城市安全，需要精細化的災害防控

王煜

中央城市工作會議描摹了現(xiàn)代化宜居城市的各個層面，而所有層面的基石就是安全。新形勢下，城市安全怎樣才能做好？會議給出方向：“不斷完善城市管理和服務，徹底改變粗放型管理方式”，“政府要創(chuàng)新城市治理方式，特別是要注意加強城市精細化管理”。城市精細化管理，最基本的就是安全管理。

火災是城市最常發(fā)生的災害之一，是城市安全經(jīng)常面臨的挑戰(zhàn)。作為特大城市的上海，其火災有何特點，對其他城市的火災防控又有何借鑒？

弱勢群體受害最大

在上海海事大學社會學副教授崔小璐看來，很長一段時間里，人們一直把火災視為偶然的、孤立的突發(fā)性事件，對火災防控的研究多在消防部門內(nèi)部開展，也多聚焦于火災的自然屬性，試圖從科技和工程方面尋求減少火災發(fā)生和降低火災損失的策略。但是，這遠遠不夠。世界火災統(tǒng)計數(shù)據(jù)也顯示：美國、日本、新西蘭等發(fā)達國家先進的防災科技與工程無法顯著降低和減少火災的發(fā)生和人員傷亡損失，這表明僅靠科技手段來加強火災治理，其成效十分有限。

崔小璐決定從社會學的角度來研究上海這個特大城市的火災特點。她認為，上海市近一百年來經(jīng)歷過不同歷史階段的城市社會變遷，是研究中國城市問題、調(diào)查中國城市問題的典型地域?；谥袊厣拇笠?guī)模的城市改造和國內(nèi)人口遷移，在城市社會結構的變遷上，上海走在了許多其他城市的前列，因此，上海的研究結果可作為其他城市的借鑒。

她告訴《新民周刊》，在以往的考察中，人們往往以經(jīng)濟水平的發(fā)展作為決定火災發(fā)生的重要因素，但實際上，火災的發(fā)生并不簡單地和經(jīng)濟發(fā)展水平呈線性關系。例如，從宏觀數(shù)據(jù)來看，20世紀80年代，隨著經(jīng)濟水平的上升，城市的火災發(fā)生數(shù)量下降;到了20世紀90年代，這種聯(lián)系變?yōu)檎嚓P;2000年以后，又變?yōu)樨撓嚓P。單以經(jīng)濟水平來考察，是無法獲知真實情況的。

崔小璐搜集了2005-2011年上?；馂牡脑敿毥y(tǒng)計數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)上海的火災在社會特征的各個因素上存在顯著的特點，包括人口、區(qū)域、社會經(jīng)濟環(huán)境等?；馂氖転娜丝诘男詣e、年齡、戶籍類型、受教育程度、職業(yè)狀況、健康狀況差異性顯著。

從上海2000年以來的火災數(shù)據(jù)中分析發(fā)現(xiàn)，老年人是火災中死亡的最大群體。自2002年至今，上海每年因火災致亡的老人數(shù)始終占到總亡人數(shù)的40%左右，甚至超過50%，是年齡組中比重最大的。以2006年為例，全年上海因火災死亡45人，其中60歲以上的老人有25人，占總亡人數(shù)的55.6%。

數(shù)據(jù)顯示，老年人的火災死亡率是上海全市平均死亡率的2倍，而且年齡越大，危險性越大。由于外來人口中老人占比很小，到2011年外來人口中老人占比只有2.6%，所以火災死亡人口中，主要是戶籍老人，而且這種死亡比例遠遠高于戶籍老人占戶籍總人口的比例。

崔小璐指出，隨著上海老齡化程度的加重，老年人口致災因素不斷增多，加上空巢老人、失獨老人等群體的增加，戶籍老年人口的火災危險性將日趨嚴重。

她還提出：由于外來人口中青壯年比重大，所以在遭遇火場時易逃生，但致傷概率大，相對于老人來說，致死率不高，所以呈現(xiàn)出了外來人口受傷率高于死亡率。戶籍類型原因?qū)е碌幕馂奈ｋU性差異是我國城市火災的重要特別之處。

而分析2007年至2011年上海市火災傷亡人員受教育程度和職業(yè)身份統(tǒng)計數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)上?；馂膫鋈丝谑芙逃潭绕毡槠?，無業(yè)和低收入人群占比大。5年期間，上?；馂乃劳鋈藛T中，共有207人受初等以下教育，占比高達83.1%;無業(yè)人員有131人，占死亡總數(shù)的52.6%。受傷人員中共有169人受初等以下教育，占比高達71.3%;無業(yè)人員有76人，占31.3%。

從這些數(shù)據(jù)可以看出，年齡、教育程度、經(jīng)濟地位等方面的弱勢群體，是城市火災受害最大的人群。

城郊火患比中心更甚

崔小璐表示，從市中心向郊區(qū)擴散，這是上海火災的一個明顯趨勢。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，上海市郊區(qū)域火災比重大，呈高發(fā)、高傷亡、高損失的“三高”態(tài)勢。2005年至2011年，市郊區(qū)域火災四項指數(shù)均遠遠高于中心城區(qū)：7年里，市郊區(qū)域共有26085起火災，27786.7萬元直接財產(chǎn)損失，239人死亡，274人受傷，分別占火災總數(shù)的76.3%、64%、68.7%和70.8%。

2016年新年第1天，阿聯(lián)酋迪拜，世界最高樓——迪拜哈利法塔附近一酒店31日晚突發(fā)大火。

她分析說，市郊區(qū)域火災多發(fā)，雖然有面大點多等客觀因素，但是從內(nèi)在因素分析，主要由于市郊城市化、工業(yè)化的不斷提速，經(jīng)濟總量持續(xù)攀升，上海產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，導致市郊火災荷載增加。特別是隨著市郊工業(yè)企業(yè)規(guī)模擴大、生產(chǎn)工藝更新、產(chǎn)品升級換代、新原料、新設備層出不窮，一旦失火，其火場情景更趨復雜和多樣，火災撲救難度明顯增大。

從場地上來看，在上海2007至2011年期間，居民住宅是發(fā)生死亡火災的主要場所，其次是宿舍、商業(yè)場所、廠房、農(nóng)副業(yè)場所、“三合一”（生產(chǎn)、經(jīng)營和住宿在同一處）和“多合一”場所、餐飲場所、物資倉儲場所、學校、養(yǎng)老院、醫(yī)院等人員密集地都是易造成火災死亡的場所，而且造成的損失大。而市郊多業(yè)態(tài)、大倉儲、小化工、農(nóng)夾居、“三合一或多合一”、群租房、城中村等現(xiàn)象集中，隱患大。同時，市郊區(qū)域消防站、消防水源等公共消防設施建設相對滯后于社會經(jīng)濟發(fā)展，造成一些火災不能及時得到有效處置，往往會使小火情釀成大災難。

另外，由于產(chǎn)業(yè)調(diào)整，工業(yè)發(fā)展郊區(qū)化，外來人口在近郊區(qū)最為集中，其次是遠郊區(qū)，這種外來人口變動的空間差異也導致了城市火災在近郊區(qū)的積聚。

崔小璐同時指出，過于從經(jīng)濟角度配置，而沒有充分考慮社會結構問題，致使區(qū)縣之間、區(qū)縣內(nèi)部消防力量配備的不平衡，是上海火災防控的一個問題。例如，徐匯與普陀的面積相當，但前者的消防力量明顯多于后者，是因為徐匯的商業(yè)更為集中;金山與松江在人口和面積上相差不多，但前者由于石化企業(yè)集中，消防力量隨之比后者更強;同在浦東新區(qū)內(nèi)，張江、世博園區(qū)、外高橋等區(qū)域的消防力量要強于其他區(qū)域。

精細化防控需多管齊下

通過數(shù)據(jù)分析掌握了上海城市火災的特征后，該如何有的放矢、精細化防控？崔小璐提出了幾點建議。

她認為，首先應從公共政策制定上著手。美國的一些做法可為借鑒：比如頒布法律，使用阻燃性建筑材料建筑房屋，特別是用于社會特殊群體，對房屋的火災荷載進行限制;完善居住區(qū)公共消防基礎設施，合理規(guī)劃消防安全布局;對公眾加強消防安全宣傳和教育，利用信息公共平臺開展實時提醒。

相比之下，我國硬性的降低火災發(fā)生的公共政策立法還比較缺乏，急需出臺一些相關政策，比如可以通過立法和政策確保城市經(jīng)濟困難家庭能夠擔負得起住房和住房的安全需求。針對老、幼、弱、病、殘等社會特殊群體，除了通常消防安全宣傳、檢查和教育外，可以通過法律規(guī)定，提供這些群體的居住生活用品都盡可能是阻燃材料;提供家庭看護，以對他們進行切實保護。

通過立法，杜絕“三合一”場所存在;改善貧困人群居住的防火條件;為弱勢群體住房火災投保，提高他們的火災救濟的保障能力。

本次中央城市工作會議也提出：“加快棚戶區(qū)和危房改造，有序推進老舊住宅小區(qū)綜合整治，力爭到2020年基本完成現(xiàn)有城鎮(zhèn)棚戶區(qū)、城中村和危房改造。”

在城市火災案例分析中，崔小璐發(fā)現(xiàn)，類似的居住環(huán)境卻出現(xiàn)不一樣的火災損失程度，在鄰里關系密切的社區(qū)里火災事故發(fā)生率更低。因此社區(qū)參與、具有社區(qū)認同、有情感歸屬感是減少火災發(fā)生的一種重要干預策略?！班徖锖湍馈⑹赝嘀笨梢詮浹a火災發(fā)生后消防人員到場前的空檔，為消防救援爭取寶貴時間。

然而，隨著城市化、工業(yè)化的快速發(fā)展，城市居民越來越“原子化”，傳統(tǒng)鄰里關系的弱化，是火災影響增大的重要隱患。這讓重建和睦鄰里關系顯得更為緊迫。

社會各部門、各階層的多力量合作，也是精細化防控火災的重要途徑。要多方合作，首先要做到信息公開。在做這項研究的過程中，崔小璐感觸頗深的是：我國城市對外公開的火災數(shù)據(jù)比較籠統(tǒng)，詳實的資料很難獲取，或者是火災記錄信息本身就不完整和規(guī)范，消防系統(tǒng)還沒有建立詳實的公開的火災信息數(shù)據(jù)庫供公眾查詢。為了收集數(shù)據(jù)，她花了將近3年時間。“如果能有完整詳實的數(shù)據(jù)公開，就可以讓公眾參與到防控措施的研究制定工作中來，群策群力。”

火災防控是一項全社會的系統(tǒng)工程，需要實行跨部門協(xié)調(diào)的統(tǒng)一辦事機制。要打破地區(qū)、部門界限，加強消防、交通、醫(yī)療、社會福利等部門的協(xié)作。有效的方式是建立城市災害一元化領導機構，構建城市防災減災一體化的管理模式，例如參照食品安全委員會的模式，在市政府層面建立火災防控委員會，行政首長作為發(fā)起人和負責人，解決以往“分而治之”的弊端。

另外，改革我國當前現(xiàn)役消防體制，改變以武警現(xiàn)役軍人為主體、行政歸屬于公安系統(tǒng)的軍事化管理，借鑒國外成功經(jīng)驗，推動消防職業(yè)化、終身化;鼓勵非營利型志愿社會消防機構發(fā)展，實現(xiàn)消防的公共治理，也是提高城市火災防控能力的有效途徑。

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