美國水力壓裂強(qiáng)制披露制度及其啟示——基于得克薩斯州的經(jīng)驗分析

李亮國

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美國水力壓裂強(qiáng)制披露制度及其啟示——基于得克薩斯州的經(jīng)驗分析

李亮國

（河南城建學(xué)院 法學(xué)院，河南 平頂山 467036）

基于化解公眾對水力壓裂環(huán)境污染擔(dān)憂、促進(jìn)本州油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及保持州對油氣產(chǎn)業(yè)規(guī)制權(quán)等的需要，美國得州制定了以水力壓裂液化學(xué)物質(zhì)強(qiáng)制披露制度為核心的水力壓裂化學(xué)物質(zhì)披露法。該法較為科學(xué)地規(guī)定了水力壓裂化學(xué)物質(zhì)強(qiáng)制披露的義務(wù)主體、方式、信息范圍和法律責(zé)任等內(nèi)容。借鑒得州經(jīng)驗，我國應(yīng)當(dāng)研究出臺權(quán)義具體明確、披露方式便捷易用、披露信息范圍合理的水力壓裂強(qiáng)制披露法律法規(guī)。

水力壓裂；環(huán)境信息；強(qiáng)制公開；披露

擁有豐富頁巖氣資源的我國，已經(jīng)于去年底成為僅次于美國，位居世界第二的商業(yè)化頁巖氣開發(fā)國，且將進(jìn)入頁巖氣大規(guī)模勘探開發(fā)新時期。[1]目前，頁巖氣開發(fā)必須依賴水力壓裂技術(shù)。隨著我國頁巖氣的大規(guī)?？碧介_發(fā)，水力壓裂技術(shù)在我國的應(yīng)用必將日益廣泛。水力壓裂危害人類健康、導(dǎo)致水等環(huán)境污染的主要根源之一是水力壓裂液中的化學(xué)物質(zhì)?！绊搸r氣開采中的壓裂液、返排水及生產(chǎn)水中都含有多種化學(xué)物質(zhì)，這些化學(xué)物質(zhì)可能通過多種途徑進(jìn)入地表水或地下水，從而導(dǎo)致水污染?！盵2]為了促進(jìn)我國頁巖氣產(chǎn)業(yè)的順利發(fā)展，我們應(yīng)當(dāng)依法規(guī)制水力壓裂中所使用的化學(xué)物質(zhì)。截至今年年初，美國已經(jīng)有28個州建立了水力壓裂化學(xué)物質(zhì)強(qiáng)制披露制度。其中，于2011年通過且自2012年2月1日起生效的得克薩斯州“水力壓裂化學(xué)物質(zhì)披露規(guī)定”（Hydraulic Fracturing Chemical Disclosure Requirements）是美國第一部水力壓裂披露法，并被一些研究者認(rèn)為是全美水力壓裂披露立法的樣板。據(jù)此，本文以得克薩斯州水力壓裂化學(xué)物質(zhì)強(qiáng)制披露制度作為分析對象，力爭窺一斑而知全豹，以期為我國建立和實行水力壓裂化學(xué)物質(zhì)強(qiáng)制披露制度提供借鑒。

一　得州實施水力壓裂化學(xué)物質(zhì)強(qiáng)制披露制度的動因

目前，得州原油儲量占美國陸上原油儲量的30%以上，天然氣儲量占美國陸上天然氣儲量的27%，得州還是美國天然氣產(chǎn)量最大的州。得州實施水力壓裂化學(xué)物質(zhì)強(qiáng)制披露制度是多方面因素綜合推動的結(jié)果。具體說來，至少有以下幾個方面的動因。

（一）對公眾加強(qiáng)水力壓裂規(guī)制呼吁的立法回應(yīng)

歷史上，美國從事水力壓裂的公司通常將他們的水力壓裂液成分視為商業(yè)秘密。隨著水力壓裂大規(guī)模應(yīng)用于頁巖油氣開采，公眾、土地所有人和環(huán)境團(tuán)體對化學(xué)添加劑、水力壓裂可能導(dǎo)致的地下水和土壤污染問題產(chǎn)生了擔(dān)憂，呼吁加強(qiáng)對水力壓裂和水力壓裂所用化學(xué)物質(zhì)的監(jiān)督。作為對此類呼吁的回應(yīng)，一些公司開始自愿披露其所使用的水力壓裂液成分信息。自愿公開只表明了一種態(tài)度，它不能滿足公眾要求公開所有水力壓裂化學(xué)添加劑的要求。與“自愿公開”不同，環(huán)境信息強(qiáng)制公開制度的法律“強(qiáng)制”性能更有效地促使油氣企業(yè)公開水力壓裂化學(xué)物質(zhì)信息。擁有一百余年天然氣立法經(jīng)驗的得州規(guī)制機(jī)構(gòu)認(rèn)為，除了水力壓裂液成分公開之外，不需要采取別的水力壓裂規(guī)制措施?？梢姡毫鸦瘜W(xué)物質(zhì)強(qiáng)制披露制度是得州油氣規(guī)制機(jī)構(gòu)對公眾加強(qiáng)水力壓裂規(guī)制呼吁的回應(yīng)，是保障公眾環(huán)境信息知情權(quán)的有力措施。

（二）保障頁巖油氣順利開發(fā)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實需要

頁巖油氣革命給美國創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟(jì)機(jī)會，帶來了巨額財富。得州是美國重要的頁巖油氣產(chǎn)區(qū)，是美國石化產(chǎn)業(yè)的重要參與者。頁巖油氣產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，必將使得州從頁巖油氣革命所推動的石化產(chǎn)業(yè)復(fù)興中獲得巨大的經(jīng)濟(jì)收益。公開水力壓裂化學(xué)物質(zhì)信息以提高公眾對水力壓裂的科學(xué)認(rèn)知，有利于為得州油氣產(chǎn)業(yè)的順利發(fā)展?fàn)I造有利的社會環(huán)境。誠如時任得州州長所言，水力壓裂化學(xué)物質(zhì)披露法案一方面旨在解決公眾對水力壓裂透明性的擔(dān)憂，一方面使得油氣公司能夠像以前那樣繼續(xù)在得州使用水力壓裂技術(shù)?？梢?，保障油氣產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮有賴于水力壓裂化學(xué)物質(zhì)強(qiáng)制披露制度的保障。

（三）保持州油氣產(chǎn)業(yè)規(guī)制權(quán)的主動選擇

傳統(tǒng)上，美國的油氣產(chǎn)業(yè)規(guī)制權(quán)以州為主。在美國水力壓裂技術(shù)運用迅速擴(kuò)展的十余年里，聯(lián)邦政府一直十分關(guān)注水力壓裂的環(huán)境污染問題，一些聯(lián)邦議員不斷提出強(qiáng)化聯(lián)邦水力壓裂規(guī)制權(quán)的立法案。在這一背景下，油氣業(yè)界的某些成員希望通過強(qiáng)化州的油氣產(chǎn)業(yè)規(guī)制權(quán)從而避免聯(lián)邦油氣產(chǎn)業(yè)規(guī)制權(quán)的強(qiáng)化。得州一直努力維持州對油氣產(chǎn)業(yè)規(guī)制的控制權(quán)。一些得州人認(rèn)為，諸如地下水污染、廢水處置等水力壓裂的潛在影響在本質(zhì)上都具有地方性，未超過州界，因此應(yīng)當(dāng)由州而非聯(lián)邦進(jìn)行規(guī)制。得州水力壓裂化學(xué)物質(zhì)強(qiáng)制披露制度是油氣業(yè)界和得州規(guī)制機(jī)構(gòu)為避免聯(lián)邦油氣產(chǎn)業(yè)規(guī)制權(quán)的強(qiáng)化而做出的主動選擇，是為了繼續(xù)保持州對油氣產(chǎn)業(yè)規(guī)制的主導(dǎo)權(quán)而采取的一項策略。

二 得州水力壓裂化學(xué)物質(zhì)強(qiáng)制披露制度的內(nèi)容

美國各州的水力壓裂化學(xué)物質(zhì)強(qiáng)制披露制度在某些方面存在一定的差異，比如披露時間、披露信息的深度、披露方式等。相比而言，得州的強(qiáng)制披露制度有著較為良好周密的制度設(shè)計。

（一）義務(wù)有別而明確的強(qiáng)制披露義務(wù)人

參與水力壓裂的主體包括油氣井運營商、水力壓裂服務(wù)商和化學(xué)物質(zhì)供應(yīng)商。其中，前者是“直接披露義務(wù)人”，承擔(dān)以法定方式向公眾等主體披露水力壓裂液化學(xué)物質(zhì)信息的義務(wù)；后兩者屬于“間接披露義務(wù)人”，負(fù)有向“直接披露義務(wù)人”提供州水力壓裂化學(xué)物質(zhì)披露法要求披露之化學(xué)物質(zhì)信息的義務(wù)。得州水力壓裂化學(xué)物質(zhì)披露法對上述“間接披露義務(wù)人”和“直接披露義務(wù)人”各自的披露義務(wù)進(jìn)行了明確規(guī)定。具體說來，得州水力壓裂化學(xué)物質(zhì)信息強(qiáng)制披露應(yīng)在法定時間內(nèi)分兩步進(jìn)行。第一步，“間接披露義務(wù)人”向“直接披露義務(wù)人”提供信息，即供應(yīng)商和服務(wù)商向運營商提供信息。在壓裂完成后的15天內(nèi)，供應(yīng)商和服務(wù)商應(yīng)盡快向運營商提供有意添加到壓裂液中的各化學(xué)物質(zhì)的商品名、供應(yīng)者、使用功能的簡要說明、實際或最大濃度、CAS號。供應(yīng)商或服務(wù)商還應(yīng)當(dāng)向油氣井運營商提供書面說明，在該說明中列明油氣井水力壓裂中所使用的、符合得州商業(yè)秘密信息保護(hù)條件的各種添加劑或化學(xué)物質(zhì)的具體身份和/或CAS號或用量。如果主張化學(xué)物質(zhì)名稱和或/CAS號屬于商業(yè)秘密，則提出該主張的供應(yīng)商或服務(wù)商必須向運營商提供自己的聯(lián)系信息，包括名稱、授權(quán)代表、通訊地址、和聯(lián)系電話等。第二步，“直接披露義務(wù)人”向公眾等披露信息。油氣井運營商在向鐵路委員會提交完井報告之時或之前，必須填寫化學(xué)物質(zhì)登記表且將該表上傳到Frac Focus網(wǎng)站。運營商公開的信息包括運營商的名稱、壓裂完成日期、油氣井所坐落的縣、油氣井的名稱和編號、以及運營商從供應(yīng)商或服務(wù)商處所獲得的應(yīng)當(dāng)予以公開的化學(xué)物質(zhì)信息。得州這種分門別類明確規(guī)定各披露義務(wù)主體所負(fù)披露義務(wù)的立法模式，能夠有效地確保水力壓裂化學(xué)物質(zhì)信息按照適當(dāng)?shù)穆窂降竭_(dá)相應(yīng)的信息知情權(quán)人，避免了因主體義務(wù)不清晰而導(dǎo)致的信息披露失靈。

（二）通過專業(yè)網(wǎng)站直接向公眾公開的披露方式

得州要求運營商將應(yīng)披露的信息直接上傳到獨立的專業(yè)網(wǎng)站Frac Focus。Frac Focus網(wǎng)站具有以下幾點優(yōu)勢：第一，易于瀏覽；第二，已經(jīng)被數(shù)個州作為水力壓裂化學(xué)物質(zhì)披露的首選網(wǎng)絡(luò)平臺，研究人員、公眾等能利用該網(wǎng)站比較研究數(shù)個州的水力壓裂作業(yè)情況；第三，減輕了規(guī)制者開發(fā)信息披露網(wǎng)站的工作量。得州這種充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、發(fā)揮民間組織力量且直接面向公眾的環(huán)境信息披露方式，不但便于公眾獲取水力壓裂化學(xué)物質(zhì)信息，而且利于科研人員對水力壓裂中所使用的化學(xué)物質(zhì)展開研究。

（三）平衡各方利益基礎(chǔ)上的強(qiáng)制披露信息之范圍

合理地界定應(yīng)予強(qiáng)制披露的水力壓裂化學(xué)物質(zhì)信息的范圍，需要平衡油氣企業(yè)與公眾等各方主體的利益。得州通過商業(yè)秘密保護(hù)等精妙的制度安排，較好地照顧到了各方利益。

1.原則上應(yīng)披露所有化學(xué)物質(zhì)的相關(guān)信息。水力壓裂液是指包含基液（base fluid）和添加劑（additive），用于水力壓裂活動的液體。其中，基液是指在水力壓裂中所使用的連續(xù)性流體，最常用的基液是水。添加劑是指水力壓裂液中所含有的，具有特定功能、人為添加到基液中的任何化學(xué)物質(zhì)或物質(zhì)組合。

據(jù)美國能源部統(tǒng)計，水力壓裂液中常用的添加劑就有14種，包括減阻劑、殺菌劑，以及穩(wěn)定性強(qiáng)的高分子聚合物，如胍膠、淀粉等。每種添加劑又包括組成該添加劑的各種化學(xué)物質(zhì)。化學(xué)物質(zhì)（Chemical ingredient）是指添加劑中所含有的、有自己特定名稱或身份（譬如CAS號）的、彼此獨立的化學(xué)成分。構(gòu)成添加劑的化學(xué)物質(zhì)需要根據(jù)不同油氣井的開采需要而選擇采用。

雖然披露添加劑信息有助于人們了解各添加劑在水力壓裂中的作用，但是披露添加劑信息并不能提高人們對組成添加劑的各種化學(xué)物質(zhì)的環(huán)境及健康影響的理解。理想的披露應(yīng)是對組成添加劑的各類化學(xué)物質(zhì)信息的披露。得州水力壓裂化學(xué)物質(zhì)披露法就是這種理想的“全部披露”模式，即義務(wù)人必須披露水力壓裂液中作為各添加劑之成分的化學(xué)物質(zhì)的信息。得州的“全部披露”模式有助于公眾切實了解水力壓裂化學(xué)物質(zhì)的環(huán)境及健康風(fēng)險。

2.商業(yè)秘密類化學(xué)物質(zhì)的信息僅向特定人員披露。盡管得州的“全部披露”模式為環(huán)境團(tuán)體和公眾所認(rèn)可，但是服務(wù)公司和添加劑的供應(yīng)商擔(dān)心該披露模式可能導(dǎo)致商業(yè)秘密的泄漏，以至于對它們的經(jīng)營帶來嚴(yán)重的不利影響。為此，得州設(shè)置了“商業(yè)秘密條款”（Trade Secret provision），使得披露義務(wù)人無需向公眾披露屬于合法商業(yè)秘密的水力壓裂液化學(xué)物質(zhì)信息，以化解環(huán)境知情權(quán)與商業(yè)秘密保護(hù)之間的沖突。為了防范披露義務(wù)人濫用“商業(yè)秘密”保護(hù)權(quán)，得州明確授權(quán)以下主體享有以書面形式向得州鐵路委員會對披露義務(wù)人的商業(yè)秘密主張?zhí)岢鲑|(zhì)疑的權(quán)利：一是“所涉油氣井”位于其土地上的土地所有人；二是周邊的財產(chǎn)所有人；三是對“所主張之商業(yè)秘密相關(guān)事項具有管轄權(quán)的”的州規(guī)制機(jī)關(guān)。此外，在允許披露義務(wù)人不向公眾披露商業(yè)秘密類化學(xué)物質(zhì)信息的同時，為應(yīng)對環(huán)境安全事故及保護(hù)公眾健康，得州的強(qiáng)制披露制度設(shè)置了“急救人員條款”（emergency- responder provision）。依據(jù)得州的該項規(guī)定，當(dāng)醫(yī)護(hù)人員或急救人員為受到水力壓裂化學(xué)物質(zhì)傷害的病人提供救助時，運營商、服務(wù)公司和供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)將包括商業(yè)秘密在內(nèi)的化學(xué)成分信息提交給上述醫(yī)護(hù)人員或急救人員。[3]通過上述精巧的制度設(shè)計，得州水力壓裂化學(xué)物質(zhì)強(qiáng)制披露法在保障公眾環(huán)境信息知情權(quán)和保護(hù)公眾健康的同時，還保護(hù)了企業(yè)理應(yīng)享有的商業(yè)秘密利益。

3.非有意添加的化學(xué)物質(zhì)的信息無需披露。油氣業(yè)界擔(dān)心，全面披露壓裂液中所含有的全部化學(xué)物質(zhì)可能被解讀為，即使是在使用“支撐劑”的水中所發(fā)現(xiàn)的微量化學(xué)物質(zhì)也應(yīng)當(dāng)披露。為了化解業(yè)界的上述擔(dān)心，得州規(guī)定運營商、服務(wù)公司、或供應(yīng)商不需要披露“非有意添加到壓裂液中的成分”或“偶爾或非有意存在的微量成分”。該制度明確規(guī)定油氣井運營商等無需披露“非有意添加到壓裂液中的化學(xué)物質(zhì)的信息”，消除了披露義務(wù)人對“全面披露”制度的誤解，為水力壓裂化學(xué)物質(zhì)披露制度的貫徹落實營造了良好的守法氛圍。此外，得州水力壓裂化學(xué)物質(zhì)披露法還規(guī)定，披露義務(wù)人不知悉的壓裂液成分信息無需披露。換句話說，油氣井運營商或服務(wù)商無需披露水力壓裂化學(xué)物質(zhì)的最初生產(chǎn)商，供應(yīng)商或服務(wù)商未向其披露的化學(xué)物質(zhì)信息。

（四）法律責(zé)任

得州鐵路委員會負(fù)責(zé)水力壓裂化學(xué)物質(zhì)強(qiáng)制披露法規(guī)的實施。違法的強(qiáng)制披露義務(wù)人可能承擔(dān)的法律責(zé)任包括罰款、撤銷油氣井合規(guī)證書，或同時承擔(dān)上述兩種形式的法律責(zé)任。

三　得州強(qiáng)制披露制度對我國的啟示

美國的研究者在對得州等水力壓裂化學(xué)物質(zhì)強(qiáng)制披露制度進(jìn)行比較分析的基礎(chǔ)上，提出了系統(tǒng)的批評意見，并提出了相應(yīng)的完善措施。可瑕不掩瑜，在得州實施水力壓裂化學(xué)物質(zhì)強(qiáng)制披露制度的四年間，披露制度較好地緩解了民眾對水力壓裂環(huán)境污染等的擔(dān)憂，得州油氣產(chǎn)業(yè)持續(xù)繁榮，且得州繼續(xù)掌控著對油氣產(chǎn)業(yè)規(guī)制的主導(dǎo)權(quán)。

（一）應(yīng)確立水力壓裂化學(xué)物質(zhì)強(qiáng)制披露制度

“水力壓裂化學(xué)物質(zhì)強(qiáng)制披露制度”是指一個國家或地區(qū)針對采用水力壓裂技術(shù)進(jìn)行石油和天然氣開采的企業(yè)，用法律形式強(qiáng)制要求其對添加到水力壓裂液中的化學(xué)物質(zhì)情況進(jìn)行報告和登記，并將相關(guān)數(shù)據(jù)向社會公布的一項環(huán)境信息管理制度。我國已經(jīng)確立了自愿公開與強(qiáng)制公開相結(jié)合的排污者環(huán)境信息公開法律制度?？晒P者通過網(wǎng)絡(luò)檢索、電話查詢等方式都未能查詢到我國油氣企業(yè)自愿或強(qiáng)制披露的水力壓裂中所使用的化學(xué)物質(zhì)的具體信息。因此，我國應(yīng)借鑒美國得州的先進(jìn)經(jīng)驗，選擇適宜的途徑確立“水力壓裂化學(xué)物質(zhì)強(qiáng)制披露制度”。

（二）強(qiáng)制披露規(guī)則應(yīng)當(dāng)明確具體以利于執(zhí)行

科學(xué)的生態(tài)立法要求法律規(guī)范表述具體明確。得州水力壓裂化學(xué)物質(zhì)強(qiáng)制披露制度無疑符合科學(xué)立法的這一基本特性。譬如，得州立法者在水力壓裂化學(xué)物質(zhì)披露法規(guī)中對水力壓裂液、添加劑、化學(xué)物質(zhì)等28個關(guān)鍵術(shù)語進(jìn)行了界定，避免了法律實施中的含糊不清，有力地保障了披露法規(guī)的施行。此外，正如上文所述，得州明確規(guī)定各披露義務(wù)人的具體披露義務(wù)，較好地防止它們相互推卸責(zé)任，有力地保障了水力壓裂化學(xué)物質(zhì)披露義務(wù)的履行。我國未來制定的水力壓裂化學(xué)物質(zhì)強(qiáng)制披露法，必須明確規(guī)定各主體的權(quán)利與義務(wù)，為披露義務(wù)的切實履行和權(quán)利的有效實現(xiàn)奠定基礎(chǔ)。

（三）披露方式應(yīng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)以確保高效

水力壓裂化學(xué)物質(zhì)強(qiáng)制披露制度應(yīng)有利于研究人員、社會團(tuán)體和企業(yè)等研究壓裂液配方，評價化學(xué)物質(zhì)的毒性、使得他們能夠探索出環(huán)境友好型的水力壓裂化學(xué)物質(zhì)?；ヂ?lián)網(wǎng)與水力壓裂化學(xué)物質(zhì)環(huán)境信息公開相結(jié)合，能有效地提升水力壓裂化學(xué)物質(zhì)信息的披露水平。筆者建議我國研發(fā)基于互聯(lián)網(wǎng)的水力壓裂化學(xué)物質(zhì)信息強(qiáng)制披露平臺，創(chuàng)設(shè)高效的“互聯(lián)網(wǎng)+水力壓裂化學(xué)物質(zhì)信息公開”的披露方式。

（四）商業(yè)秘密應(yīng)獲得妥善保護(hù)以平衡各方利益

水力壓裂化學(xué)物質(zhì)強(qiáng)制披露的信息范圍在美國一直飽受爭議。該爭議主要體現(xiàn)在是否允許“商業(yè)秘密”豁免，及主張“商業(yè)秘密”豁免的程序等方面。當(dāng)前我國排污者環(huán)境信息強(qiáng)制披露立法中存在“商業(yè)秘密”條款，此類“商業(yè)秘密”條款將來很可能被油氣企業(yè)用來作為規(guī)避披露某些水力壓裂化學(xué)成分信息的法律依據(jù)。[4]為此，將來在制定水力壓裂化學(xué)物質(zhì)披露制度時，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定商業(yè)秘密的認(rèn)定條件，對商業(yè)秘密提出質(zhì)疑的程序，特殊情勢下向救護(hù)人員提供商業(yè)秘密類水力壓裂化學(xué)物質(zhì)信息等，以切實平衡企業(yè)商業(yè)秘密保護(hù)與公眾環(huán)境信息知情權(quán)。

頁巖油氣等非常規(guī)能源的開發(fā)必須以環(huán)境友好的方式進(jìn)行。依法強(qiáng)制披露水力壓裂化學(xué)物質(zhì)信息，促進(jìn)公眾對水力壓裂運行情況的了解，是解決頁巖油氣等非常規(guī)能源開發(fā)環(huán)境污染問題的起點。我國應(yīng)充分利用后發(fā)優(yōu)勢，借鑒美國得州等域外水力壓裂化學(xué)物質(zhì)強(qiáng)制披露的法制經(jīng)驗，選擇適宜的途徑，構(gòu)建符合我國實際的水力壓裂化學(xué)物質(zhì)強(qiáng)制披露法律制度。

[1]曹括之.頁巖氣開啟能源新時代[N].中國技術(shù)市場報,2016-01-08.

[2]王龍博.涪陵頁巖氣田建成50億方產(chǎn)能[N].中國礦業(yè)報,2015-12-30.

[3]李亮國.頁巖氣開采致水污染的途徑及污染物特點[J].油氣田壞境保護(hù),2015,(3).

[4]許琴.噻菌銅在美國獲得CAS號“數(shù)字身份證”[J].農(nóng)藥市場信息,2009,(18).

（責(zé)任編校：周欣）

2016－05－15

李亮國（1977－），男，河南商丘人，博士，河南城建學(xué)院法學(xué)院講師，研究方向為經(jīng)濟(jì)法、環(huán)境資源法。

DF466

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1673-2219（2016）12-0120-03