中國法治本土化經(jīng)驗探討
——以公民參與為視角

沙 莉

(蘭州文理學(xué)院 社會管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730000)

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中國法治本土化經(jīng)驗探討
——以公民參與為視角

沙 莉

(蘭州文理學(xué)院 社會管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730000)

我國的公民參與概念起步較晚，目前發(fā)展仍不完善，筆者通過梳理三十年來立法層面及司法層面上公民參與的保障機制的變化，從中探討我國在法治建設(shè)中有效保障公民參與的重點，即明確法定性及有效性。

公民參與；立法；司法

“法治秩序的運行與發(fā)展是以公民參與法律為支撐的”[1]。公民參與對于法治建設(shè)廣度及深度具有重大的影響力。中國法治建設(shè)三十多年來，公民自我身份意識逐步加強，有強調(diào)自我參與社會管理及法治建設(shè)的能力和作用。公民參與法律的范圍逐步擴大，形成立法、司法、執(zhí)法、守法、法律監(jiān)督各個環(huán)節(jié)三位一體式全方位參與，人大常委會通過在報刊等媒體上公布法律草案全文等方式，廣泛征求意見，有關(guān)工作機構(gòu)加以整理并據(jù)此對法律草案加以修改，然后再提交立法機關(guān)審議通過。司法改革則通過加快陪審制的建立，推動公民參與司法，并在執(zhí)法、守法、法律監(jiān)督等環(huán)節(jié)加深公眾參與和公民監(jiān)督，公民參與法治的各個環(huán)節(jié)，有利于更充分地公開司法及加強公眾參與渠道，從而提高司法權(quán)威及降低訴訟成本，推動我國的法治建設(shè)。

一、 中國語境下公民參與的概念解讀

(一)西方語境下的公民概念

公民一詞起源于西方社會，古希臘的解讀為“屬于城邦的人”。經(jīng)過西方社會民主政治的起源與發(fā)展，“公民”一詞也逐步演變成為西方語境的標(biāo)桿性詞匯。在現(xiàn)代社會，公民既是一個法律概念也是一個政治概念，作為一個法律概念，具體含義是擁有某一國家國籍，從而享有該國的法律權(quán)利并履行法律義務(wù)。從另一個角度說，凡具有一個國家國籍的人就是這個國家的公民。公民這個概念反映個人與國家之間的固定的法律關(guān)系，屬于某一國的公民，就享有該國法律所賦予的權(quán)利，可以請求國家保護其權(quán)利；同時也負有該國法律所規(guī)定的義務(wù)，并接受國家的管理。在享有基本權(quán)利和自由并且該人有權(quán)利參與管理公共事務(wù)時，該人被稱為“公民”。

公民參與的概念定位較為寬泛，可分為狹義和廣義，狹義學(xué)說認為，公民參與僅僅適用于政治及經(jīng)濟生活。如“公民參與是一種公民權(quán)力的運用，是一種權(quán)力的再分配，使目前在政治、經(jīng)濟等活動中，無法掌握權(quán)力的民眾，其意見在未來能有計劃地被列入考慮”[2]。而采取廣義定義的學(xué)者認為公民參與除了政治參與之外，經(jīng)濟、文化及社會參與應(yīng)包含在公民參與定義的涵攝范圍內(nèi)。另一部分學(xué)者從廣義的角度定義公民參與，認為公民參與泛指公民試圖影響公共政策和社會生活的行為。筆者認為，在西方語境下公民參與應(yīng)采取狹義定義，即公民參與的客體僅指公共事務(wù)尤其是政府決策及社會治理過程。

(二)中國概念的“人民”

然而，“公民”一詞為西方民主政治的產(chǎn)物，在中國缺少政治、社會、文化的土壤。中國民主的生成與演變與西方國家截然不同。在傳統(tǒng)封建社會中，“民”一詞在中國傳統(tǒng)文化思想中應(yīng)為一個相對的概念，多數(shù)與“官”“君”二者相對應(yīng)，放在“君民”或者“官民”的政治等級框架中。由此，“民”含有濃重的封建傳統(tǒng)色彩，并非為古希臘中有資格參與國家公共管理及決策的公民，也不是泛指權(quán)利主體的公民，因此，在中國語境下探究公民參與，重點在于梳理公民參與的本土化構(gòu)建，從而探討中國法治的本土經(jīng)驗。

近代以后，“人民”的概念被廣泛使用,但往往與公民、國民等詞混用,泛指社會的全體成員。馬克思主義誕生后，人民這一概念才有了科學(xué)和確定的含義。但在不同的國家、不同的歷史時期，人民這個概念有不同的內(nèi)容。如中國的抗日戰(zhàn)爭時期，一切抗日的階級、階層和社會集團都屬于人民；解放戰(zhàn)爭時期一切反對帝國主義、地主階級、官僚資產(chǎn)階級的階級、階層或社會集團都屬于人民；在社會主義時期，人民的范圍更加廣泛，不但包括工人、農(nóng)民和知識分子，而且包括一切擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統(tǒng)一的愛國者。根據(jù)1982年《憲法》修訂的內(nèi)容，人民可理解為擁護四項基本原則的人。由此，“人民”這一內(nèi)涵本身具有不確定性，隨著社會需要逐步變化，因此，人民概念具有政治本位和義務(wù)本位的色彩，這與西方語境下公民概念有著極大的不同。長期以來，新中國一直以“人民”概念作為“公民”的代名詞，二者在基本概念、語義范圍中都存在極大的不同，但一直在社會生活中被廣泛混淆使用，直至建立社會主義市場經(jīng)濟之后，使得國家的政治領(lǐng)域與社會的私人領(lǐng)域開始分離，孕育公民的公共領(lǐng)域才逐漸擴展開來。法商品經(jīng)濟孕育中國人民的權(quán)利義務(wù)意識，“公民”這一概念得到廣泛認可，“人民”和“公民”二者出現(xiàn)逐漸融合的趨勢。 隨著市場經(jīng)濟改革的不斷深入，原本的人民、社會與國家三位一體的治理方式無法滿足商品經(jīng)濟的需求，“國家高度集中、對社會資源進行集權(quán)化控制，社會完全依附于國家的格局被打碎，社會逐漸從國家中相對分離，獲得相對獨立的地位，原來高度統(tǒng)一的社會結(jié)構(gòu)和社會利益關(guān)系開始分化”[3]。盡管中國社會上千年來形成依靠血緣倫理思維并沒有轉(zhuǎn)變，但由于市場經(jīng)濟的發(fā)展，對傳統(tǒng)的國家治理社會方式形成新的沖擊?；诔杀镜汀⒎绞届`活等原因，公民逐步登上社會治理的舞臺，并且越來越多地參與到公共政策制定及法治建設(shè)中。

二、 我國法治進程中的公民參與現(xiàn)狀

(一) 公民參與立法，凸顯多元化價值

公民參與立法有助于完善立法流程，提高立法的合理性及民主性。 自改革開放以來，經(jīng)濟改革、政治改革的不斷深入使得人們的個人意識及公民意識不斷增強，商品經(jīng)濟的不斷發(fā)展使得人們關(guān)注自身權(quán)益并且利用合法途徑伸張其利益，因此，公民參與立法有利于這一目的實現(xiàn)?！艾F(xiàn)代社會的發(fā)展促使社會主體日益重視自身的利益和權(quán)利，并且根據(jù)社會的發(fā)展變化主動要求政治從法律上予以確認”[4](P4)。確認即為對立法表達的一種認可，公民通過參與立法，將自己的意志上升為國家意志，不僅滿足通過合法渠道維護個人利益的需求，對于國家來說，公民參與立法還存在以下優(yōu)勢：一是公民參與立法有助于法律民主化，法律制定應(yīng)針對全體公民，由于個體利益的差異化，如果在立法過程中缺乏公民參與，容易導(dǎo)致法條與實際情況脫節(jié)，或者法條無法對實際情況進行引流或指導(dǎo)，這樣法律容易變成廢紙一張，毫無用處。二是公民參與有助于立法多元化，公民參與立法的過程即多元利益整合的過程，只有把公民參與當(dāng)作立法環(huán)節(jié)的重要因素，法律的合法性和權(quán)威性才會進一步得到提高。目前，通過舉行立法聽證會、完善立法項目征集和論證制度、建立基層立法聯(lián)系點制度等方式，如內(nèi)蒙古自治區(qū)人大常委會第四十八次主任會議通過《內(nèi)蒙古自治區(qū)人大常委會基層立法聯(lián)系點工作辦法》[5]。建立基層立法聯(lián)系點制度，是內(nèi)蒙古自治區(qū)人大常委會牽頭承擔(dān)的一項全面推進依法治區(qū)任務(wù)。根據(jù)辦法規(guī)定，內(nèi)蒙古自治區(qū)人大常委會將根據(jù)工作需要,通過公開征集、有關(guān)部門推薦等方式,在蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、大專院校、行業(yè)組織以及企事業(yè)組織建立基層立法聯(lián)系點。拓寬公民有序參與立法途徑。實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。

(二)公民參與司法，提高司法的公正性和權(quán)威性

在我國，公民參與司法問題曾受到一定程度的冷遇，雖然近年來由于“人民監(jiān)督員”“人民陪審員”等制度的改革，公民參與司法的廣度及深度都有較為明顯的變化，但總體來說，我國公民參與司法的方式較為單一，途徑也存在局限性，應(yīng)在下列各個司法階段加強改善以增強公民的參與度。

1. 公民參與偵查階段

公民參與偵查階段是實現(xiàn)偵查程序民主化的必然要求。我國偵查權(quán)傳統(tǒng)具有壟斷性及保密性等特點，公民介入到偵查階段有助于形成全面的偵查監(jiān)督機制，并且能夠有效彌補偵查階段機關(guān)單一進行偵查活動的不足，尤其是能夠有效監(jiān)督偵查機關(guān)濫用職權(quán)進行偵查或偵查不力等情況，突破偵查機關(guān)的絕對控制權(quán)，是偵查民主化的必然要求。但由于公民對偵查階段的程序環(huán)節(jié)缺乏了解或者部分公民缺乏法治精神，有些人認為，公民參與偵查有可能會導(dǎo)致公民侵犯干擾偵查活動，突破偵查秘密原則。筆者認為，這是對公民參與偵查活動的誤解，并且沒有充分理解秘密偵查活動原則。秘密偵查指偵查活動不對外界公開，但并不是所有公民不得知悉偵查活動。公民參與偵查沒有否定偵査秘密原則。

我國在公民參與偵查方面以公民參與方式是否納入刑事訴訟法及相關(guān)法律為標(biāo)準(zhǔn)，大致可分為制度化的公民參與偵查和非制度化的公民參與偵查兩類。制度化的公民參與偵查主要以舉報制度、見證人制度、“扭送”制度、自偵案件中人民監(jiān)督員制度為主，保證公民參與偵查制度化、程序化。其中，舉報這一制度為偵查機關(guān)提供廣泛、靈活的信息來源保障以及群眾基礎(chǔ)，有利于節(jié)約偵查成本，快速打擊犯罪，維護社會秩序和加強公民法治教育。尤其在貪污賄賂案件中，群眾舉報為檢察機關(guān)提供大量線索，“2013年至2015年，廣東省檢察機關(guān)共受理舉報線索31625件，通過群眾舉報查處的職務(wù)犯罪案件約占案件查處總量比例的60%”[6]。如2007年7月開始，廣州市九佛電器有限公司員工多次向廣東省人民檢察院舉報該公司原法定代表人、董事長鐘學(xué)周涉嫌貪污國有資產(chǎn)的問題。上述舉報引起廣東省人民檢察院反貪局的關(guān)注，決定立案偵查。此后，法院經(jīng)一審、二審，認定被告人鐘學(xué)周犯貪污罪、行賄罪、職務(wù)侵占罪、挪用資金罪、故意銷毀會計憑證、會計賬簿罪，判處其死刑，緩期兩年執(zhí)行，剝奪政治權(quán)利終身，并處沒收個人全部財產(chǎn)。據(jù)悉，判決生效后，該案共計追繳、返還、沒收贓款贓物達1.7億余元。由此可見，公民參與偵查不僅不會導(dǎo)致公民濫用偵查參與權(quán)，反而能夠節(jié)約偵查成本，制約偵查權(quán)防止濫用。

2.公民參與審判階段

公民參與審判為公民參與司法最重要環(huán)節(jié)，也稱狹義的公民參與司法，主要表現(xiàn)形式為陪審制度，代表有英美法系的陪審團制度和大陸法系的參審制度。陪審團制度貫徹于民事訴訟或刑事訴訟的全部過程。由陪審團進行案件事實的判斷，即判定是否有罪，而法官則依照法律做出最終裁決。參審制與我國實行的人民陪審員制度存在一定相似之處，是指作為參審員與法官一起組成合議庭，共同進行事實判定及法律裁決。兩種陪審制度從現(xiàn)狀來看，英美的陪審團制度影響力不斷擴大，俄羅斯、韓國等國家和地區(qū)正在逐步建立陪審團制度，該制度雖然存在眾多詬病之處，但仍在公民參與司法中發(fā)揮決定性的作用。我國審判階段的公民參與幾經(jīng)周折，經(jīng)過數(shù)次冷落及重建，公民參與審判制度因其有利于去官僚化、去行政化，同時利于有效監(jiān)督司法權(quán)力運行，正在加強重視，使其煥發(fā)新的活力。

我國審判階段的公民參與在實踐中主要以人民陪審員制度為主，但實踐中的人民陪審員制度運行效果并不十分理想。具體而言，我國審判階段的公民參與有以下兩個特點：一是公民參與形式單一。目前，我國公民參與審判的形式只有人民陪審員制度，治安法官制度、量刑委員會制度等在我國尚無首例。二是人民陪審員制度不能適應(yīng)需求。長期以來，“陪而不審”一直伴隨著我國的人民陪審員制度，成為社會各界批判人民陪審員制度時最常見的理由。之所以會出現(xiàn)“陪而不審”的現(xiàn)象，原因是多方面的。根據(jù)我國人民陪審員制度的相關(guān)規(guī)定，人民陪審員有權(quán)對事實認定和法律適用獨立發(fā)表意見。然而，從陪審實踐來看，人民陪審員在審理法律適用方面存在較大困難，大多數(shù)人民陪審員對參與審理法律適用問題缺乏足夠的熱情和信心。司法審判具有極強的專業(yè)性，正所謂“冰凍三尺非一日之寒”，掌握法律專業(yè)技能必然要花費大量的時間和精力去反復(fù)研讀與訓(xùn)練。然而，人民陪審員制度的意義卻在于人民的代表性和廣泛性，要求廣泛吸收社會不同行業(yè)、性別、年齡、民族的人員參與陪審工作。在實踐中，大多數(shù)的人民陪審員都是非法律專業(yè)，即便具有法律專業(yè)背景，也不可能熟悉每一部法律，更何況司法實踐中的案件情況極其復(fù)雜多樣，雖然法律賦予人民陪審員“法律審”權(quán)利，但礙于專業(yè)知識和審判實踐經(jīng)驗的缺失，人民陪審員在審判實踐中不敢對法律適用問題妄加評判就成為必然[7]。除此之外，在我國這種類似于參審制度的陪審模式中，雖然法律規(guī)定人民陪審員應(yīng)當(dāng)與法官共同認定事實和適用法律，但實際上陪審員在審判中沒有一項專門的職責(zé)，而完全依附于法官，造成陪審員與法官地位實質(zhì)的不平等。由此可見，我國當(dāng)前的陪審模式是人民陪審員“陪而不審”現(xiàn)象產(chǎn)生的重要原因。

針對人民陪審制存在的問題，我國在摸索經(jīng)驗時，注重將事實審及法律審相分離，中共中央第十八屆四中全會上通過的《依法治國若干重大問題的決定》提出：“要完善人民陪審員制度，逐步實行人民陪審員不再審理法律適用問題，只參與審理事實認定問題。”這項政策為人民陪審員制度在我國的改革指出新的思路，是對現(xiàn)行法律規(guī)范中人民陪審員參審職能的重大調(diào)整，即逐步實行人民陪審員“事實審”與“法律審”的兩審分離模式。

三、 基于中國語境的經(jīng)驗探討

從上述內(nèi)容看，無論在立法層面還是司法層面，長期以來，我國公民參與有了較為明顯的改善與發(fā)展，主要在于下列兩項基本原則的落實。

(一) 法定性原則

公民參與的前提應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)參與公共政策及社會治理，大致可以從四個方面規(guī)定：范圍法定性、形式法定性、程序法定性、效果法定性。2004年1月20日，上海市通過中國第一部省級政府信息公開立法——《上海市政府信息公開規(guī)定》，這個“規(guī)定”明確公民“知情權(quán)”并加以保護，明確政府信息以公開為原則，并且對公民參與的范圍及程序明確進行規(guī)定，從而保障公民參與權(quán)利。

(二) 有效性原則

我國公民參與的形式近年來不斷多元化，拓寬多種渠道，保障公民有效有序參加立法、司法過程。公權(quán)機關(guān)做法逐步改善,積極采取措施配合公民參與法治建設(shè)，為公民參與法治建設(shè)提供各方面的便利條件。

四、 結(jié)語

近年來，我國拓寬公民參與渠道及制度保障，使得公民能夠積極有效地參與到法治建設(shè)中，有力地推動我國法治改革及發(fā)展。但仍應(yīng)該看到我國目前公民參與熱情不高，參與形式仍然單一化，缺乏公民參與救濟途徑等問題，解決的重點在于落實公民參與的法定性及有效性原則，充分保障公民參與權(quán)利。

[1]李澤. 試論中國法治進程中的公民參與[J]. 湖北行政學(xué)院學(xué)報,2011(6).

[2] Sherry Arnstein. A ladder of Citizen Participation [ J ]. Journal of the RoyalTown Planning Institute, 1971(4).

[3]劉旺洪. 國家與社會:法哲學(xué)研究范式的批判與重建[J]. 法學(xué)研究，2002(6).

[4]夏勇.走向權(quán)利的時代：修訂本[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2006.

[5]http://news.xinhuanet.com/legal/2015-06/12/c_127907271.htm.

[6]http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2016-06/23/content_6686073.htm?node=20908.

[7]包國偉.人民陪審員制度中法律審與事實審分離機制研究[EB/OL].重慶法院網(wǎng)，2015.

[責(zé)任編輯 薄 剛]

2016-04-25

2014年國家社科基金項目“新時期西北民族地區(qū)社區(qū)黨組織建設(shè)的實證研究”(14BDJ020)

沙莉，蘭州文理學(xué)院社會管理學(xué)院副教授，博士研究生，研究方向：法理學(xué)、高校思想政治教育。

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2095-0292(2016)04-0029-04