區(qū)域規(guī)劃政策過(guò)程中智庫(kù)互動(dòng)的生成邏輯

韓萬(wàn)渠

河南師范大學(xué) 公共政策與社會(huì)管理創(chuàng)新研究中心，河南 新鄉(xiāng) 453007

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區(qū)域規(guī)劃政策過(guò)程中智庫(kù)互動(dòng)的生成邏輯

韓萬(wàn)渠

河南師范大學(xué) 公共政策與社會(huì)管理創(chuàng)新研究中心，河南 新鄉(xiāng) 453007

建設(shè)中國(guó)特色新型智庫(kù)體系需要厘清智庫(kù)間的關(guān)系。有別于西方智庫(kù)間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，中國(guó)智庫(kù)間的關(guān)系更多地表現(xiàn)為合作互動(dòng)。本文以中原經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃上升為國(guó)家戰(zhàn)略的政策過(guò)程為個(gè)案，考察國(guó)家智庫(kù)和地方智庫(kù)在此過(guò)程中形成的互動(dòng)關(guān)系?！翱刂萍?lì)型”央地關(guān)系決定了地方政府致力于區(qū)域政策升級(jí)的行為選擇，成為智庫(kù)間互動(dòng)的發(fā)起者；“協(xié)商共識(shí)型”的公共決策模式為智庫(kù)間的互動(dòng)提供制度基礎(chǔ)；智庫(kù)間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、業(yè)務(wù)聯(lián)系和地緣關(guān)系網(wǎng)絡(luò)為智庫(kù)間互動(dòng)奠定微觀行動(dòng)基礎(chǔ)，由此構(gòu)成區(qū)域政策過(guò)程中智庫(kù)間互動(dòng)關(guān)系生成的三重邏輯。

區(qū)域規(guī)劃； 政策過(guò)程； 智庫(kù)互動(dòng)

一、問(wèn)題的提出

國(guó)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的不確定性和公共治理的復(fù)雜性日益加劇，使得處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)亟需智庫(kù)參與政策過(guò)程，提供高水平的政策研究成果和決策咨詢(xún)建議?！蛾P(guān)于加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的意見(jiàn)》的發(fā)布，“十八大”以來(lái)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)中國(guó)智庫(kù)建設(shè)的批示和講話，反映出國(guó)家對(duì)智庫(kù)建設(shè)的高度重視，對(duì)高質(zhì)量智庫(kù)的期望和需求。智庫(kù)建設(shè)已經(jīng)成為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，薛瀾、丁煌、陳振明等學(xué)者將思想庫(kù)的概念引入國(guó)內(nèi)理論界，開(kāi)啟了中國(guó)智庫(kù)研究的大幕。學(xué)術(shù)界開(kāi)始從多個(gè)維度探索中國(guó)智庫(kù)的運(yùn)行及其對(duì)政策過(guò)程的影響。朱旭峰的研究較為系統(tǒng)，涉及中國(guó)智庫(kù)的內(nèi)涵、社會(huì)功能[1]55-65、影響力[2]以及中國(guó)智庫(kù)的“二軌外交”[3]22-29功能及智庫(kù)的國(guó)際化[4]101-108等多個(gè)方面；王紹光、胡鞍鋼、張?jiān)脐坏葘W(xué)者的研究則集中于共識(shí)式?jīng)Q策模式[5]36-51、重大決策中的智庫(kù)(專(zhuān)家)參與[6]43-50、社會(huì)科學(xué)研究向公共政策轉(zhuǎn)化的機(jī)制[7]25-31；傅廣宛的研究致力于探索中西方?jīng)Q策咨詢(xún)體制對(duì)比下的中國(guó)智庫(kù)發(fā)展[8]131-134；王莉麗的研究考察了美國(guó)智庫(kù)發(fā)展中的“旋轉(zhuǎn)門(mén)機(jī)制”[9]13-18、中國(guó)智庫(kù)智力資本與智庫(kù)競(jìng)爭(zhēng)力[10]6-11。近年來(lái)，一批來(lái)自智庫(kù)實(shí)踐界的專(zhuān)家撰文提出建設(shè)高質(zhì)量智庫(kù)的路徑[11]33-34等有關(guān)加強(qiáng)中國(guó)智庫(kù)建設(shè)的政策建議。這些研究奠定了中國(guó)智庫(kù)研究的基礎(chǔ)，加深了理論界、智庫(kù)實(shí)踐界和政策決策部門(mén)對(duì)現(xiàn)代智庫(kù)運(yùn)行的認(rèn)識(shí)。

不難發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是中國(guó)智庫(kù)的理論研究還是智庫(kù)本身的實(shí)踐，大多數(shù)集中于國(guó)家級(jí)的智庫(kù)或者關(guān)注國(guó)家層面政策議題的智庫(kù)。在西方智庫(kù)研究文獻(xiàn)中，以國(guó)家智庫(kù)為對(duì)象的研究同樣占絕大多數(shù)。盡管對(duì)國(guó)家智庫(kù)和地方智庫(kù)的界定模糊，但是中西方智庫(kù)研究忽視地方智庫(kù)的狀況值得反思。美國(guó)智庫(kù)研究專(zhuān)家瑞奇曾經(jīng)把美國(guó)智庫(kù)從區(qū)位上分為設(shè)立在華盛頓且研究領(lǐng)域以國(guó)家層面政策議題為主的國(guó)家型智庫(kù)(簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)家智庫(kù))，和設(shè)立在華盛頓地區(qū)以外、研究領(lǐng)域以區(qū)域議題為主的地方型智庫(kù)(簡(jiǎn)稱(chēng)地方智庫(kù))，并著重考察這些智庫(kù)在國(guó)家主流媒體上的影響力[12]。有關(guān)國(guó)外特定政策領(lǐng)域的研究涉及服務(wù)于地方政府的智庫(kù)，比如特茲研究了智庫(kù)在州政府區(qū)域性政策分析中的作用[13]480-495；威爾斯則通過(guò)地方智庫(kù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策研究報(bào)告，考察其在英國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策過(guò)程中的角色和作用[14]211-229。但是，這些文獻(xiàn)都沒(méi)有進(jìn)一步探索國(guó)家智庫(kù)和地方智庫(kù)在國(guó)家治理體系中的功能及二者之間的關(guān)系。

西方學(xué)者普遍在思想市場(chǎng)(market for ideas)[15]491-506、政策分析市場(chǎng)(policy analysis market)[16]497-510的架構(gòu)下，將智庫(kù)間的關(guān)系界定為競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系[17]。智庫(kù)專(zhuān)家們?cè)谡叻治鍪袌?chǎng)上靠自身的思想產(chǎn)品和產(chǎn)品輸出渠道展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，影響政策過(guò)程。競(jìng)爭(zhēng)性成為西方國(guó)家智庫(kù)發(fā)展的典型特征。涉及美國(guó)聯(lián)邦政府和州政府間政策博弈的研究中，國(guó)家智庫(kù)和地方智庫(kù)的關(guān)系表現(xiàn)為“各為其主”的觀點(diǎn)之爭(zhēng)。智庫(kù)間競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系源于西方競(jìng)爭(zhēng)型多元政治架構(gòu)，對(duì)于中國(guó)政治體制架構(gòu)下的智庫(kù)發(fā)展而言，服務(wù)于不同層級(jí)政府和不同政策領(lǐng)域?qū)ｉL(zhǎng)的智庫(kù)間的關(guān)系有何不同，這一關(guān)系是如何生成的，這一問(wèn)題尚未引起學(xué)界關(guān)注。2015年1月20日，中央發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的意見(jiàn)》，意見(jiàn)強(qiáng)調(diào)“要統(tǒng)籌推進(jìn)黨政部門(mén)、社科院、黨校行政學(xué)院、高校、軍隊(duì)、科技和企業(yè)、社會(huì)智庫(kù)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成定位明晰、特色鮮明、規(guī)模適度、布局合理的中國(guó)特色新型智庫(kù)體系?！本哂兄袊?guó)特色新型智庫(kù)體系的構(gòu)建，需要明確不同類(lèi)型智庫(kù)的發(fā)展定位及其關(guān)系，理論界應(yīng)加強(qiáng)對(duì)中國(guó)智庫(kù)間關(guān)系這一命題的探索研究。

本文以河南省主推《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》上升為國(guó)家戰(zhàn)略的政策過(guò)程為個(gè)案，重點(diǎn)研究國(guó)家智庫(kù)和地方智庫(kù)互動(dòng)中的行動(dòng)及機(jī)理。文中所指的地方智庫(kù)是那些專(zhuān)門(mén)服務(wù)于地方政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、主要為地方政府提供政策研究和咨詢(xún)的智庫(kù)機(jī)構(gòu)。而國(guó)家級(jí)智庫(kù)是指那些專(zhuān)門(mén)服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略，主要以國(guó)家層面政策議題為研究領(lǐng)域，并在國(guó)家層面政策過(guò)程中具有一定影響力的智庫(kù)機(jī)構(gòu)。上述界定并不嚴(yán)謹(jǐn)，因?yàn)榇嬖谥鴩?guó)家智庫(kù)和地方智庫(kù)的交叉問(wèn)題，但是，本文從智庫(kù)間關(guān)系的視角入手探討智庫(kù)間的互動(dòng)，意在將傳統(tǒng)不同類(lèi)型智庫(kù)間關(guān)系拓展至服務(wù)于央地不同性質(zhì)層級(jí)的智庫(kù)間關(guān)系，使學(xué)界對(duì)中國(guó)智庫(kù)體系建設(shè)和智庫(kù)間關(guān)系的探討更加全面，并引起學(xué)界、智庫(kù)實(shí)踐界及決策者對(duì)“地方智庫(kù)建設(shè)”議題的關(guān)注和重視。

二、區(qū)域規(guī)劃政策過(guò)程中智庫(kù)互動(dòng)的過(guò)程分析

(一)智庫(kù)互動(dòng)發(fā)生的背景：區(qū)域發(fā)展規(guī)劃“升級(jí)”行動(dòng)的興起

中國(guó)政府實(shí)施的“規(guī)劃先行”“政策試驗(yàn)”等政策模式被視為解釋中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡的重要因素[18]103-112。這些政策有助于中央政府統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)地方政府通過(guò)區(qū)域規(guī)劃落實(shí)、執(zhí)行國(guó)家治理的總體戰(zhàn)略。珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)、長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)、濱海新區(qū)等一大批區(qū)域發(fā)展規(guī)劃上升為國(guó)家戰(zhàn)略，獲得國(guó)家政策、財(cái)政支持的同時(shí)，也成為拉動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力。在此背景下，地方政府積極制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，爭(zhēng)取上升為國(guó)家區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃的中心或重點(diǎn)。筆者將此過(guò)程稱(chēng)之為地方政府區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的“升級(jí)”行動(dòng)。2004年湖南、湖北、江西、山西、河南、安徽等中部六省提出了“中部崛起戰(zhàn)略”，但是，因該區(qū)域空間范圍過(guò)大，各省經(jīng)濟(jì)同質(zhì)化嚴(yán)重，六省主推的“中部崛起戰(zhàn)略”并未形成區(qū)域協(xié)同發(fā)展格局，國(guó)家的政策支持力度遠(yuǎn)未達(dá)到長(zhǎng)三角、珠三角、濱海新區(qū)等區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略高度。2006年以后，中部六省開(kāi)始獨(dú)立進(jìn)行本地區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的“升級(jí)”行動(dòng)。山西省、湖北省、湖南省以資源節(jié)約、環(huán)境友好為主旨的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃陸續(xù)獲得國(guó)務(wù)院批復(fù)和配套支持，河南省政府主推的“中原崛起與河南振興戰(zhàn)略”卻沒(méi)有獲得國(guó)家的批復(fù)和支持。

(二)智庫(kù)互動(dòng)的推手：地方主官作為政策企業(yè)家的倡導(dǎo)

2009年原福建省委書(shū)記盧展工調(diào)任至河南省擔(dān)任省委書(shū)記?；凇昂{西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)”上升為國(guó)家戰(zhàn)略的經(jīng)驗(yàn)，盧展工到河南后提出了“建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)”的發(fā)展思路。河南省理論界和實(shí)踐界掀起了熱議“中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)”的高潮。2010年3月，河南省發(fā)改委組織河南省社科院、河南省政府發(fā)展研究中心、河南大學(xué)等省內(nèi)智庫(kù)機(jī)構(gòu)，圍繞中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)展開(kāi)為期三個(gè)月的調(diào)研，初步擬定《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)綱要》草案。在此過(guò)程中，地方政府領(lǐng)導(dǎo)的大力倡導(dǎo)和推動(dòng)，發(fā)揮出政策企業(yè)家政治動(dòng)員、資源動(dòng)員的功能[19]79-102。政策企業(yè)家指政策過(guò)程中那些愿意為推動(dòng)政策創(chuàng)新承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、具備豐富專(zhuān)業(yè)知識(shí)或政治能力，能夠持之以恒推動(dòng)政策創(chuàng)新的行動(dòng)者。地方政府主官作為政策企業(yè)家推動(dòng)地方政府創(chuàng)新是中國(guó)公共管理研究日益重視的一種現(xiàn)象[20]56-76。

政策企業(yè)家在推進(jìn)“區(qū)域發(fā)展規(guī)劃上升為國(guó)家戰(zhàn)略”共識(shí)形成中的作用至關(guān)重要，為地方智庫(kù)間的協(xié)商參與、互動(dòng)搭建了平臺(tái)。由政府部門(mén)組織、智庫(kù)專(zhuān)家參與的協(xié)同調(diào)研和政策文本起草，是我國(guó)政府政策過(guò)程中政策制定的典型特征。媒體對(duì)“中原經(jīng)濟(jì)區(qū)”的報(bào)道、解讀和評(píng)論所引發(fā)的輿論聚焦，促成了問(wèn)題流、政治流、政策流的三源合流[21]。在這一階段，地方智庫(kù)是區(qū)域發(fā)展規(guī)劃方案前期調(diào)研、方案研討、方案選擇的主要參與者，地方智庫(kù)間的合作攻關(guān)、協(xié)商互動(dòng)為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃的制定提供智力支撐，呈現(xiàn)出區(qū)域發(fā)展規(guī)劃過(guò)程中地方智庫(kù)間互動(dòng)的景象。

(三)智庫(kù)互動(dòng)的平臺(tái)：高峰論壇的指導(dǎo)、交流與輿論影響

舉辦相關(guān)政策領(lǐng)域的論壇、會(huì)議是智庫(kù)增強(qiáng)其影響力的重要方式[22]153-172，也是國(guó)家智庫(kù)和地方智庫(kù)間互動(dòng)的平臺(tái)。地方智庫(kù)初步擬定出《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展綱要規(guī)劃》之后，河南省省委、省政府組織了一系列的高峰論壇。2010年6月，河南省委統(tǒng)戰(zhàn)部、省工商聯(lián)舉辦“中原經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展高層論壇”。盧中原(時(shí)任國(guó)務(wù)院研究發(fā)展中心副主任)、任玉嶺(時(shí)任國(guó)務(wù)院參事)、董祚繼(時(shí)任民盟中央經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任、國(guó)土資源部規(guī)劃司司長(zhǎng))、洪紱曾(九三學(xué)社中央原副主席、農(nóng)業(yè)部原副部長(zhǎng))、韓建方(清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)研究中心國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略部主任)受邀出席*資料來(lái)自河南省人民政府網(wǎng)站：http://www.henan.gov.cn/zwgk/system/2010/06/09/010198148.shtml.，和省內(nèi)地方智庫(kù)專(zhuān)家展開(kāi)合作研討，重點(diǎn)分析中原經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)性和可行性。這一論壇的舉辦為國(guó)家智庫(kù)、地方智庫(kù)間的互動(dòng)提供平臺(tái)，主要表現(xiàn)為國(guó)家智庫(kù)專(zhuān)家在區(qū)域規(guī)劃方案優(yōu)化方面的指導(dǎo)，以增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)性。

2010年9月5日至9月19日，河南省委、省政府分別和國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心、中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)合作舉辦了三場(chǎng)圍繞中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的高峰論壇。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心和中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)均是國(guó)家層面在區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域有較大影響力的智庫(kù)，也是高峰論壇的主要組織者。三場(chǎng)高峰論壇并非如前一個(gè)時(shí)期的論壇一樣在河南省舉辦，而是選擇在北京舉辦。高峰論壇舉辦的時(shí)間節(jié)點(diǎn)也較為特殊，這一時(shí)期恰好是河南省將《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)規(guī)劃綱要》上報(bào)國(guó)家發(fā)改委的審核期。這些安排并非偶然，在特定時(shí)間密集的在政治中心和決策中心舉行由知名國(guó)際智庫(kù)專(zhuān)家參與的高峰論壇，主要的用意在于：借助中央媒體對(duì)高峰論壇的密集報(bào)道，起到了凝聚共識(shí)、形成公共輿論，從決策系統(tǒng)外部影響政策過(guò)程的目的。

(四)智庫(kù)互動(dòng)延伸：政策宣傳環(huán)節(jié)的自然分工

政策宣傳是中國(guó)政策過(guò)程中介于政策制定和政策執(zhí)行間的重要一環(huán)。政策宣講、解讀可以有效提升社會(huì)各界對(duì)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃的認(rèn)可，凝聚戰(zhàn)略實(shí)施的共識(shí)。西方政策制定過(guò)程中的政策倡導(dǎo)往往在政策議程設(shè)置、政策制定的階段就開(kāi)始引起社會(huì)的廣泛關(guān)注，比如不同政策觀點(diǎn)借助報(bào)紙、電視等媒體的辯論及專(zhuān)家解讀。盡管中國(guó)重大決策在正式發(fā)布前也會(huì)進(jìn)行面向社會(huì)的意見(jiàn)征集，但是正式發(fā)布前一般不會(huì)涉及政策內(nèi)容的細(xì)節(jié)，因此，中國(guó)政策過(guò)程中的重大決策傾向于政策正式發(fā)布后進(jìn)行政策解讀式的宣傳，而不是西方政策過(guò)程下的政策倡導(dǎo)。

2011年9月27日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，標(biāo)志著河南省主推的中原經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃“升級(jí)”行動(dòng)的成功。國(guó)家智庫(kù)和地方智庫(kù)的互動(dòng)，開(kāi)始轉(zhuǎn)向?qū)χ性?jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行宣講解讀。國(guó)家智庫(kù)專(zhuān)家主要借助國(guó)家級(jí)媒體對(duì)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)進(jìn)行政策宣講和解讀。這些觀點(diǎn)在全國(guó)乃至更大范圍具有較大的影響力，引導(dǎo)著全社會(huì)資源及其注意力關(guān)注中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)。地方智庫(kù)則主要將宣傳工作的重心放在省內(nèi)，以河南省省委組織的“中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)宣講團(tuán)”為宣講模式進(jìn)行；同時(shí)，加大在省內(nèi)各類(lèi)媒體展開(kāi)連續(xù)報(bào)道，地方智庫(kù)專(zhuān)家的撰稿或者接受媒體的專(zhuān)訪，一定程度上促成了省內(nèi)各界對(duì)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的理解和支持。國(guó)家智庫(kù)和地方智庫(kù)在政策宣傳活動(dòng)中的合作分工自然形成。

綜上所述，地方智庫(kù)間的互動(dòng)直接服務(wù)于地方政府區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的制定，是區(qū)域發(fā)展規(guī)劃制定的“主力軍”；地方政府謀求國(guó)家智庫(kù)的參與，一方面為了獲取其對(duì)地方發(fā)展規(guī)劃的指導(dǎo)，提升發(fā)展規(guī)劃制定的科學(xué)性；另一方面，主要為了借助國(guó)家智庫(kù)的影響力，形成公共輿論；國(guó)家智庫(kù)指導(dǎo)地方智庫(kù)對(duì)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行優(yōu)化，扮演了“教練員”的角色；國(guó)家智庫(kù)助力地方政府將區(qū)域發(fā)展規(guī)劃上升為國(guó)家戰(zhàn)略的過(guò)程，扮演了“思想中介”的角色；不同智庫(kù)依據(jù)各自?xún)?yōu)勢(shì)，選擇不同的平臺(tái)和組織方式，對(duì)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行宣講解讀，在地方區(qū)域發(fā)展規(guī)劃上升為國(guó)家戰(zhàn)略的國(guó)家智庫(kù)和地方智庫(kù)間形成了“互動(dòng)”關(guān)系。

三、區(qū)域政策過(guò)程中智庫(kù)間互動(dòng)的生成邏輯

(一)“宏觀—體制”邏輯：“控制激勵(lì)型”央地關(guān)系

央地關(guān)系研究是中西方政治學(xué)研究的熱點(diǎn)問(wèn)題。在中國(guó)央地關(guān)系發(fā)展的趨勢(shì)方面，李徹蘭研究了中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)不同時(shí)期央地關(guān)系對(duì)政策執(zhí)行的影響[23]177-190；從財(cái)政分權(quán)的角度，詹姆斯·唐分析了“分權(quán)改革下中國(guó)行政管理結(jié)構(gòu)分散化特征”[24]1-28；錢(qián)穎一等提出的“中國(guó)式財(cái)政聯(lián)邦制”[25]50-81和鄭永年的“事實(shí)上的聯(lián)邦主義”[26]具有相通性，主要是為了解釋中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效。上述分析對(duì)中國(guó)央地關(guān)系的界定均處于西方政治研究集權(quán)、分權(quán)的話語(yǔ)體系之下，并未充分認(rèn)識(shí)中國(guó)政治情景下不同政策領(lǐng)域央地關(guān)系的差異性。這種依政策領(lǐng)域?qū)傩圆町惗x擇不同的分權(quán)格局，表現(xiàn)出中國(guó)國(guó)家治理的彈性。筆者將中國(guó)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃政策領(lǐng)域的央地關(guān)系概括為“控制激勵(lì)型”央地關(guān)系，在此論述其與“聯(lián)邦”“分權(quán)”話語(yǔ)下央地關(guān)系的區(qū)別。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，與其實(shí)施的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)揮出的“以點(diǎn)帶面”的拉動(dòng)作用密不可分。區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的政策過(guò)程一般由地方政府提出區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，中央政府根據(jù)國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，批復(fù)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃并予以政策支持。因此，區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的政策過(guò)程，既包括地方政府發(fā)展規(guī)劃類(lèi)從議程設(shè)置到政策規(guī)劃制定的政策過(guò)程，也包括中央政府批復(fù)規(guī)劃并出臺(tái)支持政策的過(guò)程。中央政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃?rùn)?quán)和附帶的政策優(yōu)惠激勵(lì)，形式上是對(duì)地方區(qū)域規(guī)劃的分權(quán)激勵(lì)，本質(zhì)上仍是實(shí)現(xiàn)中央政府對(duì)國(guó)家治理的戰(zhàn)略部署。同時(shí)，中央政府對(duì)地方政府區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的批復(fù)權(quán)和激勵(lì)制度安排，和其他“控制權(quán)”的邏輯是一體的[27]69-93。比如在“黨管干部”原則下地方省部級(jí)高官的提名權(quán)和任命權(quán)，中央政府在眾多政策領(lǐng)域?qū)嵤┑摹澳繕?biāo)責(zé)任承諾制”和“一把手負(fù)責(zé)制”等[28]10-15。以上這些因素使得區(qū)域政策過(guò)程中的央地關(guān)系表現(xiàn)為“激勵(lì)型控制”的總體特征。

“控制激勵(lì)型”的央地關(guān)系不同于“聯(lián)邦主義”話語(yǔ)的央地關(guān)系，也不能僅僅從分權(quán)式威權(quán)主義的視角考察。在“控制激勵(lì)型”央地關(guān)系中可以明顯發(fā)現(xiàn)中央政府在中國(guó)國(guó)家治理中的主導(dǎo)地位，這種主導(dǎo)權(quán)反映在區(qū)域發(fā)展規(guī)劃中，包含了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方方面面，區(qū)別于聯(lián)邦制國(guó)家聯(lián)邦政府與地方政府在公共事務(wù)方面的分工。但是，中央政府對(duì)地方政府區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的支配權(quán)，又不是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的行政指令。盡管這一關(guān)系往往被簡(jiǎn)化為“地方規(guī)劃—中央批復(fù)”，但在地方規(guī)劃與中央批復(fù)之間存在著多輪次的互動(dòng)或者博弈。互動(dòng)博弈過(guò)程中激勵(lì)結(jié)構(gòu)決定著中央政府對(duì)地方區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的政策支持力度。從內(nèi)部的過(guò)程視角，這一過(guò)程表現(xiàn)出央地之間的互動(dòng)博弈；從外部的結(jié)果視角，卻表現(xiàn)出央地之間為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家總體規(guī)劃而進(jìn)行的調(diào)適。

在此情景下，地方政府有動(dòng)力推動(dòng)本地區(qū)域發(fā)展規(guī)劃升級(jí)為國(guó)家戰(zhàn)略，因此，地方政府亟須智庫(kù)的參與，提升本地區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)性、可行性；同時(shí)，也需要國(guó)家智庫(kù)和地方智庫(kù)的互動(dòng)，提供政策規(guī)劃指導(dǎo)，并試圖通過(guò)國(guó)家智庫(kù)對(duì)中央政府的影響力，增強(qiáng)其與中央政府互動(dòng)博弈中的占優(yōu)可能性。因此，地方政府一方面積極組織地方智庫(kù)協(xié)同攻關(guān)，制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，另一方面為國(guó)家智庫(kù)與地方智庫(kù)的互動(dòng)提供平臺(tái)。地方政府是地方智庫(kù)間、國(guó)家智庫(kù)與地方智庫(kù)間互動(dòng)的發(fā)起者和平臺(tái)搭建者。綜合以上分析可見(jiàn)，地方政府這一行為的動(dòng)因源于區(qū)域政策過(guò)程中“控制激勵(lì)型”央地關(guān)系。央地關(guān)系隸屬于中國(guó)政治情景的宏觀體制維度，因此，“控制激勵(lì)型”央地關(guān)系構(gòu)成了區(qū)域規(guī)劃政策過(guò)程中智庫(kù)互動(dòng)的“宏觀—體制”邏輯。

(二)“中觀—制度”邏輯：協(xié)商共識(shí)型決策模式

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)公共政策過(guò)程蘊(yùn)含著大量的富有中國(guó)風(fēng)格的決策體制特征，比如中國(guó)“民主集中制”的決策組織原則(Angle, 2005)[29]177-196、“摸著石頭過(guò)河”[30]43-46等。陳玲運(yùn)用制度、精英、共識(shí)的分析框架解釋中國(guó)政策過(guò)程[31]，王紹光等的研究則對(duì)比了中西方國(guó)家“票決原則”與“共識(shí)原則”的優(yōu)劣[32]。這些研究對(duì)全面理解中國(guó)公共決策體制特征有較大影響。綜合以上研究，筆者將中國(guó)政策決策體制的特征概括為“協(xié)商共識(shí)型決策”。

以批判思維為主的學(xué)者往往質(zhì)疑智庫(kù)參與政策過(guò)程中的獨(dú)立性問(wèn)題，批評(píng)中國(guó)智庫(kù)為政府政策“背書(shū)”，而不是提供有價(jià)值的、獨(dú)立性的決策咨詢(xún)意見(jiàn)。中國(guó)智庫(kù)參與政策過(guò)程固然存在這些現(xiàn)象，但是不能忽視智庫(kù)參與政策過(guò)程中的真知灼見(jiàn)，以及其對(duì)解決特定政策問(wèn)題發(fā)揮的重要作用，尤其是對(duì)那些政府僅具有宏觀思路而缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)的政策領(lǐng)域，政府往往能夠吸納智庫(kù)的專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)[33]1-27。區(qū)域規(guī)劃政策就屬于此類(lèi)政策領(lǐng)域。區(qū)域規(guī)劃政策的制定涉及區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相關(guān)的自然地理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境生態(tài)、規(guī)劃設(shè)計(jì)等專(zhuān)業(yè)知識(shí)。如前所述，區(qū)域發(fā)展規(guī)劃能夠升級(jí)為國(guó)家戰(zhàn)略，又不僅是一個(gè)純專(zhuān)業(yè)技術(shù)性問(wèn)題，決策者相對(duì)于參與規(guī)劃制定的專(zhuān)家學(xué)者，具有更多的政治決策經(jīng)驗(yàn)，提供基于專(zhuān)業(yè)技術(shù)性論證的政治判斷。

因此，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃的政策過(guò)程，首先是共識(shí)的形成，然后是在共識(shí)基礎(chǔ)上政府決策者與智庫(kù)專(zhuān)家進(jìn)行的協(xié)商式?jīng)Q策咨詢(xún)。從共識(shí)形成的角度，地方政府長(zhǎng)期以來(lái)困于區(qū)域發(fā)展得不到國(guó)家戰(zhàn)略支持的局面，代表著地方政府對(duì)此議題的“問(wèn)題流”形成。從各類(lèi)報(bào)紙雜志、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上各界人士對(duì)“中部塌陷”的熱議，即可看出問(wèn)題流的社會(huì)基礎(chǔ)；在此背景下，地方政府是推動(dòng)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃上升為國(guó)家戰(zhàn)略的主體，地方政府主政者提出“中原經(jīng)濟(jì)區(qū)”的戰(zhàn)略構(gòu)想，區(qū)別于之前“中部崛起戰(zhàn)略”下的“河南振興”計(jì)劃，更符合國(guó)家對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)籌安排，代表著區(qū)域發(fā)展規(guī)劃政策過(guò)程中“政治流”的形成，也形塑起地方政府和地方智庫(kù)有關(guān)“建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)”的規(guī)劃共識(shí)；政府主導(dǎo)下社會(huì)各界的關(guān)注和參與，推動(dòng)著地方政府開(kāi)啟中原經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃升級(jí)行動(dòng)的“政府議程”，實(shí)現(xiàn)“問(wèn)題流、政治流、政策流”的三源合流。

在此基礎(chǔ)上，地方區(qū)域發(fā)展規(guī)劃上升為國(guó)家戰(zhàn)略的關(guān)鍵是，能否通過(guò)協(xié)商、集聚智力資源，提升區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)性和國(guó)家認(rèn)同。協(xié)商的過(guò)程表現(xiàn)為國(guó)家智庫(kù)和地方智庫(kù)以高峰論壇、座談會(huì)等形式的協(xié)商式?jīng)Q策咨詢(xún)。國(guó)家智庫(kù)的參與有助于完善地方區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的政策文本，其中對(duì)區(qū)域戰(zhàn)略定位的探討，經(jīng)由國(guó)家智庫(kù)和地方智庫(kù)的指導(dǎo)、交流，更能契合國(guó)家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略的需要，使得地方規(guī)劃易于被中央政府采納。由此可見(jiàn)，區(qū)域發(fā)展規(guī)劃過(guò)程中的智庫(kù)互動(dòng)源自于中觀層面“協(xié)商共識(shí)型”決策體制。協(xié)商共識(shí)型決策體制不同于西方政治情景下以競(jìng)爭(zhēng)為主導(dǎo)的決策體制，為智庫(kù)互動(dòng)提供了平臺(tái)和制度基礎(chǔ)。如果說(shuō)“控制激勵(lì)型”央地關(guān)系是智庫(kù)互動(dòng)生成的“宏觀-體制”層面的影響因素，那么“協(xié)商共識(shí)型”政策決策體制就構(gòu)成了智庫(kù)互動(dòng)關(guān)系生成的“中觀-制度”層面的影響因素。

(三)“微觀—行動(dòng)”邏輯：優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、業(yè)務(wù)交往和地緣關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

區(qū)域政策過(guò)程中的央地關(guān)系是智庫(kù)互動(dòng)關(guān)系生成的“宏觀—體制”層面邏輯，決定了地方政府的策略選擇；公共決策體制的協(xié)商共識(shí)模式是區(qū)域政策過(guò)程中智庫(kù)互動(dòng)的“中觀—政策”邏輯，決定了智庫(kù)間互動(dòng)關(guān)系生成的平臺(tái)和模式；智庫(kù)間互動(dòng)的生成，從微觀層面表現(xiàn)為互動(dòng)中的行動(dòng)者及其關(guān)系。對(duì)此邏輯的考察，可以從以下問(wèn)題的分析依次展開(kāi)。

地方智庫(kù)間的互動(dòng)關(guān)系有賴(lài)于地方政府領(lǐng)導(dǎo)作為政策企業(yè)家的倡導(dǎo)。但是，地方智庫(kù)在區(qū)域規(guī)劃政策制定中為什么選擇國(guó)家智庫(kù)尋求指導(dǎo)，而不是有專(zhuān)長(zhǎng)的民間智庫(kù)或其他類(lèi)型智庫(kù)，甚至是國(guó)際知名智庫(kù)。這一問(wèn)題的解析在于組織間互動(dòng)的生成有賴(lài)于彼此的相互需要，而這一需要不可避免地建立在分工互補(bǔ)的基礎(chǔ)上。處在首都的國(guó)家智庫(kù)的最大優(yōu)勢(shì)是更易于對(duì)中央政府決策產(chǎn)生影響，在一定程度上反映出“權(quán)力距離”對(duì)智庫(kù)發(fā)展的重要影響。美國(guó)著名智庫(kù)聚集地“K街”[34]392-405同樣表現(xiàn)出臨近華盛頓易于影響聯(lián)邦政府的特征。地方智庫(kù)則因長(zhǎng)期服務(wù)于地方政府，一方面具有熟悉本地發(fā)展情景的優(yōu)勢(shì)；另一方面則擁有與地方政府溝通交流成本和有效性的優(yōu)勢(shì)。由此可見(jiàn)，國(guó)家智庫(kù)和地方智庫(kù)互動(dòng)來(lái)自于其各自?xún)?yōu)勢(shì)為基礎(chǔ)的合理分工。

省社科院和中國(guó)社科院、省政府發(fā)展研究中心和國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心，并沒(méi)有行政系統(tǒng)中垂直管理部門(mén)間的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，但是，在中國(guó)同屬于一個(gè)系統(tǒng)的“組織親近感”，以及在國(guó)家智庫(kù)到地方政府進(jìn)行調(diào)研的業(yè)務(wù)接洽和對(duì)接方面，具有長(zhǎng)期的業(yè)務(wù)互動(dòng)。地方智庫(kù)專(zhuān)家大多畢業(yè)于中國(guó)社科院此類(lèi)具有培養(yǎng)研究生資格的智庫(kù)，或者具有到國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心等國(guó)家智庫(kù)進(jìn)行考察學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，同時(shí)，中國(guó)還存在“全國(guó)政府發(fā)展研究中心系統(tǒng)工作聯(lián)系會(huì)”等網(wǎng)絡(luò)組織。國(guó)家智庫(kù)和地方智庫(kù)通過(guò)這類(lèi)組織交流學(xué)習(xí)，建立聯(lián)系。以上這些組織間的互動(dòng)交往活動(dòng)奠定了國(guó)家智庫(kù)和地方智庫(kù)互動(dòng)關(guān)系的組織基礎(chǔ)。

智庫(kù)專(zhuān)家作為具體行動(dòng)者是智庫(kù)間互動(dòng)關(guān)系的維系者和載體。專(zhuān)家個(gè)體間的關(guān)系，除了上述師生關(guān)系外，在此個(gè)案中，還有一個(gè)重要的關(guān)系——地緣關(guān)系。對(duì)參與其中的國(guó)家智庫(kù)的專(zhuān)家的簡(jiǎn)歷進(jìn)行梳理，可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)家智庫(kù)中的大部分專(zhuān)家的籍貫和出生地均為河南，籍貫不是河南的其他智庫(kù)專(zhuān)家大多來(lái)自鄰近省份，或者曾經(jīng)在河南工作過(guò)。這一維度的分析解釋了“為什么是這些智庫(kù)專(zhuān)家參與進(jìn)來(lái)，和地方智庫(kù)專(zhuān)家形成互動(dòng)”的問(wèn)題。信任和情感是人與人互動(dòng)的心理基礎(chǔ)，血緣關(guān)系和地緣關(guān)系是促成信任和情感因素的兩大決定因素?；趦?yōu)勢(shì)的合理分工和準(zhǔn)垂直業(yè)務(wù)互動(dòng)均是從組織關(guān)系的角度構(gòu)成智庫(kù)間互動(dòng)的基礎(chǔ)，影響人際關(guān)系的地緣因素則成為影響智庫(kù)間專(zhuān)家個(gè)體間互動(dòng)的重要因素。老鄉(xiāng)會(huì)等基于地緣的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)在“根文化”的非正式道德約束下，更會(huì)將智庫(kù)專(zhuān)家間的互動(dòng)上升為組織間的互動(dòng)。在家鄉(xiāng)所在地政府主官的倡導(dǎo)下，促成國(guó)家智庫(kù)和地方智庫(kù)間的互動(dòng)。

四、結(jié)語(yǔ)與討論

(一)主要結(jié)論

本文對(duì)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃上升為國(guó)家戰(zhàn)略過(guò)程中智庫(kù)互動(dòng)的分析，展現(xiàn)了國(guó)家智庫(kù)和地方智庫(kù)互動(dòng)關(guān)系生成的過(guò)程和機(jī)理，為更好地理解中國(guó)智庫(kù)影響政策過(guò)程，提供了一個(gè)“智庫(kù)間關(guān)系”的視角。本文對(duì)智庫(kù)間關(guān)系的探索，主要是在對(duì)國(guó)家智庫(kù)和地方智庫(kù)劃分的基礎(chǔ)上，建立控制激勵(lì)型央地關(guān)系、協(xié)商共識(shí)型決策體制和分工、工作經(jīng)歷、地緣為紐帶的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的分析框架，突出區(qū)域發(fā)展規(guī)劃升級(jí)行動(dòng)中的智庫(kù)互動(dòng)關(guān)系?；?dòng)的智庫(kù)間關(guān)系是中國(guó)特色新型智庫(kù)體系建設(shè)的目標(biāo)追求和重要特征?！蛾P(guān)于加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)不同類(lèi)型智庫(kù)間的“特色鮮明、布局合理”，重視統(tǒng)籌不同類(lèi)型智庫(kù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。筆者提出的國(guó)家智庫(kù)和地方智庫(kù)區(qū)分的智庫(kù)互動(dòng)，表現(xiàn)為央地關(guān)系情景下縱向維度的智庫(kù)間互動(dòng)關(guān)系。

本文強(qiáng)調(diào)國(guó)家智庫(kù)和地方智庫(kù)的區(qū)分及其互動(dòng)關(guān)系，意在引起學(xué)界對(duì)地方智庫(kù)研究的重視，尤其是地方智庫(kù)影響地方政府政策過(guò)程的差異性。在中國(guó)的國(guó)家治理體系中，中央政府鼓勵(lì)地方政府在中央政策的框架下開(kāi)展本土化的政策創(chuàng)新試驗(yàn)，在此背景下，地方政府必將承擔(dān)越來(lái)越多的政策細(xì)化任務(wù)。由此，對(duì)于致力于區(qū)域政策研究，又熟悉本地政策問(wèn)題和政策環(huán)境的地方智庫(kù)而言，必將承擔(dān)起服務(wù)地方政府治理的重任。相對(duì)于中國(guó)智庫(kù)研究集中于國(guó)家智庫(kù)、弱化地方智庫(kù)的理論研究，實(shí)踐中地方智庫(kù)的政策研究能力和影響力與國(guó)家智庫(kù)存在更大的差距。

從國(guó)家智庫(kù)與地方智庫(kù)關(guān)系入手，加強(qiáng)智庫(kù)間縱向合作交流為解決地方智庫(kù)發(fā)展水平較低的困境找到了可能的路徑。智庫(kù)間縱向合作交流機(jī)制的探索，可以通過(guò)選拔地方智庫(kù)研究人員到國(guó)家級(jí)智庫(kù)訪問(wèn)學(xué)習(xí)(攻讀博士學(xué)位或從事博士后工作)、掛職鍛煉、課題合作等方式進(jìn)行；也可以選拔國(guó)家級(jí)智庫(kù)的首席專(zhuān)家、研究團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人或?qū)ｉT(mén)負(fù)責(zé)智庫(kù)運(yùn)營(yíng)管理的人才到地方智庫(kù)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，通過(guò)這些關(guān)鍵人物“介入”地方智庫(kù)發(fā)展，提升地方智庫(kù)政策研究水平和運(yùn)營(yíng)管理效能。這種合作交流還可以更廣泛和深入地拓展至同一業(yè)務(wù)系統(tǒng)的智庫(kù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，形成政策研究機(jī)構(gòu)結(jié)合而成的智庫(kù)網(wǎng)絡(luò)共同體，通過(guò)召開(kāi)共同體工作聯(lián)系研討會(huì)、舉辦研習(xí)培訓(xùn)班、展開(kāi)合作課題攻關(guān)等方式，加強(qiáng)同一系統(tǒng)內(nèi)及各系統(tǒng)智庫(kù)間的合作交流。

(二)不同政策領(lǐng)域中的央地關(guān)系及其對(duì)智庫(kù)互動(dòng)的影響

區(qū)域政策過(guò)程中智庫(kù)間“互動(dòng)”關(guān)系的邏輯起點(diǎn)是“控制激勵(lì)型”央地關(guān)系，對(duì)此問(wèn)題存在著競(jìng)爭(zhēng)性的假設(shè)，比如，其他政策領(lǐng)域中“博弈沖突”的央地關(guān)系下智庫(kù)間關(guān)系又該如何討論。央地關(guān)系的差異性源于政策屬性的不同。在區(qū)域政策領(lǐng)域背景下，地方政府爭(zhēng)取中央政府政策、資源支持表現(xiàn)為“控制激勵(lì)型”央地關(guān)系，而中央政府出臺(tái)涉及地方利益的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)制定或稅收分成等政策過(guò)程中，則表現(xiàn)為“博弈沖突”的央地關(guān)系。前者引致智庫(kù)參與中的“互動(dòng)”，后者則會(huì)引致智庫(kù)參與中的“競(jìng)爭(zhēng)博弈”。上述討論集中于地方政府區(qū)域規(guī)劃的政策制定環(huán)節(jié)和謀求“升級(jí)”行動(dòng)的議程設(shè)置倡導(dǎo)環(huán)節(jié)。智庫(kù)間關(guān)系的視角還可以拓展至政策評(píng)估環(huán)節(jié)，而多元化的第三方評(píng)估之間的競(jìng)爭(zhēng)，更有利于形成可信的政策評(píng)估結(jié)果。這個(gè)過(guò)程則既存在作為多元評(píng)估主體間的競(jìng)爭(zhēng)，又存在國(guó)家智庫(kù)和地方智庫(kù)間的復(fù)雜關(guān)系。這一復(fù)雜關(guān)系主要源于：地方政府作為特定政策執(zhí)行的被評(píng)估對(duì)象，地方智庫(kù)作為地方政府政策細(xì)化的制定者和政策執(zhí)行的參謀，國(guó)家智庫(kù)作為評(píng)估主體，三者處于政策評(píng)估的運(yùn)行場(chǎng)域，受制于上述三種邏輯的交叉影響而呈現(xiàn)出其復(fù)雜性。

(三)國(guó)家資源配置機(jī)制與智庫(kù)的角色

近年來(lái)，折曉葉、陳嬰嬰、周飛舟、渠敬東等學(xué)者對(duì)“項(xiàng)目制”展開(kāi)研究。折曉葉、陳嬰嬰研究考察分稅制后各級(jí)政府建設(shè)和公共服務(wù)等財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，以“項(xiàng)目、專(zhuān)項(xiàng)”等形式運(yùn)行的專(zhuān)項(xiàng)化特征，進(jìn)而提出一個(gè)各層級(jí)政府分級(jí)治理、分級(jí)運(yùn)作的行為模型，以委托代理理論為基礎(chǔ)揭示了：上級(jí)(中央)政府“發(fā)包”，下級(jí)(地方)政府“打包”，基層政府“抓包”的項(xiàng)目制運(yùn)作過(guò)程[35]126-148。周飛舟的研究集中于財(cái)政資金的專(zhuān)項(xiàng)化，并結(jié)合義務(wù)教育的案例，分析專(zhuān)項(xiàng)資金在基層社會(huì)分配和使用中出現(xiàn)的問(wèn)題，將項(xiàng)目治國(guó)視為財(cái)政支付專(zhuān)項(xiàng)化的意外后果[36]1-37。渠敬東的研究則將“項(xiàng)目制”上升為一種能夠?qū)?guó)家從中央到地方的各層級(jí)關(guān)系以及社會(huì)各領(lǐng)域統(tǒng)合起來(lái)的治理模式[37]113-130。周雪光對(duì)以上有關(guān)項(xiàng)目制、項(xiàng)目治國(guó)的研究進(jìn)行了梳理，從“控制權(quán)”的視角進(jìn)行了分析[27]69-93。周雪光、渠敬東的研究不同于折曉葉等三位學(xué)者面向基層政府的研究，而是從國(guó)家治理的角度考察項(xiàng)目制的邏輯。

在此語(yǔ)境下，區(qū)域發(fā)展規(guī)劃可以說(shuō)是一個(gè)大項(xiàng)目，或者說(shuō)中央政府“打包”后的大項(xiàng)目。而這些大大小小、單一或集成的項(xiàng)目及其運(yùn)作，本質(zhì)上是國(guó)家資源的一種配置機(jī)制。上述研究揭示了分稅制后國(guó)家資源配置的運(yùn)作特征及其不斷演化過(guò)程中形塑起來(lái)的各級(jí)政府的治理邏輯。但是，較少有研究關(guān)注國(guó)家資源配置機(jī)制中的智庫(kù)參與問(wèn)題。作為國(guó)家資源的配置機(jī)制，項(xiàng)目制運(yùn)行中存在著針對(duì)下級(jí)政府申請(qǐng)“抓包”的項(xiàng)目評(píng)審制，而智庫(kù)專(zhuān)家則是項(xiàng)目評(píng)審中的評(píng)委成員，甚至某些項(xiàng)目評(píng)審以委托第三方的形式由一個(gè)智庫(kù)統(tǒng)一完成。智庫(kù)專(zhuān)家的參與不僅限于傳統(tǒng)政策過(guò)程理論中的議程設(shè)置、備選方案制定，還包括備選方案(項(xiàng)目申請(qǐng))擇優(yōu)的評(píng)審以及政策執(zhí)行(項(xiàng)目執(zhí)行)的評(píng)估。

因此，項(xiàng)目評(píng)審中的智庫(kù)專(zhuān)家參與及其角色的重要性，事實(shí)上為解釋本文強(qiáng)調(diào)的智庫(kù)互動(dòng)提供另一個(gè)視角，即地方政府主導(dǎo)下國(guó)家智庫(kù)和地方智庫(kù)互動(dòng)的背后，在一定程度上與國(guó)家智庫(kù)專(zhuān)家在區(qū)域發(fā)展規(guī)劃上升為國(guó)家戰(zhàn)略項(xiàng)目評(píng)審中的話語(yǔ)權(quán)有關(guān)。這一解釋與前述中有關(guān)央地關(guān)系的論述，邏輯上是一致的。但是，項(xiàng)目評(píng)審中的智庫(kù)專(zhuān)家的話語(yǔ)權(quán)，則明顯高于政府主導(dǎo)下的智庫(kù)專(zhuān)家協(xié)商共識(shí)式?jīng)Q策咨詢(xún)。限于篇幅和調(diào)查訪談的深入性，本文尚不能夠就此展開(kāi)充分的論述，單個(gè)案例分析的限制也需要進(jìn)一步的實(shí)證支持，期待學(xué)界同仁一起研究。

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責(zé)任編輯胡章成

The Logic of Interaction Between Think-tanks in Regional Policy Process

HAN Wan-qu

(CenterforPublicPolicyandSocialManagementInnovationResearchinHenanNormalUniversity,Xinxiang453007,China)

It is essential to clarify the relationship between think-tanks for the construction of the new style think-tanks system with Chinese characteristics. Unlike the competitive relationship among think tanks in western countries, the relationship among Chinese think-tanks takes on more and more collaborative and interaction. In the policy process of regional development planning，national think-tanks and local think-tanks play different roles in agenda setting, policy designing, policy submitting, policy approved and policy propaganda，which shapes the relationship of “cooperation and interaction”. The article discusses the important role of think-tanks in the process of ‘the Plan of Central China Economic Zone’ approved by the State Council. We can find the relation between national think-tanks and local think-tanks from three operation logics as below. “Macro-institutional” dimension is the central-local relation which can be conceptualized “Control and Incentive” as the foundation; “Me so-policy” dimension is derived from the feature of Chinese public decision as “deliberation-consensus”；and “Micro-action” dimension depends on the complementary advantages，regional networks and business systems work linkage.

regional plan; policy process; cooperation and interaction

韓萬(wàn)渠，管理學(xué)博士，河南師范大學(xué)公共政策與社會(huì)管理創(chuàng)新研究中心研究員，研究方向?yàn)橹菐?kù)與公共政策。

國(guó)家社科青年基金項(xiàng)目“中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的政府規(guī)制研究”(15CZZ019)；國(guó)家優(yōu)秀青年科學(xué)基金(71322302)；河南省首批高等學(xué)校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)(2013-CXTD-07)

2016-03-08

C932

A

1671-7023(2016)05-0068-08