關(guān)于構(gòu)建垂直管理的國家紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的思考*

徐偉紅,杜鋼建

(湖南大學(xué) 法學(xué)院,湖南 長沙 410082)

關(guān)于構(gòu)建垂直管理的國家紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的思考*

徐偉紅,杜鋼建

(湖南大學(xué) 法學(xué)院,湖南 長沙 410082)

當(dāng)前紀(jì)檢監(jiān)察體制存在種種弊端，如何對其進(jìn)行改革關(guān)系到反腐倡廉工作能否順利進(jìn)行，也關(guān)系到“有限政府”是否能建好。通過對當(dāng)前中國紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)存在的問題進(jìn)行探討，提出對現(xiàn)有紀(jì)檢監(jiān)察體制進(jìn)行改革，建立在中紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)下、地方各級黨委書記負(fù)責(zé)的全國性紀(jì)委監(jiān)察系統(tǒng)的垂直管理體制。

垂直管理；法定程序；法制化；專業(yè)化

隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,我國政府與社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾日益尖銳，當(dāng)前迫切需要構(gòu)建一個“有限政府”來適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?！坝邢拚敝饕钦臋?quán)力和職能等要被憲法和法律進(jìn)行明確限制和社會進(jìn)行有效制約。紀(jì)檢監(jiān)察制度就是對政府的權(quán)力和職能進(jìn)行監(jiān)督和制約作用的重要方式之一。我國紀(jì)檢監(jiān)察相關(guān)制度是整個監(jiān)察機(jī)制中的一個重要組成部分，包括黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和政府的監(jiān)察部門，二者于1993年實行合署辦公，一套班子，兩塊牌子，履行紀(jì)檢監(jiān)察兩種職能。[1]行政監(jiān)察與黨的紀(jì)律監(jiān)察合在一起被稱作紀(jì)檢監(jiān)察，其職能分別由行政監(jiān)察部門和中國共產(chǎn)黨紀(jì)律監(jiān)察委員會行使。行政監(jiān)察部門主要是負(fù)責(zé)監(jiān)督各級政府機(jī)構(gòu)及其公職人員是否履行職責(zé)，《行政監(jiān)察法》是其工作的法律依據(jù)；中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)設(shè)置的機(jī)構(gòu) ，主要負(fù)責(zé)監(jiān)督黨組織及其成員是否能遵守《中國共產(chǎn)黨黨章》(簡稱《黨章》)以及對違紀(jì)黨組織和黨員進(jìn)行查處。在推進(jìn)廉政建設(shè)和反腐工作的過程中，紀(jì)檢監(jiān)察工作對防止權(quán)力的濫用和腐敗發(fā)揮了至關(guān)重要的作用,保障了公共權(quán)力的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。但是,無論從體系結(jié)構(gòu)上還是從運(yùn)行上,無論是從主體狀況上還是從監(jiān)察的效果上,都存在著一些問題,迫切需要從總體上作全面的綜合分析與解決。

一 有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察體制垂直管理之學(xué)理爭議

伴隨“打老虎、抓蒼蠅”反貪腐力度的加大，原有的紀(jì)檢監(jiān)察體制必須改革才能適應(yīng)社會的發(fā)展，有學(xué)者提出要建立紀(jì)檢監(jiān)察垂直管理體制，學(xué)術(shù)界對此有很多爭議。(1)是否進(jìn)行垂直管理。任建明教授等學(xué)者認(rèn)為紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，紀(jì)委監(jiān)督同級黨委和政府很困難，應(yīng)盡快實現(xiàn)垂直管理。李周偉、過勇等專家不贊成紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)實行垂直管理，因為這將會違反《黨章》且不符合《憲法》有關(guān)中央與地方政府關(guān)系的規(guī)定，并且目前紀(jì)委監(jiān)察系統(tǒng)實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，其權(quán)力并非源自于上級，同時還可能造成對地方黨委自我管理、約束能力的不信任，紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)上、下級之間因共同的利益所導(dǎo)致的違紀(jì)違法問題也將導(dǎo)致處理不公。于德清等專家也指出解決問題關(guān)鍵不在于紀(jì)委監(jiān)察系統(tǒng)實行垂直管理，而在于切實執(zhí)行依法治國的方針,加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督與制約。垂直管理不是靠依法行政解決問題，而是利用上級的行政權(quán)力迫使下級去解決問題，這是典型的“人治”，并且也并不能完全擺脫地方政府的干擾。(2)對實施垂直管理范圍和程度看法不一。有的專家認(rèn)為“全面實施某種程度的垂直領(lǐng)導(dǎo)，是紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的必然路徑選擇”[2]，有的專家認(rèn)為“借鑒工商、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督實行垂直管理的經(jīng)驗，開展紀(jì)委部門實施省級以下垂直管理的試點改革”[3]。(3)現(xiàn)行紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)設(shè)置是否合理，是否應(yīng)單獨(dú)設(shè)置。有的專家主張“行政監(jiān)察系統(tǒng)與黨紀(jì)機(jī)關(guān)相分離，在行政監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部實行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制”[4]，可有的專家卻力主“將行政監(jiān)察機(jī)關(guān)從目前的行政系統(tǒng)中劃出來單獨(dú)設(shè)置，實行自上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，直接向全國人大和國務(wù)院負(fù)責(zé)，使行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在人、財、物等方面具有獨(dú)立性，不再受同級政府及其下屬部門的制約”[5]，“借鑒古代行政監(jiān)察制度的成功經(jīng)驗，實行垂直領(lǐng)導(dǎo)后，在全國設(shè)置若干個行政監(jiān)察區(qū)，大的省可以考慮一省設(shè)一監(jiān)察區(qū)，小省且相鄰的可以幾個省設(shè)一個，每一監(jiān)察區(qū)的監(jiān)察組織由中央派出并對中央負(fù)責(zé)和報告工作，相對于地方獨(dú)立行使職權(quán)”[6]等。

當(dāng)前我國原有的紀(jì)檢監(jiān)察體制已經(jīng)不能遏制“塌方式”的腐敗了，要從根本上遏制腐敗就要實行垂直管理。避免第一種爭論的關(guān)鍵是在實行垂直管理時如何避免違憲和違反黨章以及如何在法治的軌道上運(yùn)行，實現(xiàn)依法行政。根據(jù)我國工商、國稅實行全國性的垂直管理的經(jīng)驗以及監(jiān)察機(jī)構(gòu)實行垂直管理是國際上通行的做法可看出，構(gòu)建全國性的紀(jì)檢監(jiān)察垂直管理系統(tǒng)是遏制腐敗的必然選擇，在一定范圍內(nèi)如省級以下實行垂直管理是不可行的，這在本文第三部分會做詳細(xì)分析。各級紀(jì)委與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在1993年未合署辦公以前由于監(jiān)督對象有很多重合，在進(jìn)行具體工作時出現(xiàn)了很多職責(zé)不分、工作重復(fù)、相互脫節(jié)以及工作不協(xié)調(diào)等問題，合署辦公后極大地提高了工作效能，節(jié)省了很多人力、物力和財力等相關(guān)成本，監(jiān)督手段也更靈活。封建社會統(tǒng)治者建立了一整套從中央到地方垂直領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)察體制，起到了很好的效果，不過它是為皇權(quán)服務(wù)的。權(quán)力必須得到制約和監(jiān)督，當(dāng)前我國要使監(jiān)督者與被監(jiān)督者不處于同一個利益共同體中，充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的作用，就要構(gòu)建垂直管理的國家紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)實行垂直管理。

二 中國紀(jì)檢監(jiān)察現(xiàn)行制度的不足

根據(jù)《黨章》和監(jiān)察法規(guī)可知紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)是監(jiān)督主體，主要包括黨中央、國務(wù)院及其各級黨委、人民政府的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)；其監(jiān)督客體是紀(jì)檢檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督對象，包括國家的行政機(jī)關(guān)、國家公務(wù)員、黨員、黨的組織和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員等。當(dāng)前在紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)相關(guān)的體系結(jié)構(gòu)、運(yùn)行程序、人事與財政等方面存在許多問題。

第一，紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)機(jī)構(gòu)職、權(quán)不明晰，監(jiān)督效能有限。紀(jì)檢監(jiān)察制度是我國監(jiān)督制度中的重要部分之一，中紀(jì)委和監(jiān)察部為全國最高反腐機(jī)關(guān)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作對中紀(jì)委和監(jiān)察部負(fù)責(zé)，容易導(dǎo)致“黨政不分”,監(jiān)察部門工作易受紀(jì)委的掣肘難以展開，甚至變性成黨政機(jī)關(guān),增加監(jiān)督難度?！饵h章》和監(jiān)察法規(guī)都明確指出“地方各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，既要接受服從同級黨政的領(lǐng)導(dǎo)，還要接受和服從上一級紀(jì)檢監(jiān)察部門的領(lǐng)導(dǎo)”[7],這從根本上決定了其對本級政府的依附性，各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)既是同級政府和黨委的監(jiān)督者，同時又是它們的被領(lǐng)導(dǎo)者。紀(jì)檢監(jiān)察工作是在同級黨委、政府和上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作，彼此之間的權(quán)力界限和職責(zé)劃分沒有明確界定，并且也不能對同級的被監(jiān)督者進(jìn)行獨(dú)立考察，監(jiān)督級別不夠，不能對他們進(jìn)行制約，除非有中紀(jì)委和監(jiān)察部的干預(yù)。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)工作，而同級政府和黨委控制人權(quán)、財權(quán)和物權(quán)，勢必導(dǎo)致紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作實際是由同級政府和黨委決定，顯然同級無法起到有效監(jiān)督，對下級追責(zé)也會帶來很多掣肘，從而這種監(jiān)督所起的作用是極為有限的，尤其是對各級政府和黨委主要領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督作用有限，除非同級政府和黨委領(lǐng)導(dǎo)自身支持并自愿接受監(jiān)督。雖然一些地方紀(jì)檢監(jiān)察部門設(shè)置“大紀(jì)檢組”或者進(jìn)行統(tǒng)一直接管理改革，但是由于只把編制與人事權(quán)收回，可物權(quán)和財權(quán)還由同級政府和黨委掌控。當(dāng)前監(jiān)督力量分散且存有同級監(jiān)督弊端，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察部門的反貪機(jī)關(guān)、政府部門中的監(jiān)督機(jī)關(guān)等部門林立。許多法律規(guī)定由司法機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行處理的案件，被紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)用“紀(jì)檢”的名義來規(guī)避法律，幫助當(dāng)事人逃避成為行政訴訟中的被告，使得紀(jì)檢監(jiān)察行為規(guī)避法院所進(jìn)行的司法監(jiān)督。同時紀(jì)檢監(jiān)察的派駐機(jī)構(gòu)所派駐各部委里的紀(jì)檢組長是直屬中紀(jì)委管理的，但事實上其個人和派駐所在單位之間的聯(lián)系又使得不能發(fā)揮充分的監(jiān)督作用。

第二，紀(jì)檢監(jiān)察工作程序不明確、不詳細(xì)?！饵h章》和監(jiān)察法律法規(guī)等沒有對監(jiān)察主體的權(quán)力、職責(zé)履行程序作出具體、明確、嚴(yán)格的界定，紀(jì)委和監(jiān)察部門的相互關(guān)系和各自定位也不夠明確，各類監(jiān)察權(quán)主體彼此之間配合不夠,各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象較嚴(yán)重。當(dāng)前權(quán)力掌握者被監(jiān)察時接受監(jiān)察和不接受監(jiān)察的后果并沒有具體的法律責(zé)任規(guī)定，紀(jì)委書記和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人作為黨政班子成員的利益相關(guān)性促使某些紀(jì)檢監(jiān)察干部即使察覺到本單位一些決策有問題、一些干部有違紀(jì)違法行為時不愿去監(jiān)督。另外，有的紀(jì)檢監(jiān)察程序沒有詳細(xì)闡述，導(dǎo)致無據(jù)可循。如《行政監(jiān)察法》第三十五條對監(jiān)察機(jī)關(guān)提出的重要監(jiān)察建議或作出的監(jiān)察決定在提交同級人民政府和上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)之間審核時沒有對兩個機(jī)關(guān)持異議時的工作程序進(jìn)行說明。

第三，紀(jì)檢監(jiān)察的人、財、物權(quán)在一定程度上的缺失。監(jiān)察法律法規(guī)雖然對紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的人事和財政沒有進(jìn)行明文規(guī)定，可是地方各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的人事編制、各項辦公經(jīng)費(fèi)和員工福利工資都依靠同級政府財政撥款。每一個監(jiān)察權(quán)主體要在同級黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)下工作,監(jiān)察機(jī)關(guān)人事和財政等都由同級黨委和政府負(fù)責(zé),從而實質(zhì)上依附于行政權(quán)，以致不能依法行使紀(jì)檢監(jiān)察職能。有的地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了維護(hù)自身利益，利用對紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)人、財、物等的控制權(quán)干擾紀(jì)檢監(jiān)察工作，嚴(yán)重影響紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)力的行使。相反地，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)由于各項工作經(jīng)費(fèi)和人事調(diào)動、升遷都由同級黨委和政府控制，不但使得工作時難以滿足所需的通訊裝備和其他工具，還導(dǎo)致工作時所需取證難度加大，工作人員素質(zhì)難以滿足要求，對上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)只是在業(yè)務(wù)上接受指導(dǎo)，難以依法行使監(jiān)督權(quán)力，無法克服存在的地方保護(hù)主義勢力的干擾。

三 紀(jì)檢監(jiān)察體制之改革策略

由上述紀(jì)檢監(jiān)察體制存在的弊端可知，權(quán)力還存在一定程度的濫用和腐敗。依據(jù)我國國情我們要構(gòu)建一個“有限政府”，筆者認(rèn)為就需要建立一個由中紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)的、地方各級黨委書記負(fù)責(zé)的全國性紀(jì)委監(jiān)察系統(tǒng)的垂直管理體制。為什么要建立全國性的紀(jì)檢監(jiān)察垂直管理系統(tǒng)，而不是在一定范圍內(nèi)如省級以下紀(jì)檢機(jī)關(guān)實行垂直管理？這有一定的實踐依據(jù)。根據(jù)管理學(xué)系統(tǒng)原理和整分合原理，當(dāng)前海關(guān)、國稅等部門實行了全國范圍的垂直管理，取得了很大的成效。德國、瑞典在逐步實行了監(jiān)察機(jī)構(gòu)的垂直管理真正起到了監(jiān)督作用，新加坡和香港以前是亞洲貪污腐敗最嚴(yán)重的地方，新加坡在設(shè)立直屬總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的貪污賄賂調(diào)查局、香港在設(shè)立直屬特首領(lǐng)導(dǎo)的廉政公署后，對貪污腐敗的懲治取得了極好地效果，特別是新加坡獲得了“全球最廉潔國家”稱號。國民黨在臺灣地區(qū)執(zhí)政時監(jiān)察機(jī)構(gòu)不獨(dú)立、沒有垂直管理，無法起到監(jiān)督作用，在2001年大選中敗選。我們可借鑒這些部門的經(jīng)驗教訓(xùn)來解決針對紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)能否實行垂直管理以及實行垂直管理的范圍和程度的爭議，那就是紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)能實行垂直管理，并且可以建立一套在中紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)下、地方各級黨委書記負(fù)責(zé)的全國性紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的垂直管理體制，而不是只在一定程度或范圍內(nèi)建立。這有利于對地方政府尤其是黨政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行監(jiān)督，并讓他們切實負(fù)起相關(guān)責(zé)任，中央紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)由人大監(jiān)督，省級及其以下各級實行黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，各級黨政領(lǐng)導(dǎo)均由上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。如果在一定范圍內(nèi)如省級以下實行垂直管理，地級市、縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)能很好地被監(jiān)督，可省級黨政領(lǐng)導(dǎo)仍然被同級紀(jì)檢監(jiān)察部門監(jiān)督，這又出現(xiàn)了省級黨政領(lǐng)導(dǎo)既是被監(jiān)督者，又是紀(jì)檢監(jiān)察部門的領(lǐng)導(dǎo)者，從而不能有效起到監(jiān)督作用，因此，這是不可行的。

雖然中央政治局指出對紀(jì)檢監(jiān)察體制要進(jìn)行以下四個方面的改革：“首先要落實黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，實行黨委(黨組)書記責(zé)任制；其次要推動黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化；三是要逐步落實中央紀(jì)委向中央一級黨和國家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)，派駐機(jī)構(gòu)要全面履行監(jiān)督職責(zé)；四是實現(xiàn)巡視工作全覆蓋，探索開展專項巡視”[8],但是我們可看出如何將雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化并沒有明確規(guī)定，并且對現(xiàn)行地方各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的人事編制和財政制度的弊端如何解決也沒有明確的解決措施，勢必導(dǎo)致克服雙重體制的弊端提高紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)監(jiān)督的有效性是極其有限的。同時，紀(jì)檢監(jiān)察部門作為黨和政府內(nèi)的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，“沒有一定的獨(dú)立性是無法進(jìn)行監(jiān)督的，但完全獨(dú)立也未必符合政黨內(nèi)部運(yùn)作的規(guī)律”[9],這里的獨(dú)立并不是要從黨紀(jì)機(jī)關(guān)中分離出來，而是能有效地獨(dú)立的發(fā)揮監(jiān)督作用，“政權(quán)之運(yùn)用必賴有監(jiān)察之機(jī)關(guān)執(zhí)法以繩其后，而后權(quán)力始不至有濫用之嫌，此為古今各國所同，然發(fā)揮此種監(jiān)察之權(quán)能至于極點，使之成為政府組織上獨(dú)立一系統(tǒng)”[10]。那么建立全國性紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)垂直管理體制如何避免違反《黨章》和《憲法》，同時又能夠解決當(dāng)前雙重體制的弊端以及在人事和財政方面的弊端呢？第一，根據(jù)中央會議精神，全國性紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)垂直管理體制要在黨中央、中紀(jì)委和監(jiān)察部領(lǐng)導(dǎo)下；第二，根據(jù)權(quán)力監(jiān)督和權(quán)力制約的原理，針對地方各級政府和黨委領(lǐng)導(dǎo)對紀(jì)檢監(jiān)察工作采取地消極態(tài)度，同時也避免弱化同級地方政府的權(quán)能，可把地方各級職能部門的廉潔奉公程度納入同級黨政負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)政績考核內(nèi)容，也就是黨委、黨組書記責(zé)任制(政治責(zé)任)，地方各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)接受上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，通過制定黨內(nèi)規(guī)章明確黨委和紀(jì)委、黨委書記和同級紀(jì)委書記之間的權(quán)力和責(zé)任界限；第三，為了避免在紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部部門保護(hù)主義和利益部門化的形成，地方各級黨政機(jī)關(guān)設(shè)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，接受本級人大、政協(xié)和新聞媒體等的監(jiān)督，這是符合憲法和法律的規(guī)定的。同時中紀(jì)委和監(jiān)察部掌握各級地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的財政權(quán)和主要領(lǐng)導(dǎo)的人事權(quán)，加強(qiáng)和外單位的人事交流，并對其進(jìn)行業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)，對其工作進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督；第四，通過法律明確劃分紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)與同級地方政府、檢察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之間的職責(zé)權(quán)限，明確人大、政協(xié)、社會等對紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)監(jiān)督的權(quán)力界限，避免他們因共同利益導(dǎo)致違紀(jì)違法。由此我們可以看出，構(gòu)建全國性的紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)主要是通過法治的手段，同時這樣做既不違反《黨章》，也遵守了《憲法》的相關(guān)規(guī)定，盡力擺脫地方政府的干擾。

下面根據(jù)權(quán)力必須得到制約和監(jiān)督的理論就如何構(gòu)建全國性紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)系統(tǒng)的垂直管理體制中地方各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人事編制和財政的安排、工作程序以及相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行具體論述。

第一，建立全國性紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的垂直管理機(jī)構(gòu)，明確其職、權(quán)界限。中紀(jì)委和監(jiān)察部是全國的最高紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，兩機(jī)關(guān)合署辦公，接受黨中央和國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，同時必須接受黨代表大會和全國人民代表大會的監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會監(jiān)督與系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督等。針對一些專家認(rèn)為實行垂直管理體制后會導(dǎo)致地方的管理權(quán)限逐步減弱,影響政府的組織健全性，使職能部門權(quán)限擴(kuò)張，容易由“條塊專政”邁向“條條專政”等問題，必須在垂直體制機(jī)構(gòu)設(shè)置上，按地區(qū)主要由中央級、省級、地市級、縣級四級組成，根據(jù)各地實際，可以建立區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級垂直站點，明確各自職責(zé)和權(quán)限，對權(quán)力進(jìn)行有效限制。各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)須接受中紀(jì)委和監(jiān)察部的領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)，通過督促、協(xié)作、監(jiān)督等方式對中紀(jì)委和監(jiān)察部決策進(jìn)行落實。地方各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)實行黨委書記責(zé)任制，行使紀(jì)檢監(jiān)察管理職責(zé)。黨委(黨組)書記接受上級紀(jì)委的監(jiān)督，分管本行政領(lǐng)域的紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)工作，負(fù)責(zé)本級紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)部干部管理工作，和同級紀(jì)檢監(jiān)察主要領(lǐng)導(dǎo)相互監(jiān)督，明確其各自的責(zé)任和權(quán)力，避免職能重疊。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)由上級紀(jì)委提名并任命，但不得連任，可規(guī)定任期，負(fù)責(zé)具體業(yè)務(wù)，對內(nèi)部各級組織、干部實施監(jiān)督。在職能部門組成上，精簡機(jī)構(gòu)，查案時能夠協(xié)同作戰(zhàn)。當(dāng)前中紀(jì)委、監(jiān)察部內(nèi)設(shè)27個職能部門，與原來相比增加了2個負(fù)責(zé)案件工作的紀(jì)檢監(jiān)察室，各省級紀(jì)委普遍增加了紀(jì)檢監(jiān)察室數(shù)量，增加了執(zhí)紀(jì)監(jiān)督人員編制數(shù)量，這是非常合理的。各級黨委在做重大的決策時，相關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察委員須列席相關(guān)會議，對于重要人事任免，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)須填寫專門意見，對擬提拔選任的干部候選人根據(jù)其黨風(fēng)廉政表現(xiàn)可投贊成票、否決票或者建議暫緩任用；對監(jiān)督對象在工作中被檢舉時，須依法進(jìn)行調(diào)查。紀(jì)檢監(jiān)察工作不能只靠權(quán)力的制約，還需要網(wǎng)絡(luò)電視媒體等外部監(jiān)督，因此必須加強(qiáng)全國性紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的信息化建設(shè)，為紀(jì)檢監(jiān)察工作建立一個廣泛、便捷的信息化平臺。

第二，中紀(jì)委和監(jiān)察部統(tǒng)管各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的人事和財政，地方各級黨委和政府對同級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的人事和財政意見作為參考。設(shè)立全國性的紀(jì)檢監(jiān)察垂直管理系統(tǒng)使下級部門的人事、財務(wù)擺脫地方政府的控制，其人事編制和考核主要由上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，同級黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)給出相應(yīng)評價作為考核的一部分。同時，實行紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的人事編制和財政經(jīng)費(fèi)均由原派出紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。各級紀(jì)檢監(jiān)察組織專門設(shè)立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，明確專門人員負(fù)責(zé)實施。紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督管理，按照干部管理權(quán)限，實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理，主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)全國性紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的垂直管理。各級的辦公經(jīng)費(fèi)通過法律規(guī)定由中央財政預(yù)算劃撥，由財政部劃撥給中央紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，然后再逐級下?lián)芙o各級相關(guān)機(jī)構(gòu)，以保障對各項工作的開展所需調(diào)查經(jīng)費(fèi)，與同級黨政脫離經(jīng)濟(jì)關(guān)系，讓監(jiān)督部門發(fā)揮主觀能動性。在辦公經(jīng)費(fèi)上，由中央財政通過金融互聯(lián)網(wǎng)將辦公資金、人員工資等款項直接劃撥到地方規(guī)定銀行，不通過地方財政轉(zhuǎn)款，避免地方財政的挾持和關(guān)系拉攏紀(jì)檢監(jiān)察部門。同時還要制定出開展各項業(yè)務(wù)活動經(jīng)費(fèi)管理的具體制度，如進(jìn)行工作所需的通訊工具和調(diào)查經(jīng)費(fèi)等都要有明確細(xì)致的規(guī)定；對收繳的贓款及罰沒收入也要設(shè)專戶進(jìn)行管理，全額入賬,接受審計和會計監(jiān)督，從而避免紀(jì)檢監(jiān)察工作中地方保護(hù)主義勢力進(jìn)行干擾。

第三，全國性的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)實行垂直管理體制必須得依法定程序確立，要建立和完善紀(jì)檢監(jiān)察工作程序和相關(guān)法律法規(guī)制度。各級地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)都屬于中紀(jì)委和監(jiān)察部的一部分，并且其人事、編制、業(yè)務(wù)、經(jīng)費(fèi)等都要制定相應(yīng)法律條文和程序由中紀(jì)委和監(jiān)察部統(tǒng)一管理，對其工作程序也要依法進(jìn)行規(guī)定，從而調(diào)動各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的積極性，實現(xiàn)管理創(chuàng)新，使得整個部門的運(yùn)轉(zhuǎn)更有效率。全國性紀(jì)檢監(jiān)察垂直管理系統(tǒng)的各級紀(jì)檢監(jiān)察垂直機(jī)構(gòu)的設(shè)立、地位和權(quán)限、性質(zhì)、職責(zé)及其與同級地方政府之間的關(guān)系都必須通過立法作出界定，同時還必須對各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)監(jiān)督職能與法院、檢察院、人大及其常委會與專業(yè)委員會的權(quán)限通過立法作出界定。除了《行政監(jiān)察法》與《黨章》及其相關(guān)法律法規(guī)外，各地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)也可因地制宜制定本地方的相應(yīng)法規(guī)，如哈爾濱市就制定了《全市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)重大案件線索報告制度》和《交叉辦案暫行辦法(試行)》此舉大大提高了監(jiān)督效能。

針對有些專家指出紀(jì)委是由同級黨代會選舉出來、實行垂直管理背離了法治原則等，可在黨委(組)責(zé)任制下通過制定專門《監(jiān)察法》解決此類問題明確全國性的紀(jì)檢監(jiān)察管理體制和地方各級黨委(組)責(zé)任制的權(quán)力界限，形成一種權(quán)力互相監(jiān)督的關(guān)系，使得各級地方政府在法律上不干預(yù)紀(jì)檢監(jiān)察工作。2014年6月中央進(jìn)一步提出要紀(jì)檢監(jiān)察體制實行黨委書記責(zé)任制，推動黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，實現(xiàn)巡視工作全面化。不過“有些專家就擔(dān)心垂直管理單位不受地方人大、政協(xié)、紀(jì)委等的監(jiān)督，且上級部門監(jiān)督太遠(yuǎn)，也存在放大廉政風(fēng)險的問題。在上級部門監(jiān)督不力的情況下，就會形成‘天高皇帝遠(yuǎn)’的局面，從而成為垂直行業(yè)容易發(fā)生腐敗的根源”[11]，故應(yīng)避免地方的管理權(quán)限逐步減弱,影響政府的組織健全性，避免地方干擾，避免紀(jì)檢監(jiān)察職能部門權(quán)限擴(kuò)張，由“條塊專政”邁向“條條專政”。

同時，我國還應(yīng)賦予紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)以立法建議權(quán),以推動行政程序法、舉報法、審批法等法律法規(guī)的制定進(jìn)程；推動立法機(jī)關(guān)盡快把廉政建設(shè)、政務(wù)公開等行政規(guī)章提升為法律,以提升這些法律的約束力度。同時還要制定《舉報法》,其中應(yīng)對舉報機(jī)關(guān)和舉報人的權(quán)利義務(wù)、對舉報人保護(hù)的程序、對舉報線索處理的程序作出詳盡的規(guī)定；應(yīng)制定《反貪污賄賂法》,使打擊貪污腐敗、失職瀆職等行為有明確法律法規(guī)作指導(dǎo)。制定相關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的工作專門法規(guī)，對各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)限進(jìn)行限制，把這些都納入國家憲法、黨章和其他法律的軌道。

[1] http://www.ccdi.gov.cn/xxgk/lsyg/201308/t20130826_9195.html.

[2] 譚本仲.關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察體制機(jī)制改革的思考[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué),2010,(10)下：4-6.

[3] 盧岳華.黨政紀(jì)檢、監(jiān)察監(jiān)督體制改革芻議[J].行政與法,2004,(3)：5-7.

[4] 石柏林,彭帥．論我國行政監(jiān)察體制存在的問題及其對策[J].行政論壇,2002,(3)：41-42.

[5] 姬亞平.我國行政監(jiān)察體制改革研究[J].黨政論壇,2010,(9)：22-24.

[6] 張楊.論我國行政監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制的完善[J].中共杭州市委黨校學(xué)報,2007,(5)：60-63.

[7] 孫北平.紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)垂直管理思考[J]. 陜西行政學(xué)院學(xué)報，2005,(2)：50-54.

[8] http://news.sina.com.cn/c/2014-06-30/181030445701.shtml.

[9] 梅麗紅.十六大以來的紀(jì)檢體制改革[N].學(xué)習(xí)時報,2007-04-16．

[10] 常乃德.中國政治制度小史[M].北京：啟智書局,1932.

[11] 殷國安.垂直部門“天高皇帝遠(yuǎn)”易生腐敗[N].中國青年報,2013-06-27.

The Vertical Management of Nationwide Commission for Discipline Inspection and Supervision

XU Wei-hong,DU Gang-jian

(Law School, Hunan University, Changsha 410082,China)

This paper discusses how to solve the drawbacks of discipline inspection system,which is not only related to anti-corruption, but also related to the construction of “l(fā)imited government”,and proposes to reform the commission for the discipline inspection and supervision and to establish a vertical management system of nationwide commission for the discipline inspection and supervision under the charge of a Party secretary and the leadership of the Central Discipline Inspection and Supervision Commission.

vertical management; statutory procedures;legalization；specialization

2015-09-10

徐偉紅(1977—)，女，湖南益陽人，湖南大學(xué)法學(xué)院2011級博士生.研究方向：憲法史，憲法，政治學(xué)，中國近現(xiàn)代史.

D693.69

A

1008—1763(2016)04—0152—04