農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革考驗

焦建

超越根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)多寡對結(jié)構(gòu)進(jìn)行加減法調(diào)整的傳統(tǒng)思路，立足中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀及整體經(jīng)濟(jì)需求，綜合保供給、調(diào)思路，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展及農(nóng)民增收

2015年中央農(nóng)村工作會議提出的“去庫存、補(bǔ)短板、降成本”的農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，或成為即將公布的2016年中央一號文件核心主旨。

作為“十三五”開局之年的首個一號文件，它將與近期出臺的一系列相關(guān)涉農(nóng)文件一起，共同搭建未來五年中國農(nóng)業(yè)改革創(chuàng)新的總體框架。

“用簡單的方式理解農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，就是增加或減少某些農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)。但這一就事論事的方式，無法根治中國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)實問題。”一位知悉文件起草情況的人士對《財經(jīng)》記者稱。

為求治本，此次農(nóng)業(yè)調(diào)整將超越根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)多寡對結(jié)構(gòu)進(jìn)行加減法調(diào)整的傳統(tǒng)思路，立足農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀及整體經(jīng)濟(jì)需求，綜合保供給、調(diào)思路，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展及農(nóng)民增收等多重目標(biāo)。既解決當(dāng)下難題，又為遠(yuǎn)期發(fā)展布局。

中央政策框架搭建之際，《財經(jīng)》記者梳理各地“十三五”規(guī)劃建議時亦發(fā)現(xiàn)：包括黑龍江、山東等在內(nèi)的農(nóng)業(yè)大省，均已開始設(shè)立與中央互動的地方版農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)，例如發(fā)展精致農(nóng)業(yè)及優(yōu)化種植業(yè)結(jié)構(gòu)等。

作為一項系統(tǒng)性調(diào)整，中國農(nóng)業(yè)政策框架在提出上述多重改革目標(biāo)之外，如何跟進(jìn)調(diào)整與之相關(guān)的配套性措施及落地方式，摸索才剛剛開始。

去產(chǎn)量

2015年，中國糧食總產(chǎn)量12428.7億斤，同比增長2.4%。增產(chǎn)主因是播種面積增加、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整及以科技為 支撐的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

在多年持續(xù)增產(chǎn)基礎(chǔ)上，不再特別強(qiáng)調(diào)增產(chǎn)，并同時進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)減，是“十三五”期間中國農(nóng)業(yè)政策將進(jìn)行的主要調(diào)整之一。

調(diào)整背景，是原有生產(chǎn)及扶持體系沿用多年，造成了產(chǎn)量、進(jìn)口、庫存、消費、浪費、調(diào)運、資源消耗量同步“六高”的尷尬局面。

去除這些尷尬，解決品種結(jié)構(gòu)不平衡、種植效益下降、生產(chǎn)方式粗放、產(chǎn)品競爭力弱等問題，成為本輪農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給側(cè)改革目標(biāo)。

此次主動調(diào)減開始之前，決策層面的討論已審慎進(jìn)行了多輪。而具體實施措施，則從2015年起逐步落地：

“‘十三五規(guī)劃建議中提出了一些政策，比如實行輪作休耕試點，實行‘藏糧于地、藏糧于技的戰(zhàn)略等，實際上發(fā)出了一定程度上適當(dāng)調(diào)整近期糧食產(chǎn)量的信號。”中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長兼辦公室主任陳錫文稱。

《財經(jīng)》從農(nóng)業(yè)部相關(guān)人士處獲悉，本輪糧食調(diào)減的具體執(zhí)行目標(biāo)為“兩保、三穩(wěn)、兩協(xié)調(diào)”：一、實現(xiàn)口糧自給率100%，谷物自給率95%；二、穩(wěn)棉油糖。其中棉花基本滿足國內(nèi)消費，食用油自給率30%以上，糖料自給率37%左右；三、實現(xiàn)蔬菜生產(chǎn)與需求協(xié)調(diào)發(fā)展，牧草生產(chǎn)與畜牧業(yè)養(yǎng)殖協(xié)調(diào)發(fā)展。

因庫存積壓嚴(yán)重，玉米是調(diào)減的重點品種。在中國近年新增的1.99億畝糧食播種面積中，它就占了1.95億畝。據(jù)農(nóng)業(yè)部規(guī)劃：2016年玉米調(diào)減面積1000萬畝以上，2020年則減少5000萬畝。

總種植面積約占全國三分之一、近十年來生產(chǎn)增量最大的鐮刀灣地區(qū)，被列為調(diào)減主要區(qū)域。這是中國從東北到華北-西南-西北的一大片區(qū)域，因從地形圖上看恰成鐮刀彎狀分布得名，其特點是處于干旱區(qū)及生態(tài)脆弱區(qū)，產(chǎn)量低且極不穩(wěn)定。

調(diào)減并非土地荒廢，而是重點改種青貯玉米、苜蓿、牧草、雜糧和馬鈴薯等作物，或進(jìn)行大豆-玉米輪作。

作為一項系統(tǒng)工程，這一政策統(tǒng)籌及相關(guān)措施配合，仍處于起步階段。其核心難題，是如何讓農(nóng)民主動實施：

首先，由于玉米價格仍相對有優(yōu)勢，農(nóng)民對改種仍存觀望情緒。以被列入糧豆輪作試點地的黑龍江北安市為例，每畝150元的補(bǔ)貼，作用并不明顯。

其次，部分被納入糧改飼試點的地區(qū)，則已遇到了種植、運輸、發(fā)酵、儲藏等一系列產(chǎn)業(yè)如何配套的難題。

以將青貯玉米作為飼料為例，此舉一方面能有效提高奶牛產(chǎn)奶數(shù)量及質(zhì)量，另一方面亦可避免玉米掉價帶來的產(chǎn)品價格波動風(fēng)險。在從2015年起進(jìn)行調(diào)整的山西部分產(chǎn)區(qū)，農(nóng)民每畝可獲500-1000元不等的收入。

但也有試點地區(qū)農(nóng)民告訴《財經(jīng)》記者，出于擔(dān)心沒人收購無法消化產(chǎn)品等考慮，現(xiàn)在仍不愿意種植青貯玉米。

中科院農(nóng)業(yè)資源研究中心研究員張正斌分析：進(jìn)行調(diào)減規(guī)劃時，各方認(rèn)為鐮刀灣地區(qū)是農(nóng)牧交錯地帶和畜牧業(yè)優(yōu)勢區(qū)，有大量青貯玉米等飼料需求。但實際上中國大量靠飼料進(jìn)行養(yǎng)殖和農(nóng)產(chǎn)品深加工區(qū)，大多并非鐮刀灣地區(qū)。

他還認(rèn)為，緩解玉米產(chǎn)能過剩及時且必要，但在如何減少中國油料、飼料、化工原料進(jìn)口增多及優(yōu)化作物布局等方面，還有待進(jìn)一步明確。

為提升需求，山西等地已在積極引進(jìn)乳業(yè)加工商；中央財政亦開始按每縣1000萬元標(biāo)準(zhǔn)，在10個省的30個縣進(jìn)行擴(kuò)展試點，發(fā)展奶牛飼養(yǎng)產(chǎn)業(yè)。

對即將批量落地的政策調(diào)整，不宜用力過猛是多方共同提出的建議?！罢{(diào)減產(chǎn)量可以，但應(yīng)由農(nóng)民自主選擇，不能讓農(nóng)民利益受損為代價推進(jìn)?！卑褶r(nóng)業(yè)分析師馬文峰稱。

增產(chǎn)能

值得注意的是，在產(chǎn)量調(diào)減同時，中國的糧食需求缺口卻在增加。

“到2020年，中國糧食需求大約為1.4萬億斤，有近2000億斤左右的缺口。”農(nóng)業(yè)部部長韓長賦指出。

為求解這一矛盾，中國的做法是建立一套新的宏觀糧食安全供給框架。

“以中國資源條件看，農(nóng)產(chǎn)品自給率只能到80%，如今滿足了國內(nèi)90%的谷物、油料等農(nóng)產(chǎn)品需求。短期看，這是糧食安全有保障，但長此以往，耗損了地力，污染了環(huán)境，糧食安全終究不可持續(xù)。”國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員程國強(qiáng)如此解析。

綜合來看，這一新的框架至少包含兩方面：其一，主糧作物外，中國通過國際市場滿足非主糧作物需求的積極性不斷提高；此外，主動調(diào)減產(chǎn)量同時，中國開始注重產(chǎn)能的保障及提升，即如何實現(xiàn)“藏糧于地、藏糧于技”。

這一對新提法，將系統(tǒng)涵蓋近年來中央多個一號文件著重提及的數(shù)個相關(guān)主題，如提升科學(xué)技術(shù)水平的支撐作用、彌補(bǔ)水利設(shè)施短板等。而通過耕地保護(hù)、改善生產(chǎn)條件進(jìn)行地力的修復(fù)及提升，則成為主要突破口：

首先，目前中國中低產(chǎn)田約占三分之二，大部分仍靠天吃飯。通過大規(guī)模推進(jìn)土地整治、中低產(chǎn)田改造和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等措施，中國希望能在2020年時建成8億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。

其次，按照正在實施的《關(guān)于大力開展糧食綠色增產(chǎn)模式攻關(guān)的意見》：從2015年10月起，中央財政亦專項安排了5億元支持東北黑土區(qū)17個產(chǎn)糧大縣開展黑土地保護(hù)利用試點。其做法為將玉米收割后，秸稈直接粉碎還田。

試點地區(qū)的榆樹市、農(nóng)安縣等地農(nóng)民表示：引秸稈粉碎、還田成本高，原本有近九成被焚燒。在獲得每畝100元補(bǔ)貼后，還田的積極性提升。長此以往，農(nóng)民及土地兩頭都可受益。

第三，根據(jù)市場需求大小，通過輪作休耕等措施調(diào)節(jié)糧食種植面積，在2016年一號文件等相關(guān)政策公布后，落地速度亦有望加快。

世界各主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)國均高度重視輪作休耕。以美國為例，為應(yīng)對面對糧食生產(chǎn)過剩和生態(tài)環(huán)境惡化等挑戰(zhàn)，在其于2002年修改的農(nóng)業(yè)法案中，設(shè)定的休耕最高面積為2.3億畝，約占其耕地面積的近兩成。

以目前各地試點情況看，中國的休耕政策提出時機(jī)并不占先，落地亦將面臨多重挑戰(zhàn)：

首先，是如何在休耕的同時，保持耕地面積、質(zhì)量和農(nóng)業(yè)技術(shù)的高水平，以便存有生產(chǎn)足夠糧食的能力。

其次，是如何精準(zhǔn)識別并及時休耕“三塊田”，即資源趨緊田、環(huán)境惡化田和產(chǎn)能過剩田。正在進(jìn)行休耕試點的華北地下漏斗區(qū)部分地區(qū)，即為典型代表。

第三，為提升休耕質(zhì)量，如何對農(nóng)民提供休耕補(bǔ)貼等相應(yīng)制度的設(shè)計，亦需加速。

按世貿(mào)組織《農(nóng)業(yè)協(xié)定》，休耕補(bǔ)貼原應(yīng)列入總量受限的黃箱政策。但為滿足美國及歐盟要求，這一補(bǔ)貼被給予消除承諾，不受《農(nóng)業(yè)協(xié)定》約束限制。

美國的相關(guān)政策框架已較為成熟?！敦斀?jīng)》記者于2015年下半年時在美國中西部多個農(nóng)業(yè)州采訪獲悉：美國在執(zhí)行休耕計劃時，大部分由政府提供補(bǔ)貼，農(nóng)民自愿參與。

其補(bǔ)貼則分為兩部分：其一為土地租金補(bǔ)貼。根據(jù)土地所在地的土地相對生產(chǎn)率和當(dāng)?shù)氐暮档刈饨饍r格，評估確定一個年度土地租金補(bǔ)貼價格；

其二為與農(nóng)民分擔(dān)植被保護(hù)措施的實施本錢。根據(jù)農(nóng)民實施種草、植被等保護(hù)措施的成本，向農(nóng)民提供不超過50%的現(xiàn)金補(bǔ)貼。

與之相比，中國雖在“十三五”規(guī)劃建議中，已提出對休耕農(nóng)民給予必要的糧食或現(xiàn)金補(bǔ)助，但相關(guān)政策仍稍顯粗疏。

以河北為例，該省2014年時發(fā)布的規(guī)劃為：在地下水嚴(yán)重超采區(qū)適當(dāng)壓減依靠地下水灌溉的冬小麥種植面積，改冬小麥、夏玉米一年兩熟制為一年一熟制，實現(xiàn)“一季休耕、一季雨養(yǎng)”，挖掘秋糧雨熱同期的增產(chǎn)潛力。

河北規(guī)定，對于項目區(qū)壓減小麥種植的農(nóng)戶按照畝均500元的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼。還提出要通過財政獎補(bǔ)、結(jié)構(gòu)調(diào)整等綜合措施，保證修復(fù)區(qū)農(nóng)民總體收入水平不降低。

就試點情況看，目前存在的問題包括如何真正保證農(nóng)民收入，以及如何制定及調(diào)控休耕計劃。

此外，“休耕政策雖已迫在眉睫。但現(xiàn)在的難題，一方面在于各方利益牽絆，一方面在于步伐仍然邁得太慢?！?曾多次參與調(diào)研的上海匯易咨詢有限公司董事長李強(qiáng)對《財經(jīng)》記者稱。

保護(hù)農(nóng)民積極性

改革開放起到此次主動進(jìn)行糧食生產(chǎn)綜合性改革調(diào)整之前，中國曾被動經(jīng)歷過兩次糧食產(chǎn)量下降波動困擾：第一次發(fā)生在上世紀(jì)80年代；第二次從1999年起持續(xù)四年，隨后緩慢爬升，產(chǎn)量到2008年才超過1998年的水平。

“從歷史經(jīng)驗看，中國政府調(diào)整糧食政策要特別謹(jǐn)慎，糧食價格形成機(jī)制、對農(nóng)民的補(bǔ)貼政策和收儲政策改革，要充分考慮農(nóng)民利益，避免再次出現(xiàn)糧食產(chǎn)量的大幅度下降?！标愬a文如此提醒。

而農(nóng)民增收這一農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的根本目的，也是衡量本次農(nóng)業(yè)政策結(jié)構(gòu)性改革成效的重要標(biāo)志之一。

按照國家統(tǒng)計局相關(guān)數(shù)據(jù)，中國農(nóng)民收入近年來持續(xù)增長。除將打工收入計算為農(nóng)民收入這一尚存爭議的因素外，政府逐年提高糧食支持價，也是農(nóng)民增收的主要助推。

這一局面給中國進(jìn)行糧食生產(chǎn)相關(guān)政策調(diào)整帶來的難題是：若降低農(nóng)產(chǎn)品支持價格以減少收儲壓力，農(nóng)民收入將下降；但若保持或提高支持價格，糧食價格倒掛及虧損將更嚴(yán)重，相關(guān)改革難以進(jìn)行。

“在新增收渠道有限、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革在即情況下，政策稍有偏差，農(nóng)民增收、全面建成小康社會的目標(biāo)就會落空，是新的三農(nóng)難題?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長葉興慶對《財經(jīng)》記者表示。

就政策準(zhǔn)備情況來看，解決這一難題的主要對策有兩種：

首先，調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式。為消化庫存，須實施“市場價格、價補(bǔ)分離”。若由市場形成的價格過低，則由政府采取措施直接補(bǔ)貼農(nóng)民。

但到目前為止，作為上述價補(bǔ)分離核心措施之一的目標(biāo)價格，各方對其實施效果仍存執(zhí)行難、補(bǔ)貼額度過大等質(zhì)疑。故此在今年小麥和稻谷繼續(xù)實施最低收購價政策之外，玉米是否改革，還未最終確定。

“總體來看，這一輪改革至少要實現(xiàn)四個重要目標(biāo)：一是必須‘擋住進(jìn)口，不是拒絕進(jìn)口，而是國內(nèi)的市場價格回歸到市場需求水平；二是不能增加新庫存；三是要搞活市場，實現(xiàn)多元化主體、多渠道流通；四是在改革過程中維護(hù)農(nóng)民合理收益?！?陳錫文日前在參加“清華三農(nóng)論壇2016”時表示。

其次，據(jù)2015年底結(jié)束的中央農(nóng)村工作會議透露，中國亦將加速解決三產(chǎn)之間的資源配置扭曲問題。通過市場機(jī)制調(diào)節(jié)，推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，以此提高生產(chǎn)率及農(nóng)民收益。

多重政策掣肘之中，作為第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)改革將不得不負(fù)重前行，以求突破。