：論中國基層治理二難困境》，載《社會科學 》2010年第11期。

[10]吳毅： 《治道的變革——也談中國鄉(xiāng)村社會的政權建設》，載《探索與爭鳴》2008年第9期。

[11]馮輝： 《“后稅費時代”農村公共物品難題的法經濟學和法社會學分析——以大型農用水利設施為個案》，載《西部法學評論》2008年第2期。

責任編輯吳蘭麗

Weakening of Authority or Mismatching of Institutions: Reanalysis of the Agricultural Irrigation System in Transitional China

LI Ling, WU Yi

(SchoolofSociology,HUST，Wuhan430074,China)

In recent years, the dilemma of agricultural irrigation system has been always the focus of academic studies. But for the causes of the dilemma, there exist many different opinions. Different with the viewpoint that the weakening of authority is the main cause of difficulties in rural irrigation system, this article argues that the mismatching of the collective irrigation system inheriting from the period of the People’s Commune with the small-scale production mode starting from the reform is the fundamental cause of these problems by analyzing the institutional change of the irrigation system in Xi village of Hunan province. Hence, just through strengthening the power of the rural local government but not solving the problem of institutional mismatching, the different demands of peasants will not be satisfied simply and the disputes caused in the process of irrigation are even more difficult to settle. Based on these analyses, this article gives suggestions on establishing an irrigation system which can well adapt to the small-scale production mode and solve the problems in agricultural water supply.

agriculture; irrigation system; mismatching of institutions; weakening of authority

李靈，華中科技大學社會學院博士生，研究方向為當代中國農地制度變遷；吳毅，華中科技大學社會學系教授、博士生導師，研究方向為政治社會學、農村社會學和歷史社會學。

國家社會科學基金重點項目“社會變遷視角下當代中國農地制度發(fā)展與改革研究”(11ASH002)；2014年度華中科技大學自主創(chuàng)新研究基金專項任務項目(人文社會科學)“社會變遷與當代中國農地制度改革研究”

2016-02-20

C912.82

A

1671-7023(2016)05-0116-07