殘疾人法律援助制度研究

陶　楊，項(xiàng)　珒，陳小樂，張佳妮

(北京交通大學(xué) 法學(xué)院， 北京 100044)

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殘疾人法律援助制度研究

陶楊，項(xiàng)珒，陳小樂，張佳妮

(北京交通大學(xué) 法學(xué)院， 北京 100044)

[摘要]法律援助是一個(gè)國家實(shí)現(xiàn)司法公正、保障人權(quán)不可缺少的重要途徑。殘疾人作為具有特殊性的弱勢群體，應(yīng)當(dāng)在法律援助中給予特殊對(duì)待，但在我國當(dāng)前立法中，殘疾人被涵蓋在所有的弱勢群體之中，缺乏專門條款規(guī)定，對(duì)殘疾人的法律援助也仍未擺脫對(duì)經(jīng)濟(jì)條件的審查。建立專門的殘疾人法律援助制度能保護(hù)少數(shù)人權(quán)利，更能提高法律援助效果，緩解供需矛盾，此外，為進(jìn)一步對(duì)制度進(jìn)行完善，還提出強(qiáng)制援助、擴(kuò)大援助范圍、制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、完善程序規(guī)范、拓展經(jīng)費(fèi)來源等專門構(gòu)想。

[關(guān)鍵詞]殘疾人；法律援助；特殊性；制度構(gòu)建

法律援助是國家建立的保障經(jīng)濟(jì)困難公民和特殊案件當(dāng)事人獲得必要的法律咨詢、代理、刑事辯護(hù)等無償法律服務(wù),維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益、維護(hù)法律正確實(shí)施、維護(hù)社會(huì)公平正義的一項(xiàng)重要法律制度。法律援助針對(duì)殘疾人這一特殊群體明確了法律援助的條件與范圍。然而，對(duì)于殘疾人這一特殊弱勢群體的法律權(quán)益保障，僅有《中華人民共和國殘疾人保障法》專門予以規(guī)范，更多集中在對(duì)殘疾人的實(shí)體權(quán)益的保障，對(duì)于程序性權(quán)益的保障語焉不詳。而根據(jù)法律援助的相關(guān)法律規(guī)范，殘疾人并不能完全包含于法律援助的范圍內(nèi)，因而實(shí)踐中，許多殘疾人的合法權(quán)益無法真正得到全面的保護(hù)。

一、殘疾人法律援助制度的立法現(xiàn)狀及實(shí)施問題

當(dāng)前我國殘疾人法律援助的相關(guān)規(guī)定較分散，缺乏完整的法律規(guī)范體系，換言之，并沒有真正建立起專門的殘疾人法律援助制度，現(xiàn)有的一些零散的殘疾人法律援助規(guī)范也存在一些問題。

(一)缺乏針對(duì)殘疾人的專門條款規(guī)定

《中華人民共和國殘疾人保障法》作為唯一一部專門的殘疾人的法律，注重對(duì)殘疾人法律權(quán)益的實(shí)體保障，僅有第60條第2款對(duì)殘疾人法律援助進(jìn)行了籠統(tǒng)的規(guī)定，并未明確殘疾人法律援助的程序。從整體來看，我國僅針對(duì)特定類型的殘疾人在公訴案件中提供法律援助，對(duì)于殘疾人是否能夠申請(qǐng)民事案件等其他案件的法律援助，則必須接受經(jīng)濟(jì)條件的審查，只有滿足一定的經(jīng)濟(jì)困難條件才有資格得到法律援助。2015年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善法律援助制度的意見》，明確提出要重點(diǎn)推進(jìn)殘疾人的法律援助工作，一些地方也相繼出臺(tái)了完善法律援助制度的地方性規(guī)定，但是也并未見有專門針對(duì)殘疾人法律援助的相關(guān)規(guī)定。因而，客觀上，對(duì)殘疾人合法權(quán)益的保障由于受到法律援助條件的限制，并不充分和全面。

就刑事案件中的法律援助而言，《刑事訴訟法》第34條第2款規(guī)定，“犯罪嫌疑人、被告人是盲、聾、啞人，或者是尚未完全喪失辨認(rèn)或者控制自己行為能力的精神病人，沒有委托辯護(hù)人的，人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師為其提供辯護(hù)”?！斗稍鷹l例》第12條第2款對(duì)《刑事訴訟法》的此款規(guī)定進(jìn)行了重申，從上述規(guī)定來看，在刑事案件中的法律援助范圍，雖考慮了殘疾人這一特殊群體，但僅將刑事法律援助的對(duì)象限定于盲、聾、啞三類殘疾人，對(duì)于其他類型的殘疾人，仍以經(jīng)濟(jì)條件作為判斷是否給予援助的標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)于民事、行政訴訟案件中的殘疾人法律援助，主要零散分布于個(gè)別民事、行政法規(guī)、規(guī)章中，缺乏系統(tǒng)全面的規(guī)定，也并未突出殘疾人與普通當(dāng)事人受援條件上的差異，現(xiàn)實(shí)中的大量涉及殘疾人案件很難得到應(yīng)有的法律援助。某種程度上，可以認(rèn)為對(duì)于殘疾人法律援助制度并沒有任何法律規(guī)定來規(guī)范和支撐。

此外，一些法規(guī)、規(guī)章和政策也主要對(duì)殘疾人實(shí)體權(quán)益給予明確保障，但卻并未提及對(duì)殘疾人的法律援助問題，如《關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人社會(huì)保障體系和服務(wù)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見的通知》、《中共北京市委北京市人民政府關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》、《中共北京市委北京市人民政府關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》等規(guī)范性文件，這些文件并不具有嚴(yán)格意義上的法律效力，在內(nèi)容上更多地體現(xiàn)為一種指導(dǎo)意見。

總體上而言，目前中國并沒有專門針對(duì)殘疾人法律援助的統(tǒng)一法律規(guī)定，并未真正將殘疾人作為法律援助中的特殊群體，而是與其他弱勢群體混在一起，這樣不僅不利于切實(shí)維護(hù)殘疾人的利益，也難以讓法律援助發(fā)揮其真實(shí)效用。

(二)未擺脫經(jīng)濟(jì)條件審查的桎梏

《法律援助條例》在促進(jìn)和規(guī)范法律援助工作上發(fā)揮了重大作用，其第10條在援助范圍上作出了相關(guān)規(guī)定，但它僅僅保障了經(jīng)濟(jì)困難的公民獲得必要的法律服務(wù)，也將我國申請(qǐng)法律援助的條件嚴(yán)格限制在經(jīng)濟(jì)條件困難上，忽視了其他一些特殊群體的訴求，其中最為重要的就是忽視了殘疾人這一群體的特殊訴求。在北京市范圍內(nèi)，北京又制定了《北京市法律援助條例》這一地方性法規(guī)，在《法律援助條例》的基礎(chǔ)上進(jìn)行了補(bǔ)充和細(xì)化，但其中第19條第4款規(guī)定，“申請(qǐng)人能夠證明有下列情形之一的，法律援助機(jī)構(gòu)可以直接認(rèn)定其經(jīng)濟(jì)困難，無需提供第18條第2款規(guī)定的經(jīng)濟(jì)困難證明：重度殘疾或者患有重大疾病且無固定生活來源的”。從這一規(guī)定來看，雖然擴(kuò)大了法律援助的范圍，但并沒有明確重度殘疾是否要符合無固定生活來源這一條件，其次，將重度殘疾人認(rèn)定為經(jīng)濟(jì)困難群體，說明從立法思想上仍舊沒有擺脫為殘疾人提供法律援助前要考慮他們的經(jīng)濟(jì)條件的思路。但第11、12條對(duì)農(nóng)民工和見義勇為者又突破了經(jīng)濟(jì)條件的限制，可見經(jīng)濟(jì)條件困難的限制對(duì)于提供法律援助而言不是萬能的，在一定條件下必須打破經(jīng)濟(jì)條件的限制，才能真正實(shí)現(xiàn)法律援助的目的和公平。

(三)各地法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)不一，殘疾人申請(qǐng)法律援助標(biāo)準(zhǔn)混亂

在對(duì)殘疾人提供法律援助的標(biāo)準(zhǔn)上，沒有全國統(tǒng)一的條文規(guī)定，一些地方自行制定了地方性法規(guī)或規(guī)章，一定程度上放寬了法律援助的門檻，但因沒有統(tǒng)一的規(guī)定，各省規(guī)定在援助范圍與對(duì)象上又不盡相同，混亂的局面不利于殘疾人維護(hù)其合法權(quán)益。

《北京市法律援助條例》在第19條第4款中對(duì)殘疾人援助標(biāo)準(zhǔn)作出明確規(guī)定：重度殘疾或者患有重大疾病且無固定生活來源的，可以直接認(rèn)定其經(jīng)濟(jì)困難。而《寧夏回族自治區(qū)法律援助條例》第9條第5款的規(guī)定則有所不同，“有下列情形之一的經(jīng)濟(jì)困難公民，可以申請(qǐng)法律援助：……(五)沒有固定收入來源的殘疾人、患有嚴(yán)重疾病的人”。從內(nèi)容來看，兩者雖然大體相似，但實(shí)際上也存在一定差異，對(duì)于無固定生活來源的殘疾人申請(qǐng)法律援助，北京市要求是重度殘疾才可以申請(qǐng)，而寧夏則無此限制。由于地區(qū)的差異性，全國各省市均有一套自己的標(biāo)準(zhǔn)，這就造成了對(duì)于殘疾人法律援助保障情況的不統(tǒng)一，在規(guī)定過于嚴(yán)苛、適用范圍較窄的地區(qū)，殘疾人的權(quán)益更難以得到有效保護(hù)，不利于社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)。

此外，我國目前的法律援助機(jī)構(gòu)格局為公辦機(jī)構(gòu)為主，民辦機(jī)構(gòu)為輔，因而，司法行政機(jī)關(guān)下屬法律援助機(jī)構(gòu)和民辦法律援助機(jī)構(gòu)之間在援助標(biāo)準(zhǔn)上也都存在著差異。據(jù)北京市司法局公布：2014年全年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示北京市有法律援助機(jī)構(gòu)26家，2015年北京市又新成立4家民辦的法律援助機(jī)構(gòu)，其中成立了一家專門針對(duì)殘疾人群體的法律援助機(jī)構(gòu)——北京市風(fēng)雨同舟法律援助與研究中心。這些官方和民間的法律援助機(jī)構(gòu)在殘疾人申請(qǐng)法律援助的標(biāo)準(zhǔn)上往往不同，如北京市風(fēng)雨同舟殘疾人法律援助與研究中心規(guī)定：申請(qǐng)人達(dá)到一級(jí)、二級(jí)殘疾可以直接提供法律援助；三級(jí)殘疾的要有低保證；四級(jí)殘疾的收入要低于北京市最低工資標(biāo)準(zhǔn)。這一標(biāo)準(zhǔn)由機(jī)構(gòu)自己決定，與其他法律援助中心并不一致，且大多法律援助機(jī)構(gòu)均為綜合性的，很少有專門考慮到殘疾人的特殊復(fù)雜情況。

二、構(gòu)建殘疾人法律援助制度的必要性

當(dāng)下，我國并沒有專門針對(duì)殘疾人的法律援助規(guī)范，都籠統(tǒng)按照《法律援助條例》來進(jìn)行法律援助，而在《法律援助條例》中也并未真正將殘疾人作為特殊群體對(duì)待，客觀上影響到殘疾人合法權(quán)益的保障。針對(duì)殘疾人這一特殊群體，制定專門的殘疾人法律援助制度有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)必要性。

(一)對(duì)殘疾人特殊性的考量

1.殘疾人身心的特殊性

殘疾人法律援助案件涉及的爭議往往是當(dāng)事人的核心利益，如人身損害賠償金、工資報(bào)酬、撫養(yǎng)費(fèi)等[1]。案件類型的特殊性使殘疾人法律援助案件的處理過程也頗具特殊性，一方面，殘疾人因心理上的封閉、身體上的不便，對(duì)社會(huì)容易產(chǎn)生偏激的看法，與律師難以溝通；另一方面，案件涉及的利益雖對(duì)于殘疾人至關(guān)重要，但因?qū)Ψ芍R(shí)的極度匱乏、獲取證據(jù)意識(shí)較弱等原因，在訴訟中往往處于被動(dòng)地位。

對(duì)于殘疾人這樣一個(gè)特殊群體，由于其生理上的缺陷有時(shí)還會(huì)影響到案件的進(jìn)展。比如，對(duì)于盲聾啞人，在搜集證據(jù)和溝通上具有較大困難；對(duì)于智力殘疾者，在解釋相關(guān)事實(shí)時(shí)也會(huì)出現(xiàn)障礙；對(duì)于肢體殘疾者，因身體的缺陷行動(dòng)不便，也往往更容易有情緒上的波動(dòng)。殘疾人不同于老年人、婦女、未成年人等其他弱勢群體的一點(diǎn)在于，殘疾人的身體殘疾往往具有持久性和難以改變性，生活上更容易遭受不公平待遇和歧視，且在出行、溝通上都需要結(jié)合當(dāng)事人的具體殘疾情況進(jìn)行調(diào)整，例如盲人需要配以盲文，啞巴需要配以手語專業(yè)工作者等，若籠統(tǒng)地與其他群體劃歸到一起，難免有失偏頗。

2.生活境遇的特殊性

殘疾人生活水平整體偏低，我國殘疾人人數(shù)占總?cè)丝诘?.34%，其中農(nóng)村殘疾人就占75%，殘疾人家庭人均年收入不足全國平均水平的一半。據(jù)測算，只有不足 1/3 的殘疾人能夠自己養(yǎng)活自己，有 1/3 左右的貧困殘疾人處于絕對(duì)貧困狀態(tài)，2/3 左右的貧困殘疾人處于相對(duì)貧困狀態(tài)，一旦他們?cè)馐芮謾?quán)，經(jīng)濟(jì)上就很難承受維權(quán)費(fèi)用[2]。

殘疾人受教育水平也整體較低，接受教育是其走出家門、融入社會(huì)的重要前提，由于受教育程度低，與外界交往較少，獲取信息困難，不了解法律服務(wù)的存在和作用，在權(quán)利受到侵害后他們不知道利益表達(dá)渠道。同時(shí)，殘疾人接受教育的程度低，又大多處于貧困狀態(tài)，他們感知的社會(huì)往往是片面的、殘缺的，他們內(nèi)心又大多存在一定的心理創(chuàng)傷，內(nèi)心極度地缺乏安全感，一旦他們受到社會(huì)的不公正待遇，又無法獲取有效救濟(jì)，有可能會(huì)產(chǎn)生一些反社會(huì)的思想。

殘疾人較低的生活水平、受教育水平也間接影響著就業(yè)，雖然殘疾人就業(yè)在政府的扶持下不斷好轉(zhuǎn)，但依然不容樂觀。思想上，在社會(huì)排斥視角下，對(duì)于殘疾人等弱勢群體而言，他們常遭受來自于組織的冷暴力，缺乏與同事之間的信息交流，難以獲得良好的人際關(guān)系，使他們處于這種社會(huì)隔絕和相對(duì)剝削感的狀態(tài)之中，抑制了他們對(duì)組織發(fā)展的管理參與機(jī)會(huì)，從而難以具有幫助他人、為組織出謀劃策等角色外行為。此外，殘疾人等弱勢群體心理和行為的敏感度較高，在組織不公情境下他們易產(chǎn)生自我隔離、工作難以融入的心理感受，從而出現(xiàn)“去人格化”甚至對(duì)抗等態(tài)度和行為[3]。

針對(duì)殘疾人在生活上的弱勢，法律上對(duì)其各項(xiàng)生活權(quán)利有專門的規(guī)定，可這些并不能真正實(shí)現(xiàn)對(duì)殘疾人特殊生活境遇的保護(hù)。障礙者的自我認(rèn)同與社會(huì)建構(gòu)共同形成了障礙者是一群可憐的、依賴的、需要照顧的刻板形象，因此，對(duì)障礙者權(quán)利的保護(hù)被替代為對(duì)障礙者的保護(hù)[4]?？蓺埣踩俗鳛檎系K者的一員，其本身更是獨(dú)立的法律權(quán)利主體，應(yīng)與其他社會(huì)成員享有同等的法律資格，對(duì)殘疾人的保護(hù)不應(yīng)僅僅停留在生活權(quán)利上，也應(yīng)包含在法律訴求上的保護(hù)，他們必須有平等的尋求法律救濟(jì)的方便途徑，才能更好地保護(hù)自己受損的權(quán)益。并且，作為特殊群體中的一員，更要單獨(dú)予以關(guān)懷。

(二)少數(shù)人權(quán)利保護(hù)理論的要求

1977年聯(lián)合國防止歧視和保護(hù)少數(shù)人小組委員會(huì)對(duì)少數(shù)人的定義是：“一個(gè)群體，在數(shù)量上與一國人口的其他部分相比屬于少數(shù)，處于一種非支配地位，其成員作為該國國民擁有不同于該國其他人口的種族、宗教或語言上的特性，并明示或僅僅暗示地表現(xiàn)出一種保存其文化、傳統(tǒng)、宗教或語言的一致意識(shí)?！盵5]這一概念雖然是針對(duì)于種族的定義，但可將這一概念作廣義解釋。類推到殘疾人，我國殘疾人人數(shù)占總?cè)丝诘?.34%[3]，在數(shù)量上屬于少數(shù)；在社會(huì)活動(dòng)上，面對(duì)強(qiáng)大的“多數(shù)人”，殘疾人在民主選舉等其他活動(dòng)中，因數(shù)量上的弱勢和能力上的限制，以及根深蒂固的“少數(shù)服從多數(shù)”這一基本原則的阻礙，往往無法有效地行使自己的權(quán)利、維護(hù)自己的利益，他們心中的訴求與渴望也難以得到表達(dá)，在社會(huì)群體中處于一種非支配地位。因此殘疾人在廣義上也符合“少數(shù)人”的標(biāo)準(zhǔn)，通過對(duì)殘疾人進(jìn)行特殊的法律援助，就是旨在幫助其發(fā)出自己的聲音，維護(hù)少數(shù)人應(yīng)有的權(quán)利。保護(hù)少數(shù)人的權(quán)利是尊重、保障人權(quán)的最基本要求，所以殘疾人法律援助亦可視為是一種對(duì)人權(quán)的保障，是我們尊重人權(quán)、保障人權(quán)的重要體現(xiàn)。

對(duì)殘疾人進(jìn)行法律援助是對(duì)少數(shù)人權(quán)利保護(hù)理論的進(jìn)一步實(shí)踐和證明，法律的價(jià)值應(yīng)該是追求實(shí)質(zhì)平等而不是停留在形式平等?！稓W洲保護(hù)少數(shù)民族框架公約》把充分有效的平等設(shè)定為少數(shù)人權(quán)利保護(hù)的第一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)把賦予少數(shù)人特別權(quán)利作為反歧視的第二層面標(biāo)準(zhǔn)[6]。無論從法所追求的正義價(jià)值還是從少數(shù)人保護(hù)公約的規(guī)定來看，賦予相對(duì)弱勢的殘疾人一些額外的權(quán)利，這并不是不平等的表現(xiàn)，反而是彌補(bǔ)了他們作為少數(shù)人在權(quán)利上的差額，使他們與其他人保持實(shí)質(zhì)的平等。而且從社會(huì)資源分配的角度出發(fā)，經(jīng)濟(jì)利益上的貧困性、文化生活質(zhì)量上的低層次性和抗受力上的脆弱性共同構(gòu)成了社會(huì)少數(shù)人在社會(huì)性資源分配上的弱勢性[7]。為了幫扶這種“弱勢”，使社會(huì)大眾處于一種相對(duì)平等，勢必要對(duì)殘疾人實(shí)行政策上的傾斜，通過傾斜的法律制度以達(dá)到實(shí)質(zhì)的公平公正。

對(duì)殘疾人進(jìn)行法律上的援助，有利于對(duì)少數(shù)人權(quán)利保護(hù)的推動(dòng)，更有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與正義。世界各國之所以一直都十分重視少數(shù)人問題，是因?yàn)樯贁?shù)人不平等的待遇極易成為社會(huì)不安定的因素，如民族獨(dú)立、恐怖襲擊、偷竊搶劫，等等，而殘疾人作為特殊的“少數(shù)人”，也應(yīng)適當(dāng)考慮這方面的因素。我國大多數(shù)殘疾人沒有接受教育的機(jī)會(huì)，也就意味著無人幫助他們樹立正確的價(jià)值觀念，再加之生活的貧困、身體的疼痛，很可能做出一些擾亂社會(huì)秩序的極端行為，產(chǎn)生一些反社會(huì)的思想，成為社會(huì)的不安定因素，踏進(jìn)法律的禁區(qū)，危害社會(huì)安全。通過法律援助，我們可以讓殘疾人群體看到國家對(duì)于他們的關(guān)懷，社會(huì)的溫暖，從而通過法律服務(wù)工作者的耐心引導(dǎo)，樹立積極向上的價(jià)值觀念，是實(shí)現(xiàn)人道主義和推動(dòng)人權(quán)事業(yè)的表現(xiàn)。

在民主化的社會(huì)大背景下，如何真正地在“少數(shù)服從多數(shù)”的原則下合理地保障少數(shù)人的權(quán)利也是一大難題。多數(shù)人的同意并不足以使社會(huì)的行為合法化[8]，而少數(shù)人這一利益群體由于自身的弱勢，難以全面行使其各項(xiàng)權(quán)利，那么基于這樣的民主發(fā)生的社會(huì)行為必然是不合法的。因此建立專門的殘疾人法律援助制度，在立法上以及制度上給予殘疾人不同于一般人的優(yōu)惠條件，是推進(jìn)社會(huì)行為合法化的重要舉措。

(三)提高殘疾人法律援助的援助效果

目前在中國進(jìn)行法律援助，無論是受援對(duì)象還是援助律師，實(shí)踐中都沒有進(jìn)一步類型化，即使是從事法律援助實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)十分豐富的律師，對(duì)殘疾人法律援助也并不會(huì)有特別的理論與實(shí)踐認(rèn)識(shí)，在他們的觀念中，符合現(xiàn)有法律規(guī)定的受援條件的弱勢群體均是一樣的，只有案件類型的不同沒有人群的不同，為他們提供法律援助僅僅是因?yàn)樗麄兘?jīng)濟(jì)困難。可在理想化狀態(tài)中，殘疾人的代理律師在接受殘疾當(dāng)事人的訴訟時(shí)，理應(yīng)知道相關(guān)特殊的處理方式，并付諸以實(shí)踐而不應(yīng)敷衍，如對(duì)殘疾人智力障礙的重視、與聽力殘疾者在溝通上可請(qǐng)求專業(yè)人員予以輔助等。

建立專門的殘疾人法律援助制度，有利于加深對(duì)殘疾人法律援助的研究，加強(qiáng)律師對(duì)殘疾人的重視，建立健全相關(guān)的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，從而提高法律援助律師的專業(yè)化水平，改善援助效果。

(四)緩解殘疾人法律援助的供需矛盾

隨著殘疾人自身權(quán)利意識(shí)日益增強(qiáng)，殘疾人法律援助需求逐年增多，然而相應(yīng)的援助經(jīng)費(fèi)和援助律師的數(shù)量還存在很大缺口，造成殘疾人法律援助的供需矛盾更加突出。

在經(jīng)費(fèi)上，殘疾人法律援助并沒有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，政府購買社會(huì)力量助殘服務(wù)能力有限，各地基層政府有時(shí)只是單純地增加數(shù)量，并沒有很好地考察結(jié)合本區(qū)實(shí)際，根據(jù)具體殘疾人的比例進(jìn)行購買，在廣大地區(qū)依舊缺乏相應(yīng)的殘疾人法律援助工作者。從我們的調(diào)研來看，由于經(jīng)費(fèi)不足,以至于有些地方不敢向殘疾人宣傳法律援助制度,受理的法律援助案件僅限于法院指定辯護(hù)的刑事案件和經(jīng)濟(jì)特別困難的當(dāng)事人尋求法律幫助的案件,對(duì)其他許多依法可以獲得法律援助的事項(xiàng)無法向殘疾人提供幫助。在律師團(tuán)隊(duì)上，針對(duì)殘疾人的法律援助常常是辦案經(jīng)驗(yàn)不足的律師接辦相關(guān)案件，加劇了本已緊張的供需矛盾，很多處于貧困邊緣的農(nóng)村殘疾人更是無緣接觸到法律援助。律師職業(yè)的市場化致使律師辦案質(zhì)量的高低與當(dāng)事人的出價(jià)能力密切相關(guān)，因此律師職業(yè)的逐利性與法律援助公益性之間產(chǎn)生劇烈沖突[9]，對(duì)于法律援助，尤其是對(duì)殘疾人法律援助欠缺積極性，導(dǎo)致殘疾人很難及時(shí)得到主動(dòng)的法律援助。

建立專門的殘疾人法律援助制度，首先可以在思想上增強(qiáng)社會(huì)對(duì)于殘疾人法律保障的重視，加強(qiáng)相關(guān)組織對(duì)殘疾人法律援助的資金支持，從而擴(kuò)充經(jīng)費(fèi)來源，為律師進(jìn)行法律援助提供基本保障；其次，通過在法律制度上明確殘疾人獲得法律援助的權(quán)利，這樣可以端正律師為殘疾人提供服務(wù)的態(tài)度，促進(jìn)援助律師的積極性，增加相關(guān)的殘疾人法律援助律師的數(shù)量，從而緩解供需矛盾。

三、完善殘疾人法律援助制度的建議

對(duì)于殘疾人這一特殊群體，由于其有獨(dú)特的利益訴求，且其生理缺陷會(huì)影響到其訴訟行為能力，因而，有必要針對(duì)殘疾人的法律援助予以特殊對(duì)待，并進(jìn)一步規(guī)范化。我們認(rèn)為針對(duì)殘疾人法律援助，應(yīng)主要從三方面來完善:其一，國家應(yīng)該擴(kuò)大殘疾人法律援助的范圍，針對(duì)殘疾人級(jí)別種類進(jìn)行具體規(guī)定，明確將其區(qū)分于其他群體，不應(yīng)單純以經(jīng)濟(jì)困難作為其獲取援助的前提條件。不再僅僅是局限于重度殘疾人而應(yīng)將經(jīng)濟(jì)條件的審查與殘疾程度相結(jié)合，出臺(tái)明確具體的實(shí)施細(xì)則。其二，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)擴(kuò)大殘疾人群體中的援助對(duì)象范圍，不應(yīng)再僅局限于刑事案件中的盲聾啞人，數(shù)量巨大的民事和行政訴訟案件更是牽扯到萬千殘疾人的核心利益，保障殘疾人在工傷、醫(yī)療、社會(huì)保障金等方面的生活權(quán)益，才能更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定。應(yīng)當(dāng)在法律法規(guī)中，明確民事和行政訴訟案件也應(yīng)與刑事案件一樣納入殘疾人法律援助的范疇。其三，將殘疾人與婦女、未成年人、老年人等弱勢群體區(qū)分開，在法律援助上予以單獨(dú)的法律規(guī)定，這并不是給予殘疾人特殊福利，而是為了更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平公正，提高民眾的幸福度，也保證著國家司法援助資源利用率的最大化。

具體而言，對(duì)于殘疾人法律援助制度設(shè)計(jì)，我們認(rèn)為至少應(yīng)進(jìn)行以下幾個(gè)方面的安排：

(一)強(qiáng)制援助

在刑事訴訟中，代表國家的公訴機(jī)關(guān)、基于國家利益或公共利益而與被追訴方進(jìn)行公開較量，對(duì)于被追訴者來說,面對(duì)的是強(qiáng)大的公權(quán)力，國家應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)公民不受違法和不當(dāng)追究的責(zé)任并因此提供所需要的條件。殘疾人本身就處于一種弱勢地位，而且有一部分殘疾人不具備正常表達(dá)自己想法的能力，受教育程度較低，基本不具備法律相關(guān)知識(shí)，面對(duì)強(qiáng)大的公訴機(jī)關(guān)，必然會(huì)使控辯雙方的地位處于一種極度不平等的狀態(tài)，司法公正更難保證。一個(gè)冤假錯(cuò)案可能毀掉一個(gè)人的一生，甚至奪走一個(gè)無辜者的性命，這是無法挽回的傷害。因此，通過傾向性政策給予殘疾人特殊的法律援助，彌補(bǔ)其本身的劣勢，保障司法公正，至關(guān)重要。在刑事訴訟領(lǐng)域，目前僅僅對(duì)盲聾啞的殘疾人進(jìn)行強(qiáng)制性的法律援助，而對(duì)于其他類型的殘疾人未加以考慮，強(qiáng)制援助的范圍非常有限?？梢钥紤]針對(duì)重度及以上的殘疾人進(jìn)行強(qiáng)制援助，即不依當(dāng)事人的申請(qǐng)啟動(dòng)法律援助程序，而是只要?dú)埣踩司邆淞艘欢ǖ臈l件就對(duì)其進(jìn)行援助，不再對(duì)殘疾人的經(jīng)濟(jì)條件進(jìn)行審查。因?yàn)閷?duì)于重度殘疾人而言，其訴訟行為能力會(huì)因其殘疾而無法行使或會(huì)受到大量的限制，給予重度殘疾人強(qiáng)制性的法律援助一定程度上可以彌補(bǔ)其缺陷，這樣就保證了無法正常表達(dá)自己的重度及以上殘疾人可以有效行使辯護(hù)權(quán)，控辯雙方的地位也有所平衡，可以充分對(duì)質(zhì)，促進(jìn)司法公正，同時(shí)也體現(xiàn)了我國對(duì)于殘疾人人權(quán)的極大尊重與保護(hù)。

(二)擴(kuò)大援助范圍

對(duì)于殘疾人這一特殊的群體，應(yīng)該擴(kuò)大法律援助的范圍，不應(yīng)僅僅只是局限于對(duì)經(jīng)濟(jì)條件的審查，即使他們經(jīng)濟(jì)相對(duì)較好，但其本身的生理缺陷就直接決定了他們與普通大眾不同，也同樣處于弱勢地位。北京市已經(jīng)邁出了擺脫經(jīng)濟(jì)條件桎梏的第一步，對(duì)于重度殘疾者直接進(jìn)行援助，不審查其經(jīng)濟(jì)狀況。全國性的行政法規(guī)或行政規(guī)章可以此為參考，對(duì)于重度的殘疾人無需進(jìn)行經(jīng)濟(jì)審查，直接進(jìn)行援助，對(duì)于中度殘疾人和輕度殘疾人可以將其殘疾程度和經(jīng)濟(jì)條件的審查相結(jié)合，并且在經(jīng)濟(jì)條件方面適用區(qū)分于其他群體的標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)降低對(duì)于中度和輕度殘疾人援助的經(jīng)濟(jì)條件審查標(biāo)準(zhǔn)，以體現(xiàn)一定的層次性。另一方面，還應(yīng)擴(kuò)大援助的案件類型，根據(jù)我國現(xiàn)有的法律規(guī)定，除刑事案件外的法律援助的類型主要包括：(1)依法請(qǐng)求國家賠償?shù)模?2)請(qǐng)求給予社會(huì)保險(xiǎn)待遇或者最低生活保障待遇的；(3)請(qǐng)求發(fā)給撫恤金、救濟(jì)金的；(4)請(qǐng)求給付贍養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)的；(5)請(qǐng)求支付勞動(dòng)報(bào)酬的；(6)主張因見義勇為行為產(chǎn)生的民事權(quán)益的。大多數(shù)的案件類型都是針對(duì)刑事訴訟以及民事訴訟，行政訴訟的案件極少，在三大訴訟案件中，殘疾人的法律援助又更多集中在刑事案件中的盲聾啞被告人上，對(duì)于其他的殘疾人少有涉及。但是在實(shí)踐中，大量的與殘疾人權(quán)益相關(guān)的案件更多集中于民事和行政訴訟類案件中。民事案件往往涉及殘疾當(dāng)事人的日常工作與生活，對(duì)其影響較大，理應(yīng)給予相應(yīng)的法律援助，而殘疾人由于訴訟行為能力受到嚴(yán)重的限制，更應(yīng)給予相應(yīng)的法律援助。當(dāng)前殘疾人申請(qǐng)民事法律援助范圍較窄，受限較多，應(yīng)當(dāng)針對(duì)殘疾人放寬申請(qǐng)的條件和申請(qǐng)程序，擴(kuò)大援助的范圍。行政訴訟則是公民個(gè)人與政府之間的較量,其弱勢地位更為顯而易見,其理論基礎(chǔ)更接近于刑事法律援助，也應(yīng)對(duì)行政訴訟中弱勢的殘疾人原告給予援助。因此,從維護(hù)司法公正、保障殘疾人合法權(quán)益不受非法侵害的角度考慮,法律援助理論上應(yīng)當(dāng)包括行政訴訟。考慮到行政法律援助與刑事法律援助更相類似，應(yīng)當(dāng)參照刑事法律援助的條件對(duì)殘疾人原告進(jìn)行援助。

(三)增加專門條款規(guī)定，制定全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)階段我國的法律援助事業(yè)起步較晚，相關(guān)的法律規(guī)定還不夠完善，只有《法律援助條例》這一部行政法規(guī)，相關(guān)規(guī)定也很不到位且籠統(tǒng)，沒有專門針對(duì)殘疾人法律援助的條文規(guī)定，因此實(shí)施起來經(jīng)常會(huì)遇到無法可依的情況。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上，增加關(guān)于殘疾人法律援助的專項(xiàng)條文規(guī)定。對(duì)于申請(qǐng)法律援助的標(biāo)準(zhǔn)，各省、自治區(qū)、直轄市都是按照本地區(qū)人大制定的地方性法規(guī)來實(shí)行，大多僅規(guī)定了經(jīng)濟(jì)困難的標(biāo)準(zhǔn)，未顧及殘疾人的特殊情形，而且相關(guān)的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)各不相同，地區(qū)性差異過大，不利于對(duì)殘疾人權(quán)益的平等保障。雖然我國各省各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r有差異，但對(duì)殘疾人進(jìn)行援助的標(biāo)準(zhǔn)仍應(yīng)該統(tǒng)一，可以規(guī)定在經(jīng)濟(jì)審查時(shí)依據(jù)各省市的經(jīng)濟(jì)狀況而確定援助的經(jīng)濟(jì)條件，但對(duì)于不同殘疾等級(jí)、不同類別的殘疾人申請(qǐng)的條件等應(yīng)進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定，避免存在一國多標(biāo)準(zhǔn)的情況發(fā)生，同時(shí)也便于殘疾人申請(qǐng)。

(四)進(jìn)一步完善殘疾人法律援助的程序規(guī)范

對(duì)于殘疾人的法律援助，現(xiàn)有的規(guī)范僅僅明確了申請(qǐng)與批準(zhǔn)以及后續(xù)的法律援助程序，但是對(duì)于申請(qǐng)之前的程序以及殘疾人的法律權(quán)利有所忽略，在很多情況下殘疾人本來渴求獲得法律援助，由于法律知識(shí)的欠缺，許多人并不清楚法律援助的渠道。因而有必要對(duì)于申請(qǐng)前程序予以明確，比如應(yīng)當(dāng)保障殘疾人對(duì)于法律援助服務(wù)的知情權(quán)，公安司法機(jī)關(guān)以及殘疾人聯(lián)合會(huì)等組織應(yīng)當(dāng)在殘疾人發(fā)生法律糾紛后及時(shí)告知其可以申請(qǐng)法律援助服務(wù)，并進(jìn)一步對(duì)相應(yīng)程序予以宣講。

(五)拓展穩(wěn)定的法律援助經(jīng)費(fèi)的來源渠道

政府的財(cái)政性資金是我國法律援助經(jīng)費(fèi)的第一大來源，我國《殘疾人保障法》、《法律援助條例》以及《關(guān)于完善法律援助制度的意見》均明確應(yīng)將法律援助經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算。財(cái)政部同時(shí)依據(jù)《中央專項(xiàng)彩票公益金法律援助項(xiàng)目實(shí)施與管理暫行辦法》從中央集中彩票公益金中安排針對(duì)殘疾人法律援助的項(xiàng)目，并委托中國法律援助基金委組織實(shí)施。另外法律援助機(jī)構(gòu)可以通過申請(qǐng)政府購買社會(huì)服務(wù)的方式獲取政府專項(xiàng)資金的支持。當(dāng)然也存有一些公益團(tuán)體的慈善定向捐助。總體而言，法律援助的經(jīng)費(fèi)保障已形成了一定的渠道，但是卻不具有確定性。除了政府財(cái)政性資金的支持較為穩(wěn)定，其他渠道的資金來源都需要進(jìn)行申請(qǐng)，能否獲批具有不確定性。而我國人口眾多，需要援助的對(duì)象也多，法律援助的經(jīng)費(fèi)依舊極度短缺，而這些援助資金能真正落實(shí)到殘疾人法律援助項(xiàng)目上的又更少。經(jīng)費(fèi)的原因極大地制約了殘疾人法律援助的發(fā)展，僅僅依靠政府增加財(cái)政投入并不現(xiàn)實(shí)，為了緩解這一供需矛盾，應(yīng)當(dāng)拓展穩(wěn)定的殘疾人法律援助資金來源渠道。一方面應(yīng)當(dāng)拓展殘疾人法律援助的資金來源，比如各地律師協(xié)會(huì)所收取的會(huì)費(fèi)目前除用于律師協(xié)會(huì)的活動(dòng)支出外，并無其他固定用處，因而，許多地方的律師協(xié)會(huì)沉淀了大量的資金，可以考慮將這些沉淀資金的一部分用于支持殘疾人法律援助事業(yè)。另一方面，應(yīng)當(dāng)穩(wěn)定現(xiàn)有的援助資金來源，可以考慮在中央集中彩票公益金和政府購買社會(huì)服務(wù)的資金中預(yù)留一定比例為殘疾人法律援助服務(wù)專項(xiàng)資金，使其有穩(wěn)定的資金來源。

四、結(jié)語

我國的殘疾人群體是一個(gè)龐大的群體，殘疾人法律援助制度不僅關(guān)系到殘疾人權(quán)益的維護(hù)，也關(guān)系到整個(gè)國家的穩(wěn)定發(fā)展，是建設(shè)法治國家的重要組成部分?，F(xiàn)階段我國法律援助雖取得了一定的成果，但還有很多方面亟需完善，尤其對(duì)于殘疾人法律援助的重視程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，這就需要法律工作者與國家政府相關(guān)部門一起努力，共同構(gòu)建一個(gè)完善的、體系化的殘疾人法律援助機(jī)制，保障人權(quán)，維護(hù)司法公正。

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[責(zé)任編輯：王怡]

[收稿日期]2015-12-28 [基金項(xiàng)目] 北京市社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(15FXB019)；國家級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃資助項(xiàng)目(201510004055)

[作者簡介] 陶楊(1980-)，男，四川眉山人，北京交通大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，主要從事刑事訴訟法學(xué)、司法制度研究。

[中圖分類號(hào)]D 922.7

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[文章編號(hào)]1004-1710(2016)03-0115-07

A Study of Legal Aid Institution for the Disabled

TAO Yang, XIANG Jin, CHEN Xiao-le, Zhang Jia-ni

(Law School, Beijing Jiaotong University, Beijing 100044, China)

Abstract：Legal aid is an important and indispensable way for a country to achieve its justice and protect human rights. As a vulnerable group with some specificity, the disabled should be given special treatment in the legal aid. However, the disabled are included among all the vulnerable groups in the current legislation of China, which lack the particular legal terms. Legal aid for the disabled also fails to abandon the review for their economic conditions. Establishing a particular institution of legal aid for the disabled can not only protect the rights of the minority, but also improve the effects of legal aid, as well as release the contradiction between supply and demand. In addition, some special plans are put forward to strengthen the mandatory assistance, enlarge the scope of assistance, set up a common standard, perfect the procedural norms and expand the funding sources and so on so as to further improve the system.

Key words：the disabled; legal aid; specificity; institutional construction