大學(xué)治理的轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代化

李立國

摘要： 隨著高等教育規(guī)模擴(kuò)張和知識生產(chǎn)模式的變遷，大學(xué)治理模式開始由學(xué)術(shù)治理轉(zhuǎn)型為共同治理，大學(xué)的治理主體、治理體系與治理實(shí)踐也隨之發(fā)生變化。大學(xué)治理在由傳統(tǒng)的學(xué)術(shù)治理邁向共同治理的過程中，由于治理與管理的邊界不清晰，各方對于利益的不同訴求，商業(yè)與政治等外部因素對于大學(xué)治理的沖擊以及教師參與治理的問題較多，導(dǎo)致共同治理面臨困境。大學(xué)治理現(xiàn)代化的方向應(yīng)該是協(xié)商式共同治理，既遵循大學(xué)作為學(xué)術(shù)性組織的特性，遵循學(xué)術(shù)治理要求，落實(shí)教師在大學(xué)治理中的主體地位，又強(qiáng)調(diào)協(xié)商在共同治理中的價值，突出尊重、平等、合作與溝通，以保障治理的成效與質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：大學(xué)治理；學(xué)術(shù)治理；共同治理；協(xié)商式共同治理

中圖分類號：G647

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-0717（2016）01-0024-17

收稿日期：2015-10-29

大學(xué)治理是大學(xué)實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)和任務(wù)的治理結(jié)構(gòu)、治理規(guī)則和治理實(shí)踐的總和，包括治理主體及各主體責(zé)任的分配、利益相關(guān)者的行為的控制和標(biāo)準(zhǔn)、決策的程序和過程及規(guī)則的規(guī)定，及在實(shí)踐中對未能有效解決問題的探索等。對于大學(xué)治理的認(rèn)識，應(yīng)該從古典大學(xué)的“觀念導(dǎo)向”的理想主義路徑轉(zhuǎn)向“現(xiàn)代大學(xué)的實(shí)踐和問題導(dǎo)向”的現(xiàn)實(shí)主義路徑，即從大學(xué)治理的應(yīng)然狀態(tài)走向?qū)嵢粻顟B(tài)。前者基于學(xué)術(shù)權(quán)力、學(xué)術(shù)共同性的思想和觀念，著眼于古典大學(xué)的學(xué)術(shù)權(quán)力與教授治校的進(jìn)步，著重一個大學(xué)如何保障學(xué)術(shù)權(quán)力與學(xué)術(shù)共同體的利益，這是以學(xué)術(shù)為中心的流行觀念，其最大缺陷是忽視了大學(xué)治理中大學(xué)作為一個整體組織所具有的基礎(chǔ)性地位和價值。后者是把大學(xué)組織看作一個整體，既強(qiáng)調(diào)教師與學(xué)術(shù)權(quán)力的地位，也看到學(xué)生、大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)、行政人員、外部利益相關(guān)者的地位和力量，關(guān)注建立有效的權(quán)威秩序和治理質(zhì)量。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）秘書長曾言：高等教育體系的管理框架必須鼓勵高校在個體和整體上都能實(shí)現(xiàn)多重發(fā)展目標(biāo)，高等教育體系及其利益相關(guān)者必須保證高等教育的各個方面都能達(dá)到優(yōu)質(zhì)、公平和高效[1]。現(xiàn)實(shí)主義路徑更強(qiáng)調(diào)大學(xué)治理的有效性，站在大學(xué)整體治理績效的立場上，關(guān)注大學(xué)整體競爭力，而理想主義更關(guān)注學(xué)術(shù)權(quán)力，更強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)的學(xué)術(shù)治理模式。當(dāng)然，以組織為中心的大學(xué)治理模式并沒有忽視教師與學(xué)術(shù)權(quán)力，而是更強(qiáng)調(diào)大學(xué)組織設(shè)計的合理性。組織是現(xiàn)代大學(xué)的基礎(chǔ)，也是大學(xué)治理的基礎(chǔ)，既提高了大學(xué)治理行為的效率，也是大學(xué)治理行為存在問題的根源，這也是現(xiàn)代大學(xué)的共同治理存在問題和飽受詬病的緣由。

大學(xué)治理如同公司治理、國家治理一樣，是伴隨著大學(xué)利益主體的多元化而出現(xiàn)的。企業(yè)利益主體多元化催生了企業(yè)治理，雖然公司股份制早在19世紀(jì)就出現(xiàn)了，但是直到20世紀(jì)80年代，由于股東、董事會、經(jīng)理人、員工之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系復(fù)雜化，不同的利益主體之間需要形成一個共建共享的利益共同體，就催生了企業(yè)組織形式的創(chuàng)新。國家治理也是由于不同階層、不同利益群體逐漸形成，經(jīng)濟(jì)社會主體日漸多元化，僅靠原有的統(tǒng)治與管理模式難以適應(yīng)這種變化，需要一種新的國家結(jié)構(gòu)包容越來越復(fù)雜的利益關(guān)系，協(xié)調(diào)各種利益沖突，這就出現(xiàn)了國家治理結(jié)構(gòu)或國家治理體系的創(chuàng)新。隨著大學(xué)規(guī)模的擴(kuò)張與利益的多元化，原來的學(xué)術(shù)管理或者行政管理難以適應(yīng)新的形勢，需要協(xié)調(diào)大學(xué)內(nèi)部行政與學(xué)術(shù)的力量，教師與學(xué)生的訴求，處理好大學(xué)與社會、政府的關(guān)系，從而使不同利益主體的博弈競爭轉(zhuǎn)化為大學(xué)發(fā)展的合力，而不是成為導(dǎo)致大學(xué)停滯不前的阻力，這就需要大學(xué)治理的改革與完善。從20世紀(jì)90年代開始，西方主要發(fā)達(dá)國家的大學(xué)治理模式從傳統(tǒng)的學(xué)術(shù)治理、科層管理轉(zhuǎn)化為共同治理，可能治理的重點(diǎn)與模式不同，但是強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)與行政的協(xié)調(diào)、強(qiáng)調(diào)社會參與大學(xué)治理的共同治理是發(fā)展方向。從本意上看，治理強(qiáng)調(diào)的是共治，是多元主體的共同參與，是組織秩序的重新整合，故治理是內(nèi)生秩序，而管理是維護(hù)固有秩序。治理也強(qiáng)調(diào)原來的組織秩序不適應(yīng)發(fā)展變化需要，而新的秩序主要由內(nèi)部產(chǎn)生而不是外部強(qiáng)加，治理是內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)與體系的重新整合。

在經(jīng)濟(jì)全球化和教育國際化的背景下，高等教育的歷史成為了世界歷史，大學(xué)治理形成世界維度。大學(xué)治理超越單一和封閉的治理傳統(tǒng)與固有模式，運(yùn)用人類文明在不同文化背景下形成的治理形態(tài)，不斷推進(jìn)對于大學(xué)與大學(xué)治理的理解，并使之走向現(xiàn)代形態(tài)。各國大學(xué)治理模式雖有差異，但這種差異、不同乃至于沖突，又內(nèi)化于大學(xué)治理的歷史發(fā)展進(jìn)程中，各國各地區(qū)的大學(xué)治理離不開普遍的世界視域。故站在全球高等教育發(fā)展的視野，看待大學(xué)治理的轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代化是極為必要的，既可以看出全球大學(xué)治理的相互影響與治理的共有特性，又要分析各國大學(xué)治理的不同路徑與特征方式。

一、從學(xué)術(shù)治理轉(zhuǎn)向共同治理

自中世紀(jì)大學(xué)誕生起，就存在大學(xué)治理。中世紀(jì)大學(xué)形成了阿爾卑斯山脈以南的以學(xué)生治理為主體的學(xué)生大學(xué)和阿爾卑斯山脈以北的以巴黎大學(xué)為代表的教師治理為主體的教師大學(xué)[2]。教師大學(xué)就是以教授治校為基本特征的學(xué)術(shù)治理模式，這是西方大學(xué)最為經(jīng)典的治理模式，延續(xù)了幾百年時間。隨著高等教育規(guī)模擴(kuò)張，知識生產(chǎn)與傳授模式轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的學(xué)術(shù)治理轉(zhuǎn)向了共同治理。而大學(xué)的共同治理模式亦存在許多難以克服的缺陷，協(xié)商式共同治理是現(xiàn)代大學(xué)治理的轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化發(fā)展方向。

西方學(xué)者在探討大學(xué)治理問題時，大致歸納了以下幾種大學(xué)治理模式：一是學(xué)院治理模式，由美國組織管理學(xué)家馬文·彼得森等人提出，亦稱為學(xué)術(shù)同行治理、學(xué)術(shù)同僚治理，其基本特征是教授治校，學(xué)術(shù)同行掌握有各項權(quán)力，不必顧忌外部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力。為什么稱其為學(xué)院治理模式，是因為“在過去的組織機(jī)構(gòu)中，大學(xué)不過是學(xué)院的組合，真正的權(quán)力屬于學(xué)院院長?！睂W(xué)院院長是教授同行選舉產(chǎn)生的，不僅具有重要的法律地位，而且具有重大的實(shí)際權(quán)力。然而，學(xué)院院長的權(quán)力并不是行政式權(quán)力，不能獨(dú)斷專行，每個教授都有參與決策的機(jī)會，決策結(jié)果是學(xué)術(shù)同行的共識或妥協(xié)的產(chǎn)物。二是科層治理模式，亦稱官僚治理模式。源于德國社會學(xué)家韋伯，強(qiáng)調(diào)基于合法理性的權(quán)力，組織結(jié)構(gòu)嚴(yán)密，下級服從上級。20世紀(jì)中葉以后，隨著高等教育規(guī)模擴(kuò)張，巨型大學(xué)的出現(xiàn)，高等教育管理日趨復(fù)雜，科森和斯特魯普提出了這一治理模式，強(qiáng)調(diào)以大學(xué)校長為首的行政權(quán)力和董事會作為決策機(jī)構(gòu)在大學(xué)治理中發(fā)揮重要作用，大學(xué)治理由學(xué)術(shù)同行治理轉(zhuǎn)向威權(quán)治理。三是政治治理模式，由鮑德里奇、薩蘭奇克、佩弗克等學(xué)者提出并完善。在20世紀(jì)70年代以來，大學(xué)治理變得愈加復(fù)雜化和多樣化，與大學(xué)事務(wù)相關(guān)的利益群體日益增加且對大學(xué)有著不同的利益訴求，并且逐步地參與到大學(xué)治理中來。與科層理論著眼的大學(xué)治理屬于封閉的組織內(nèi)部決策不同，政治治理模式強(qiáng)調(diào)大學(xué)治理的開放性和外部利益群體參與大學(xué)治理的可行性。四是創(chuàng)業(yè)式或企業(yè)式治理模式。克拉克提出了創(chuàng)業(yè)型大學(xué)的概念，主張大學(xué)在國家緊縮公共預(yù)算并減少財政撥款的背景下，大學(xué)應(yīng)該多用企業(yè)式的靈活經(jīng)營方式，加強(qiáng)與社會的合作，促進(jìn)學(xué)術(shù)服務(wù)事項發(fā)展，以期獲得更多資源。在該理論模式下，強(qiáng)調(diào)外部力量參與大學(xué)治理并提出建立強(qiáng)有力的核心行政領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)決策的高效與有效，強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)服從于行政，有人稱之為高等教育公司模式。其中，第一個是傳統(tǒng)的教師主導(dǎo)的學(xué)術(shù)治理模式，后三者可以歸納為大學(xué)的共同治理模式。endprint

當(dāng)前，世界主要國家和地區(qū)的大學(xué)都在不同程度地由傳統(tǒng)的學(xué)術(shù)治理模式轉(zhuǎn)型為共同治理模式。當(dāng)然，在共同治理模式中，有的大學(xué)強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)權(quán)力的重要性，有的強(qiáng)調(diào)外部力量參與的重要性，在政治模式、科層模式、創(chuàng)業(yè)式模式中各有側(cè)重。為什么將其歸納為共同治理，是因為雖然校內(nèi)行政力量及校外利益相關(guān)者參與大學(xué)治理，但他們必須與教師共同治理大學(xué)；作為學(xué)術(shù)性組織，大學(xué)治理不可能無視教師的治理主體地位，而單純由外部力量或行政力量來治理大學(xué)。大學(xué)作為學(xué)術(shù)性組織和教學(xué)科研單位，其本質(zhì)和組織特性決定了大學(xué)治理有著共同規(guī)律和共同特性，如強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)治理，強(qiáng)調(diào)師生權(quán)益等。在中世紀(jì)大學(xué)以來的幾百年發(fā)展歷程中，大學(xué)治理積累了豐富的經(jīng)驗，形成了大學(xué)自身獨(dú)有的治理內(nèi)容。但自二戰(zhàn)之后，隨著高等教育規(guī)模的擴(kuò)張和高等教育大眾化、普及化發(fā)展，面對規(guī)模龐大、層次不同、類型多樣、成分復(fù)雜的高等教育體系，西方國家紛紛實(shí)施改革，將大學(xué)由教師治理機(jī)構(gòu)變?yōu)榉ㄈ诵蜋C(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)向共同治理。丹麥于2003年頒布了《新大學(xué)法》，改變了大學(xué)的國有高校屬性，由此成為了“自治”學(xué)校。日本從2004年開始推進(jìn)國立大學(xué)法人化改革，增加大學(xué)自主權(quán)。瑞典在2010年3月頒布《瑞典自治法》，高校由此獲得特殊的公法人地位。芬蘭也于2010年頒布新的《大學(xué)法》，賦予大學(xué)獨(dú)立法人地位。校長不再由在職教師選舉產(chǎn)生，而是由新成立的董事會任命。校董事會成員必須有40%是大學(xué)之外的成員。教師也不再是公務(wù)員身份，改變了政府聘任教授的做法，教師的任命權(quán)下放到了大學(xué)。大學(xué)的高層決策部門終于獲得了學(xué)校管理中具有決定性意義的人力資源配置的權(quán)限，動搖了教授會自治制度的基礎(chǔ)。從總體來看，世界主要國家和地區(qū)的大學(xué)治理有了轉(zhuǎn)型，一方面是政府向大學(xué)放權(quán)，擴(kuò)大大學(xué)治理權(quán)限，另一方面大學(xué)內(nèi)部治理改變了教師主導(dǎo)的學(xué)術(shù)治理格局。形成了教師、校長為首的行政力量與外部利益相關(guān)者共同治理大學(xué)的模式。國家的管控要得法，大學(xué)的學(xué)術(shù)治理要適度，校內(nèi)行政權(quán)力要制衡，外部力量要引入，大學(xué)治理在各種權(quán)力博弈中出現(xiàn)了轉(zhuǎn)型，并轉(zhuǎn)向了共同治理的道路。在大學(xué)治理轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代化的歷史過程中，世界主要國家和地區(qū)的大學(xué)治理既表現(xiàn)出同質(zhì)化的一面，又因各國政治制度、文化傳統(tǒng)及高等教育發(fā)展階段不同而呈現(xiàn)出不同的治理特色，即所謂的“同質(zhì)異形”。但無論運(yùn)用何種治理模式，發(fā)展共同治理，建立學(xué)術(shù)治理與校長為首的行政力量、外部利益相關(guān)者相互制約，協(xié)調(diào)管理的新型關(guān)系，提升大學(xué)治理水平是共同趨勢。

美國大學(xué)治理是從學(xué)術(shù)治理最早轉(zhuǎn)向科層治理、政治治理的典型。當(dāng)歐洲殖民者在北美建立大學(xué)時，也沿用了“教授治?！钡睦砟?，如美國第三任總統(tǒng)托馬斯·杰弗遜建立的弗吉尼亞大學(xué)，在1819年開辦，被稱為“第一所真正的州立大學(xué)”。托馬斯·杰弗遜堅信權(quán)力必須受到制約，他深受啟蒙運(yùn)動的影響，堅持教師應(yīng)從事教學(xué)，也從事管理，認(rèn)為大學(xué)是教師主導(dǎo)的“學(xué)術(shù)村落”，拒絕設(shè)立校長職位，而是由教師輪流擔(dān)任主席與董事會共同治理學(xué)校。因此，弗吉尼亞大學(xué)在最初一個世紀(jì)內(nèi)都沒有校長，而是由教師輪流擔(dān)任的教師主席與董事會共同治理大學(xué)。但是，隨著時代的發(fā)展，教師也認(rèn)識到校長監(jiān)管行政的必要性，1904年，埃德溫·A·奧德曼出任弗吉尼亞大學(xué)第一任校長。教師們也在反省召開教師全體大會參與治理的問題，教師全體會議在1925年決定成立教師評議會（faculty senate），由教師選出的代表參與治理。由此，堅持教師治校的弗吉尼亞大學(xué)也成立了董事會、校長、學(xué)術(shù)評議會、學(xué)生等多方面參與的共同治理模式。弗吉尼亞大學(xué)的道理是美國大學(xué)的一個縮影。與歐洲大學(xué)不同的是，美國大學(xué)較早確立了董事會制度，這種外行參與治理的董事會制度是美國最具特色的制度，同時美國大學(xué)也較早強(qiáng)調(diào)了校長為代表的行政力量參與治理的科層治理模式，也較早實(shí)施了外行董事會、州政府參與治理的政治模式。1966年，美國教授聯(lián)合會（AAUP），美國教育委員會（ACE）以及大學(xué)和學(xué)院治理委員會（AGB）共同發(fā)出《大學(xué)和學(xué)院共同治理的聯(lián)合聲明》（Statement on Government of College and University）。該聲明確立了管理者和教師共同治理大學(xué)的原則，確立了教師參與大學(xué)治理的程序和標(biāo)準(zhǔn)，對教師、校長、管理者和董事會各自在決策中的位置和職權(quán)提出了建議。20世紀(jì)60年代提出的共同治理更多地是科層治理模式，更多地強(qiáng)調(diào)從學(xué)術(shù)治理轉(zhuǎn)向行政力量、董事會、校長發(fā)揮作用的治理。這種治理是把大學(xué)治理視為封閉的內(nèi)部治理，描繪的圖景是在威權(quán)治理下，校長、董事會、教師、管理者把大學(xué)治理作為自身內(nèi)部事務(wù)，采取封閉治理模式。而到了20世紀(jì)80年代之后，隨著美國高等教育繁榮時代的結(jié)束，社會各界對于大學(xué)的批評不絕于耳，人們更多地相信介入大學(xué)內(nèi)部治理事務(wù)才能使大學(xué)更好地代表公共利益而非私人事務(wù)，大學(xué)作為公共利益組織，應(yīng)該接受社會的監(jiān)督和利益相關(guān)者的建議，于是政治治理模式出現(xiàn)。這種外部力量介入大學(xué)內(nèi)部管理的趨勢導(dǎo)致了共同治理中加入了外部力量的成分。

英國的大學(xué)治理模式可以分為牛津、劍橋大學(xué)的學(xué)者主導(dǎo)的學(xué)術(shù)治理模式和城市大學(xué)的政治治理模式以及創(chuàng)業(yè)型大學(xué)治理模式。牛津大學(xué)、劍橋大學(xué)的治理權(quán)屬于全體教職工。根據(jù)大學(xué)章程，全體教職工對大學(xué)的治理擁有最高權(quán)利。教職工大會（劍橋稱為攝政院）是大學(xué)的最高立法機(jī)構(gòu)，牛津有4500多人，劍橋有3500多人。牛津大學(xué)章程規(guī)定，“董事會負(fù)責(zé)大學(xué)目標(biāo)的發(fā)展，大學(xué)行政事務(wù)管理，大學(xué)財政及資產(chǎn)的管理，并擁有履行這些職責(zé)所需的一切權(quán)力?！倍聲诼男新殭?quán)時，須受到教職工全體會議通過的決議約束。大學(xué)校長由學(xué)校評議會選舉。學(xué)院擁有高度的自治權(quán)，有自己的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和章程。大學(xué)不直接干涉學(xué)院的管理，而是通過大學(xué)章程等法律、制度來規(guī)范學(xué)院的行為。城市大學(xué)是政治治理模式的典范，經(jīng)濟(jì)因素塑造了大學(xué)治理模式，大學(xué)的治理主體在教師之外增加了社會人士，形成了外部治理的形態(tài)。如曼徹斯特大學(xué)，與傳統(tǒng)大學(xué)相比，最大的區(qū)別是引入了外部治理，設(shè)立董事會和全體大會，董事會是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，共有25位董事，外部董事14人，占比高達(dá)56%。學(xué)校大會成員200人左右，既有校內(nèi)教師、管理人員和學(xué)生，也有外部各界人士，如工商業(yè)者、政府官員、地方教育機(jī)構(gòu)人士、外界學(xué)者等。大會是大學(xué)與社會雙向溝通的橋梁，向外界展示大學(xué)的成就，接受來自外界的反饋，就大學(xué)事務(wù)提議。評議會是學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，并擔(dān)負(fù)著向董事會提供咨詢和建議的責(zé)任。撒切爾時期后，英國步入“新公共管理”時期，政府削弱了對高等教育的財政支持，大學(xué)為了生存發(fā)展，引入了市場機(jī)制，體現(xiàn)出“經(jīng)營性”特征，被克拉克·克爾歸納為創(chuàng)業(yè)式大學(xué)，形成了帶有公司性質(zhì)的新型治理模式。英國法律規(guī)定1992年后建立的大學(xué)要設(shè)立董事會和學(xué)術(shù)委員會雙會制，威斯敏斯特大學(xué)董事會是學(xué)校的最高治理機(jī)構(gòu)，學(xué)術(shù)委員會負(fù)責(zé)學(xué)術(shù)事務(wù)，向董事會負(fù)責(zé)。董事會下設(shè)執(zhí)行董事會，成員包括校長（任執(zhí)行董事會主席）、執(zhí)行校長、副校長、大學(xué)注冊主任和秘書、財務(wù)總監(jiān)以及各學(xué)院院長。執(zhí)行委員會集中了大學(xué)的核心行政領(lǐng)導(dǎo)，形成了一個強(qiáng)有力的行政核心，提高了決策效率和執(zhí)行效率。endprint

法國大學(xué)逐步從傳統(tǒng)的教師主導(dǎo)、學(xué)院式治理的學(xué)術(shù)治理模式轉(zhuǎn)向科層治理模式，強(qiáng)化了校長和教授的共同治理理論。法國巴黎大學(xué)是教授治校的經(jīng)典治理模式發(fā)源地，教授力量強(qiáng)大，并且各學(xué)院獨(dú)立治理。1968年之前的法國大學(xué)實(shí)際上是學(xué)院的集合，學(xué)院院長擁有控制權(quán)和支配權(quán)，大學(xué)校長由各學(xué)院的代表輪流坐莊。從某種意義上說，法國大學(xué)是“學(xué)院共和國”。1968年的《高等教育法》規(guī)定了校外人士對于大學(xué)治理的參與，打破了大學(xué)中教授一統(tǒng)天下的治理結(jié)構(gòu)。1984年的《薩瓦里法》，沿襲了大學(xué)治理的參與原則，規(guī)定了學(xué)校決策機(jī)構(gòu)（行政委員會）的人員大約由30～60人組成，其中校外人員占20%～30%。2007年的《大學(xué)自由與責(zé)任法》賦予了行政委員會較大的權(quán)力，其成員數(shù)壓縮到20～30人，其教師占8～14人，校外人員占7～8人，學(xué)生代表占2～3人，行政與服務(wù)人員占3～5人，增加了校外人士的比例。大學(xué)校長由行政委員會選舉產(chǎn)生，改變了傳統(tǒng)的由行政委員會、學(xué)術(shù)委員會和學(xué)生學(xué)習(xí)與生活委員會組成的選舉大會選舉產(chǎn)生的方式。校長不必具有法國國籍，也不限于本校人員，但必須是學(xué)術(shù)人員，任期由5年改為4年，可以連任。校長權(quán)力擴(kuò)張，導(dǎo)致了大學(xué)治理權(quán)力的集中化。大學(xué)治理的核心團(tuán)隊由校長指定，主要有校長、副校長、秘書長、校長辦公室主任、財務(wù)主任、人力資源部主任等行政人員組成的“核心領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)”，改變了大學(xué)學(xué)院式治理的傳統(tǒng)，形成了教授、學(xué)院與校長、核心領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)共同治理的格局。法國大學(xué)治理既有學(xué)術(shù)治理的因素，也增加了科層治理的因素，并且后者開始發(fā)揮重要作用。2013年的《高等教育與研究法》賦予了大學(xué)更多自主權(quán)，使大學(xué)治理更具效率，也更具學(xué)院式治理的特色。所謂效率，就是大學(xué)各委員會能夠作出重大決策。大學(xué)行政委員會由24～36人組成，總數(shù)比2007年的規(guī)定有所增加，增加了大學(xué)生與行政人員的比例，其中教師為8～16人，校外人士8人，學(xué)生為4～6人，行政與服務(wù)人員為4～6人。學(xué)術(shù)委員會為負(fù)責(zé)教學(xué)和研究的決策與咨詢機(jī)構(gòu)。所謂學(xué)院式治理，則是指大學(xué)治理應(yīng)由教師、管理人員和學(xué)生共同努力。校長的權(quán)力受到削減和制約，正如法國高等教育與研究部部長菲奧拉所言：“應(yīng)當(dāng)重新引入學(xué)院式治理，這才是大學(xué)的精神。校長作為經(jīng)營者，根本行不通”[3]。

德國大學(xué)繼承歐洲中世紀(jì)大學(xué)教授治校的傳統(tǒng)，近年來的改革賦予了校長更大的管理權(quán)限，設(shè)立了大學(xué)理事會和大學(xué)評議會。大學(xué)理事會由校外和校內(nèi)人士組成，如海德堡大學(xué)的理事會由6名校外人士和5名大學(xué)成員（3位教授、1名學(xué)術(shù)人員和1名學(xué)生）組成，他們具有選舉和罷免校長、總務(wù)長的權(quán)力。但任免校長，需經(jīng)大學(xué)評議會和州科學(xué)部認(rèn)可，由州政府任命。大學(xué)評議會是大學(xué)的自主管理機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)學(xué)術(shù)事務(wù)，大學(xué)教授占多數(shù)。如海德堡大學(xué)評議會有39位成員，19人是基于工作崗位自動進(jìn)入評議會的成員，包括：1名大學(xué)校長、4位副校長、1位總務(wù)長、12位學(xué)院院長、1位女性特別委員。選舉產(chǎn)生的評議會成員20位，包括：8位大學(xué)教授代表、4位學(xué)術(shù)人員代表、4位行政技術(shù)人員代表、4位學(xué)生代表。評議會的任期為四年，學(xué)生成員任期為一年，無論是評議會還是大學(xué)理事會，都注重讓大學(xué)的各個群體共同參與，也賦予大學(xué)教授群體最多的席位[4]。在大學(xué)決策機(jī)構(gòu)中，當(dāng)涉及學(xué)術(shù)事務(wù)時，教授群體占半數(shù)以上席位，他們是大學(xué)決策管理機(jī)構(gòu)中最具影響力的群體，體現(xiàn)了教授治校的傳統(tǒng)。同時，大學(xué)理事會的構(gòu)成及校長權(quán)限的擴(kuò)大也體現(xiàn)了分權(quán)制衡、共同治理的精神。

日本在大學(xué)法人改革之前，文部省對大學(xué)的管控較多，學(xué)校內(nèi)部是以教授治校為主的方式。在2004年法人化改革之后，政府向?qū)W校下設(shè)了財務(wù)管理權(quán)與人事管理權(quán)，改革撥款制度，加大競爭性撥款份額，擴(kuò)大學(xué)校經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)；在人事管理上，取消國立大學(xué)的教師與行政人員的公務(wù)員身份，也改變了國立大學(xué)教職工薪酬標(biāo)準(zhǔn)由文部省制定的傳統(tǒng)，取消了大學(xué)與教職人員之間的終身聘用關(guān)系，教職工與大學(xué)簽訂定期聘用合同，學(xué)校自行決定教職工薪酬。文部省在下放管理權(quán)限的同時，建議大學(xué)重構(gòu)內(nèi)部治理體系，建立起以校長為核心的、董事會、行政委員會與學(xué)術(shù)委員會相互合作的共同治理架構(gòu)。董事會是最高決策機(jī)構(gòu)，行政委員會成員由校長任命，負(fù)責(zé)審議學(xué)校重要行政事務(wù)，學(xué)術(shù)委員會負(fù)責(zé)審議重要的教學(xué)與科研事務(wù)。在共同治理下，校長為首的行政委員會權(quán)限不斷擴(kuò)大，教師的治理權(quán)限受到壓縮，文部省對國立大學(xué)的管理由直接管理轉(zhuǎn)向了間接調(diào)控。日本的大學(xué)治理由傳統(tǒng)的歐洲式的教授治校轉(zhuǎn)向了以校長為核心的共同治理模式。

二、大學(xué)與政府關(guān)系對大學(xué)治理模式的影響

發(fā)達(dá)國家的大學(xué)，尤其是公立大學(xué)的治理受到政府影響較大，政府一般運(yùn)用法律法規(guī)、戰(zhàn)略規(guī)劃、撥款資助、行政干預(yù)、質(zhì)量評估、社會輿論等多種政策工具，對大學(xué)發(fā)展施加影響。不同國家的政府與大學(xué)也形成了不同的關(guān)系模式，美國學(xué)者伯頓·克拉克曾描繪成三角模型，即政府主導(dǎo)型、市場主導(dǎo)型、大學(xué)主導(dǎo)型。政府主導(dǎo)型是指政府在大學(xué)發(fā)展中起重要作用，法國是其代表；市場主導(dǎo)型是指大學(xué)面向社會自主辦學(xué)，美國和英國的新式大學(xué)是其代表；大學(xué)主導(dǎo)是強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)治理在大學(xué)中的主導(dǎo)作用，德國是其代表。從總的發(fā)展趨勢看，一是政府對大學(xué)直接控制不斷減少，擴(kuò)大大學(xué)的自主治理權(quán)限；二是政府對大學(xué)的控制更加強(qiáng)調(diào)客觀、間接、法治、指導(dǎo)、管理與服務(wù)結(jié)合，授權(quán)與激勵并重，監(jiān)督與保障同行，三是隨著政府對大學(xué)的控制減弱，大學(xué)內(nèi)部的行政力量與外部的利益相關(guān)者參與大學(xué)治理的權(quán)限增加，形成了共同治理模式。

美國雖然強(qiáng)調(diào)高等教育發(fā)展的市場導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)大學(xué)自治，但州政府自然對公立高等教育機(jī)構(gòu)有著重要影響力，并且從法律關(guān)系和管理方式兩個層面形成了不同的公立高校治理模式。從政府與大學(xué)的法律關(guān)系上看，卡普村依照普通法規(guī)范的高校和按照州憲法規(guī)范的高校將美國公立高校分為兩類[5]。依照州憲法建立的高校，董事會可以依照州憲法及憲法中明確規(guī)定的法律行使職責(zé)和運(yùn)用權(quán)力，不必受到州行政法的制約，董事會可以自主地對高校的事務(wù)如校長的遴選、薪酬與任命、學(xué)位與課程設(shè)置，經(jīng)費(fèi)分配和基建維護(hù)等作出決策。這類公立高校治理權(quán)限較大，影響與制約決策的力量主要來自于高等教育市場與社會需求。依照普通法規(guī)定建立的高校，董事會權(quán)力較小，學(xué)校治理受到州公共權(quán)力機(jī)構(gòu)干預(yù)較深，決策要受到立法機(jī)關(guān)的頻繁干預(yù)，自主治理權(quán)限較小，如不能自主決定校長薪酬。依照管理方式，美國公立高校可分為統(tǒng)一治理模式和分類治理模式兩種類型。20世紀(jì)60年代以來，各州紛紛成立高等教育治理機(jī)構(gòu)對本州高等教育進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和管理，在不同的州，高等教育治理機(jī)構(gòu)的權(quán)限不同，名稱也有區(qū)別，有的稱為協(xié)調(diào)委員會，有的稱為治理委員會，有的則稱為咨詢委員會。所謂統(tǒng)一治理模式，是指州的高等教育治理機(jī)構(gòu)對該州所有公立高等學(xué)校進(jìn)行管理和規(guī)劃，一般有校長任命和薪酬決定權(quán)，提出和審批高校預(yù)算及其分配方案的權(quán)力，基建項目審批權(quán)等。而分類治理模式是指一個州對不同類型的高校由不同的機(jī)構(gòu)進(jìn)行治理。如加州將公立高校分為加州大學(xué)系統(tǒng)、加州州立大學(xué)系統(tǒng)和社區(qū)學(xué)院系統(tǒng)，分別由各自的系統(tǒng)董事會進(jìn)行治理。當(dāng)前，美國絕大多數(shù)州采用分類治理模式。endprint

歐洲各國政府與大學(xué)的關(guān)系不同。法國是國家主導(dǎo)型，自拿破侖時代以來，法國建立了教育的中央集權(quán)體制。這種體制有兩個方面：一是行政體制，教育行政部門負(fù)責(zé)學(xué)校經(jīng)費(fèi)的劃撥和管理規(guī)范；二是行會體制，學(xué)院式行會決定教師的職業(yè)和教學(xué)工作，如制定預(yù)算、決定經(jīng)費(fèi)分配、組織教學(xué)、決定教師聘用等。德國大學(xué)受到政府管理控制較弱一些，一向被視為教授治校的典范。20世紀(jì)70年代以來聯(lián)邦德國把大學(xué)視為公法團(tuán)體，政府通過負(fù)責(zé)管理大學(xué)事務(wù)的委員及作為公務(wù)人員的教授施加影響，州教育行政部門對大學(xué)非學(xué)術(shù)事務(wù)進(jìn)行管控，包括預(yù)算和人事任命等。近年來，德國各州與大學(xué)的關(guān)系開始出現(xiàn)了新的管理模式，強(qiáng)調(diào)“通過設(shè)立目標(biāo)進(jìn)行管理”，“對結(jié)果進(jìn)行問責(zé)”，擴(kuò)大了高校的決策權(quán)與自治權(quán)，放松了財務(wù)與人事管理；擴(kuò)大了大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)層權(quán)限，強(qiáng)調(diào)專業(yè)化管理，進(jìn)行合同管理，州政府與高校簽訂目標(biāo)合約，高校建立成本與績效的控制與評估機(jī)制并定期履行匯報義務(wù)，從而使高校擁有更多的自主權(quán)限。英國1992年后成立的新大學(xué)則被伯頓·克拉克稱為創(chuàng)業(yè)型大學(xué)，學(xué)校自身擁有廣泛的自主管理權(quán)限，政府較少干預(yù)學(xué)校事務(wù)，學(xué)校內(nèi)學(xué)術(shù)人員的權(quán)限較小，學(xué)校的董事會與核心行政領(lǐng)導(dǎo)擁有治理權(quán)限。如在課程管理上，法國大學(xué)的學(xué)院課程由國家制定標(biāo)準(zhǔn)，不過每一門課程的內(nèi)容由學(xué)者決定。德國高校的學(xué)者和學(xué)校擁有決定課程內(nèi)容和教學(xué)方式的權(quán)利。英國對課程管理較為寬松，高校開設(shè)學(xué)位課程不須國家授權(quán)[6]。

三、從學(xué)術(shù)治理轉(zhuǎn)型為共同治理的原因

大學(xué)是學(xué)術(shù)性組織，是以知識生產(chǎn)與知識傳播、知識服務(wù)為內(nèi)容的組織，由此也決定了大學(xué)的教學(xué)、科研與社會服務(wù)三項職能。大學(xué)是以知識為核心的組織，隨著知識生產(chǎn)與知識傳播模式的轉(zhuǎn)變，大學(xué)的治理主體、治理體系與治理實(shí)踐也隨之發(fā)生變化。

1.知識生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)型

在西方學(xué)者吉本斯等學(xué)者的研究中，知識生產(chǎn)模式正由模式1向模式2發(fā)生轉(zhuǎn)變。大學(xué)知識生產(chǎn)模式出現(xiàn)變化，除了傳統(tǒng)的以學(xué)科為基礎(chǔ)，由學(xué)術(shù)共同體為組織單位的知識生產(chǎn)模式1之外，開始出現(xiàn)為了某種實(shí)用目的而進(jìn)行的知識生產(chǎn)。知識生產(chǎn)模式1是以學(xué)科為基礎(chǔ)的，由學(xué)術(shù)興趣所引發(fā)的，由學(xué)術(shù)共同體和學(xué)者所主導(dǎo)的知識生產(chǎn)；而知識生產(chǎn)模式2則是為了某種實(shí)用目的而進(jìn)行的知識生產(chǎn)，這種知識生產(chǎn)是由政府、學(xué)界、企業(yè)等多種因素、多種主體共同作用的結(jié)果。知識生產(chǎn)模式1是在學(xué)科范疇內(nèi)，遵循學(xué)科范式從事學(xué)術(shù)研究，一個知識發(fā)現(xiàn)可能是建立在另一個發(fā)現(xiàn)基礎(chǔ)之上的，其成果是對學(xué)科知識的貢獻(xiàn)；而知識生產(chǎn)模式2是跨學(xué)科的知識生產(chǎn)，超越現(xiàn)有學(xué)科界限，在更廣的知識和社會需求上進(jìn)行研究和探索，以解決具體問題，達(dá)成具體目標(biāo)為目的?！霸谀Ｊ?中，發(fā)現(xiàn)存在于任何特定學(xué)科的限制之外，而參與者不需要回歸學(xué)科之中尋求確認(rèn)。以這種方式生產(chǎn)出的知識，可能很難與對這一成果有貢獻(xiàn)的某一個學(xué)科相符合，也很難確認(rèn)其與某一學(xué)科機(jī)構(gòu)相關(guān)聯(lián)或者作為學(xué)科的貢獻(xiàn)被記錄下來”[7]（P9）。知識生產(chǎn)模式1是在大學(xué)內(nèi)部，由學(xué)科專家所主導(dǎo)的，生產(chǎn)機(jī)構(gòu)與方式表現(xiàn)出同質(zhì)性、穩(wěn)定性等特點(diǎn)；而知識生產(chǎn)模式2不再局限于大學(xué)內(nèi)部，而是把大學(xué)與非大學(xué)的研究機(jī)構(gòu)、政府部門、企業(yè)的實(shí)驗室、社會咨詢機(jī)構(gòu)、智庫等聯(lián)系起來，由網(wǎng)絡(luò)式結(jié)構(gòu)組織來進(jìn)行，呈現(xiàn)出異質(zhì)性與組織多樣性的特征，研究團(tuán)隊成員很少以穩(wěn)固制度化形式出現(xiàn)，而是在研究結(jié)束之后解散。“成員們可能與不同的人，通常是在不同的地點(diǎn)，圍繞不同的問題，重新組合到不同的團(tuán)隊中。在這個過程中所積累的經(jīng)驗創(chuàng)造出一種能力，這種能力是非常寶貴并且被轉(zhuǎn)移到新的語境之中。盡管問題和解決問題的團(tuán)隊都可能是暫時性的，但是這種組織和溝通的形式卻作為一個矩陣持續(xù)存在，從而將會形成針對不同問題的團(tuán)隊和網(wǎng)絡(luò)”[7]（P7）。知識生產(chǎn)模式1，從根本上是靠同行評議來進(jìn)行質(zhì)量控制，“同行評議引導(dǎo)著學(xué)人去研究那些被認(rèn)為處在學(xué)科發(fā)展核心的問題。用來定義這些問題的主要標(biāo)準(zhǔn)反映了學(xué)科及其‘守門人的學(xué)術(shù)興趣和關(guān)注重點(diǎn)。”[7]（P7）而模式2則承擔(dān)了更多社會責(zé)任，是更加具有反思性，涵蓋了更廣的、臨時性的從業(yè)者，在一些特定的、本土的語境所定義的問題中進(jìn)行合作。

知識生產(chǎn)模式的轉(zhuǎn)型必然帶動大學(xué)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)重組，跨學(xué)科組織的新型組織化圖景已經(jīng)在大學(xué)中蔚然成風(fēng)，打破學(xué)科分界是必然趨勢。從知識發(fā)現(xiàn)規(guī)律看，新的知識增長點(diǎn)往往來自于學(xué)科交叉融合。在跨學(xué)科研究中，新生產(chǎn)出來的“種子”需要播種在堅實(shí)的田地中，才能生根發(fā)芽碩果累累。關(guān)鍵是，如何打破學(xué)科界限？跨學(xué)科組織建立的最大阻礙是在學(xué)術(shù)界，因為學(xué)科這種人為的劃分是學(xué)科歷史、既得利益者、經(jīng)費(fèi)分配、學(xué)術(shù)聯(lián)盟的共同作用的產(chǎn)物，“學(xué)科的團(tuán)結(jié)來自學(xué)科間同行的期望和獎責(zé)都會鼓勵個人遵守這種‘規(guī)則”[7]（P132）。但是，傳統(tǒng)的知識生產(chǎn)已不能滿足現(xiàn)實(shí)需求，卓越的適應(yīng)性變革是必然的，政府、社會與大學(xué)之間在這一問題上形成了一定的張力，而大學(xué)內(nèi)部支持變革的力量與保守的學(xué)術(shù)力量及院系學(xué)科之間也會形成張力，需要通過組織再造以形成知識生產(chǎn)的新型組織圖景。

總之，大學(xué)的知識生產(chǎn)模式正在發(fā)生變化，知識生產(chǎn)的優(yōu)先排序由基礎(chǔ)科學(xué)、應(yīng)用科學(xué)、技術(shù)知識變化為技術(shù)知識、應(yīng)用科學(xué)、基礎(chǔ)科學(xué)。高等教育由注重學(xué)術(shù)本位到更加重視社會本位，日益強(qiáng)調(diào)知識的應(yīng)用價值，強(qiáng)調(diào)高等教育機(jī)構(gòu)為社會做出的現(xiàn)實(shí)價值；由注重知識生產(chǎn)到注重知識生產(chǎn)與應(yīng)用并重，重視產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合。大學(xué)的知識生產(chǎn)性質(zhì)正在發(fā)生變化，知識的價值正由非功利性、公益性、公共性走向了功利性、現(xiàn)實(shí)有效性。大學(xué)已不再僅僅是知識生產(chǎn)機(jī)構(gòu)，而更重要的是作為一個知識傳播與普及、擴(kuò)散機(jī)構(gòu)而存在。知識生產(chǎn)模式的變化帶來了大學(xué)治理主體的復(fù)雜化和多元化。

2.高等教育規(guī)模擴(kuò)張、學(xué)校管理日趨復(fù)雜化

由于高等教育大眾化和普及化迅猛發(fā)展，高等教育規(guī)模出現(xiàn)了全球性擴(kuò)張態(tài)勢。1900年，全球高等教育機(jī)構(gòu)在校生人數(shù)為500，000人，僅占適齡人口的1%[8]。然而時至2007年，其規(guī)模增長約305倍，全球高校學(xué)生總數(shù)高達(dá)152.5百萬人，并且毛入學(xué)率已急增至26%[9]。學(xué)生群體由精英時代的“中產(chǎn)階級的男性”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶詣e和階層更為均衡”的人群，學(xué)生來自于更廣泛的社會階層，并且女性超過了男性，如我國女性大學(xué)生人數(shù)占54%，而男性大約為46%，女性高于男性是高等教育大眾化和普及化之后性別變化的規(guī)律，世界各地莫不如此。萬人大學(xué)隨處可見，多元巨型大學(xué)在各地出現(xiàn)，高等學(xué)校的人才培養(yǎng)與教學(xué)模式發(fā)生著劇變，其培養(yǎng)目標(biāo)不再是社會精英，而是普通專業(yè)人士或普通勞動者，大學(xué)已從學(xué)術(shù)象牙塔轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?wù)站，學(xué)生不再只關(guān)心學(xué)習(xí)與學(xué)術(shù)，而是更關(guān)心就業(yè)、職業(yè)與薪酬，知識傳授已從博雅教育為核心轉(zhuǎn)向更為關(guān)注職業(yè)培訓(xùn)。知識生產(chǎn)模式2的“知識”更為學(xué)生所關(guān)注，“大學(xué)功能逐漸趨于多樣化，從最為抽象的研究到最為實(shí)用的培訓(xùn)皆有。因此，教育機(jī)構(gòu)的中心和邊緣界限不再清晰?！薄皬淖杂山逃铰殬I(yè)教育的轉(zhuǎn)變在知識方面造成的影響是顯而易見的，但是累積效應(yīng)只有在重塑新教育方面才體現(xiàn)出決定性作用?！盵7]（P38）endprint

知識生產(chǎn)模式2的出現(xiàn)和學(xué)生規(guī)模的急劇擴(kuò)張及培養(yǎng)目標(biāo)的變化，帶來了教師群體的激烈變革。大學(xué)教師群體正在由同質(zhì)化的學(xué)術(shù)群體日益成為異質(zhì)化的職業(yè)群體[10]?！按髮W(xué)將僅僅構(gòu)成知識生產(chǎn)部門的一部分，并且不再處于決定所謂卓越的強(qiáng)勢地位。”由此，“大學(xué)教師不再享有崇高的地位，大學(xué)構(gòu)成了一個更大、更緊密的并深入產(chǎn)業(yè)界、政府和媒體的知識機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)的一部分”[7]（P72-73）。高校教師已不再是傳統(tǒng)意義上的學(xué)術(shù)人員，如美國，終身職（Tenure-Faculty）和終身軌道職（Tenure-Track）教師的比例從1975年的57%下降到2007年的31%，非終身職教師比例則大大增加，目前已經(jīng)接近69%，且大多數(shù)非終身職教師是兼職教師。終身軌道教師處于教師群體的上層，還屬于傳統(tǒng)意義上的大學(xué)教師，是終身教職的擁有者。全職非終身職教師只是全職工作，但得不到終身職特權(quán)的保護(hù)，已不再是傳統(tǒng)意義上的大學(xué)教師了。兼職教師一般只承擔(dān)教學(xué)任務(wù)，不參與學(xué)術(shù)事務(wù)管理，不享受各種福利。同樣，教師中形成了新的分工模式，即不是所有的教師都承擔(dān)著教學(xué)、科研和社會服務(wù)三項工作，而是只有少數(shù)的教師從事這三項工作、特別是科研工作，而大多數(shù)教師則主要從事教學(xué)工作。如對1998～1999年度美國高校全職教師時間分布分析看，70%的教師基本不從事研究工作，60%的教師不從事社會服務(wù)，即大多數(shù)教師的職責(zé)是從事教學(xué)工作，他們主要分布在教學(xué)型高校，社區(qū)學(xué)院的大部分教師和研究型大學(xué)的部分教師。我國的大學(xué)也在實(shí)施教師崗位分類管理，把教師崗位分為“教學(xué)科研崗”、“研究崗”、“教學(xué)崗”等，對不同崗位的教師提出不同的工作崗位要求，實(shí)行不同的考核評價方式。教師群體產(chǎn)生分化，不再是傳統(tǒng)意義上的同質(zhì)化的學(xué)術(shù)人員和知識分子，而是成為利益多元、結(jié)構(gòu)多樣、利益相關(guān)度逐步降低的分散的異質(zhì)化的職業(yè)群體。他們也不再是傳統(tǒng)意義上的學(xué)術(shù)權(quán)力的代表，只有部分核心教師在行使所謂的學(xué)術(shù)權(quán)力，大多數(shù)則遠(yuǎn)離學(xué)術(shù)權(quán)力，只是名義上擁有學(xué)術(shù)權(quán)利而已。

高等教育大眾化和巨型大學(xué)的出現(xiàn)，形成了一個規(guī)模龐大的專業(yè)管理群體。大學(xué)組織越復(fù)雜，規(guī)模越龐大，專業(yè)管理群體就會呈現(xiàn)上升趨勢。1975～2005年，美國大學(xué)管理職位類別如校長、學(xué)術(shù)副校長助理等增加了85%，專業(yè)管理人員增加了240%，但大學(xué)教師（faculty）只增加了51%。隨著高等教育大眾化時代的到來，學(xué)生規(guī)模與學(xué)校職能快速擴(kuò)張，學(xué)校管理職責(zé)與管理人員會以比教師增速更快的速度發(fā)展，這是國際趨勢。根據(jù)對歐美10所世界一流大學(xué)（哈佛大學(xué)、耶魯大學(xué)、普林斯頓大學(xué)、哥倫比亞大學(xué)、麻省理工學(xué)院、康奈爾大學(xué)、威斯康辛大學(xué)、牛津大學(xué)、劍橋大學(xué)、倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院）的師資與職員結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，其平均師生比為9.62：1，師職比為0.24：1，生職比為2.15：1。其中，公立大學(xué)師職比為0.23：1，私立大學(xué)師職比為0.25：1，公立大學(xué)的生職比為3：1，私立大學(xué)為1.26：1，差別并不顯著。而我國國內(nèi)十所大學(xué)（北京大學(xué)、清華大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、中國人民大學(xué)、浙江大學(xué)、南京大學(xué)、南開大學(xué)、中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)、北京師范大學(xué)、上海交通大學(xué)）的師職比為1.27：1[11]。較少的職員數(shù)量和較低的師職比反映了我國高校教師得不到相應(yīng)的輔助支持，不得不分心做許多雜務(wù)，教師人力的濫用和浪費(fèi)必然妨礙教學(xué)質(zhì)量和科研水平的提升。并且，我國高校職員分布呈“▽”倒金字塔型，職員主要分布在校部機(jī)關(guān)，大多數(shù)院系等基層教學(xué)科研單位的職員數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，有時是一個教學(xué)秘書對著上千名學(xué)生和數(shù)百名教師。而國外大學(xué)職員主要分布在院系，職員分布呈“金字塔型”。所以，我國高校建立學(xué)術(shù)權(quán)力體系并不意味著要減少職員數(shù)量，關(guān)鍵是合理布局職員在院系和學(xué)校的分布，科學(xué)合理配置人力資源，使他們專注于服務(wù)師生而不是管理師生。大學(xué)組織的龐雜也導(dǎo)致了效率和科層制問題，管理主義盛行，大學(xué)組織形式更趨專業(yè)化，有著高級管理團(tuán)隊和戰(zhàn)略規(guī)劃、職能部門和成本控制中心，“院系大多已經(jīng)成為行政的而非智力的中心，而真正的學(xué)術(shù)單位則變?yōu)檎n程或研究團(tuán)隊”[7]（P72）。高級管理人員控制著預(yù)算、規(guī)劃和其它權(quán)力，從而削弱了教師權(quán)力和學(xué)術(shù)自治，教師的權(quán)限僅限于學(xué)術(shù)領(lǐng)地。大學(xué)治理越來越離不開行政管理團(tuán)隊，他們在學(xué)校的作用越來越大。

3. 外部利益相關(guān)者迫切希望參與大學(xué)治理

大學(xué)規(guī)模的擴(kuò)張，知識生產(chǎn)模式和傳播模式的變革，教師群體的變化和專業(yè)管理團(tuán)隊的增強(qiáng)，意味著大學(xué)治理主體正在走向多元化，教師、行政職能部門、企業(yè)、社會、政府部門參與到大學(xué)治理中來，大學(xué)已經(jīng)由純粹教授治理大學(xué)變革為群治大學(xué)，主體多元化成為現(xiàn)代大學(xué)治理的基本特征。治理的主體多元化也意味著大學(xué)不再是弗萊克斯納在20世紀(jì)30年代所說的“大學(xué)是有機(jī)體”，而變?yōu)榭茽査f的“大學(xué)已經(jīng)成為無機(jī)體”，大學(xué)內(nèi)部的聯(lián)系在弱化，而與外部的聯(lián)系在加強(qiáng)。大學(xué)已不再是自我封閉的機(jī)構(gòu)，而是日益向社會開放，大學(xué)的管理也不再是少數(shù)教授所決定的，而是強(qiáng)調(diào)多元參與、民主管理。國際高等教育改革中出現(xiàn)了民主管理、社會參與的新趨勢。所謂民主管理，即大學(xué)的各種決策機(jī)構(gòu)不再完全是正教授組成，而是吸收了一般教師、職員代表、學(xué)生代表參加，由“正教授統(tǒng)治”變成“群治大學(xué)”，力圖使其他人員參與學(xué)術(shù)決策和管理。大學(xué)不再是傳統(tǒng)的“學(xué)者共和國”，與社會開展合作，吸收社會力量參與學(xué)校辦學(xué)，是現(xiàn)代大學(xué)發(fā)展的重要戰(zhàn)略方向。這些制度創(chuàng)新體現(xiàn)在以下三個方面：一是決策機(jī)構(gòu)人員構(gòu)成多元化。大學(xué)內(nèi)的各種委員會，尤其是具有權(quán)力與決策職能的委員會、董事會、議事會，都擴(kuò)大了它的來源和構(gòu)成面。西蒙·馬金森教授曾經(jīng)選取了澳大利亞的17所大學(xué)為個案進(jìn)行了為期3年的研究，從大學(xué)的權(quán)利結(jié)構(gòu)、管理模式和再造方式進(jìn)行了分析，認(rèn)為從20世紀(jì)80年代末期以來，澳大利亞是采用較為接近公司和企業(yè)的方式來管理大學(xué)教育的國家之一[12]。馬金森教授認(rèn)為，企業(yè)方向可以快速滿足學(xué)生和產(chǎn)業(yè)界的需求，有助于使研究和工商業(yè)界的密切合作。消極方面看，大學(xué)按照企業(yè)運(yùn)作會忽視大學(xué)自身的學(xué)術(shù)使命以及國家的基礎(chǔ)研究能力所帶來的長期利益，削弱了學(xué)生更深更廣的知識體系以及大學(xué)對于國家的文化和身份認(rèn)同所做的貢獻(xiàn)。美國大學(xué)董事會強(qiáng)調(diào)外部人士參加的同時，近年來也強(qiáng)調(diào)教師代表和學(xué)生代表的加入，如康奈爾大學(xué)董事會確立有兩名學(xué)生代表參加。歐洲大學(xué)則在各種委員會中增加了青年教師和學(xué)生代表以及校外人士。人員構(gòu)成的多元化，有利于各類決策機(jī)構(gòu)更好地代表利益相關(guān)者的利益訴求。二是決策機(jī)制科學(xué)化。各級委員會大都采用委員會集體決策的機(jī)制，吸收了委員會負(fù)責(zé)制在制定政策方面的優(yōu)點(diǎn)和個人負(fù)責(zé)制在執(zhí)行方面的長處。三是管理中的變革。從大學(xué)的學(xué)科與組織特性出發(fā)，強(qiáng)化院系的管理權(quán)限和自主權(quán)，改變了傳統(tǒng)大學(xué)教授個人權(quán)力過大的局面，擴(kuò)大了民主，增強(qiáng)了組織活力，也從而增強(qiáng)了學(xué)校和學(xué)院層面的行政權(quán)力，制約了少數(shù)教授權(quán)力過大、缺乏監(jiān)督的局面。endprint

四、大學(xué)共同治理的評價

美國是發(fā)達(dá)國家中最早步入大學(xué)共同治理的國家，大學(xué)的共同治理比較成熟。在美國大學(xué)共同治理的實(shí)踐中，既有優(yōu)勢，也有值得關(guān)注的問題。

1.大學(xué)教師的治理主體地位得到了保障

教師作為治理主體是大學(xué)組織特性和大學(xué)性質(zhì)所決定的。大學(xué)作為從事知識生產(chǎn)、創(chuàng)新和傳授與傳播知識的組織，教師擔(dān)負(fù)著主體責(zé)任，大學(xué)治理的制度安排應(yīng)有利于激發(fā)教師工作的積極性、主動性和創(chuàng)造性，大學(xué)治理體系也是圍繞著教師的選任、晉升和激勵、監(jiān)督而設(shè)計的。大學(xué)知識的生產(chǎn)與傳授主體是教師，評價也是同行評價，而非顧客評價、外部評價。這種同行評價機(jī)制決定著教師占據(jù)著學(xué)術(shù)話語權(quán)，控制著學(xué)術(shù)治理，并有權(quán)參與大學(xué)其他方面的治理工作。故從中世紀(jì)大學(xué)起，大學(xué)就是學(xué)術(shù)領(lǐng)地，大學(xué)治理的基本特征是教授治校、學(xué)術(shù)治理。盡管有教師抱怨和組織批評（AAUP），認(rèn)為大學(xué)共同治理中，由于董事會成員、校長、行政管理人員及外部利益相關(guān)者擁有與大學(xué)教師不同的“價值觀”，導(dǎo)致在治理過程中發(fā)生沖突，并導(dǎo)致了教師權(quán)力萎縮，治理主體受到削弱的問題。但是，一些對于共同治理現(xiàn)狀的調(diào)查報告揭示了教師在大學(xué)共同治理中的作用并沒有下降，反而有所上升。2001年據(jù)對美國1321所四年制院校的調(diào)查顯示，35.5%的受訪教師認(rèn)為，在20年的共同治理實(shí)踐中，教師治理群體的權(quán)力有所增長，56.5%的受訪教師認(rèn)為權(quán)力沒有變化，只有8.0%的受訪教師認(rèn)為權(quán)力變小了，大約90%的來自教師治理群體的受訪者覺得教師所擁有的權(quán)力比20年前更多或者沒有變化[13]。從1970到2001年的30多年里，在大學(xué)治理的15項決策中，教師參與的平均水平都有所增長。教師在決策領(lǐng)域的控制和權(quán)力顯著增加，明顯表現(xiàn)在教師任命和晉升、學(xué)科規(guī)模的設(shè)置、學(xué)院院長的任命和系主任的任命，以及教師治理機(jī)構(gòu)的權(quán)力和成員的決定等。在學(xué)術(shù)事務(wù)之外，教師可能與董事會或者行政部門共享權(quán)力（聯(lián)合行動），可能是董事會或者行政部門在采取行動前先與教師協(xié)商，也可能在事后與教師討論已通過的方案，或者是董事會或者管理者在做出重要決策前咨詢教師，但是決策時不一定采納他們的意見。

當(dāng)然，在大學(xué)共同治理實(shí)踐中，教師參與共同治理也有一些問題。大學(xué)校長承擔(dān)籌款和行政工作，他們更樂意學(xué)校盡快改革，吸取更多資源。如亞利桑那州立大學(xué)校長邁克爾·克洛自2002年上任開始，就積極投入地方服務(wù)和科技轉(zhuǎn)化中，為此實(shí)施了大規(guī)模的組織變革和院系重組，有些院系甚至沒有召開教職工會議進(jìn)行研究。實(shí)行變革中，教職工意見沒有得到重視。行政人員的核心價值是績效，傾向于實(shí)施徹底的變革。而學(xué)術(shù)人員的核心價值觀是學(xué)術(shù)治理，對管理和績效本能地抵觸。行政人員通過績效考核的方式，對學(xué)術(shù)人員實(shí)施“非升即轉(zhuǎn)”的管理方法，是行政人員而非學(xué)術(shù)人員自己掌握著教師的命運(yùn)。行政人員的管理權(quán)力超過了教師，行政人員掌握有資源分配權(quán)力更像是老板，而教師則類似于公司的雇員。同時，隨著高校規(guī)模擴(kuò)張，專業(yè)數(shù)量不斷增加，教師作為共同體的同質(zhì)性減少，有些教師不愿參加學(xué)術(shù)和學(xué)校管理工作，部分大學(xué)的評議會和教師董事會力量薄弱。AAUP曾經(jīng)做過一次調(diào)查，由于教師認(rèn)為評議會的工作不重要，原本應(yīng)由教師選舉的評議會代表，改而由院長和系主任指定。而且，隨著終身教職的減少，兼職教師和非終身軌教師的增加，他們無權(quán)參與大學(xué)評議會和學(xué)術(shù)組織，導(dǎo)致教師參與共同治理的問題突出，如何保障教師主體地位，如何讓教師在共同治理中充分發(fā)揮作用成為難題。

2.利益相關(guān)者參與治理的邊界不清晰，在治理實(shí)踐中出現(xiàn)困境

大學(xué)治理在由傳統(tǒng)的學(xué)術(shù)治理邁向共同治理的過程中，由于治理與管理的邊界不清晰，各方對于利益的不同訴求，商業(yè)與政治等外部因素對于大學(xué)治理造成沖擊，導(dǎo)致共同治理面臨困境。

美國大學(xué)教授聯(lián)合會、大學(xué)和學(xué)院治理委員會和美國教育理事會1966年聯(lián)合發(fā)布的《大學(xué)和學(xué)院治理宣言》和大學(xué)和學(xué)院治理委員會2010年發(fā)布的《院校治理宣言》都試圖對董事會、校長、教師的治理邊界和權(quán)限做出清晰劃分，實(shí)現(xiàn)董事會決策、校長執(zhí)行、教授治學(xué)、學(xué)生自我管理的清晰的大學(xué)治理路線圖[14]。但是在實(shí)踐中，董事會、校長與教師的利益經(jīng)常難以清晰化，教師試圖抵制董事會的決策，校長與董事會也試圖管理教師事務(wù)，校長與董事會也經(jīng)常發(fā)生沖突。如在2012年6月，弗吉尼亞大學(xué)董事會認(rèn)為現(xiàn)任校長特雷莎·沙利文不能領(lǐng)導(dǎo)大學(xué)應(yīng)付經(jīng)費(fèi)緊張、網(wǎng)絡(luò)沖擊和高科技迅猛發(fā)展的挑戰(zhàn)，要求其辭職。但董事會這一決定遭到了教師、學(xué)生、行政管理人員的反對。教師評議會要求與董事會會談，并提出4條建議。教師評議會和學(xué)生還組織了全校師生的靜坐以支持校長。迫不得已，16天后，董事會同意復(fù)聘特雷莎繼續(xù)任校長。再如佛羅里達(dá)大學(xué)校長遴選案例中教師與董事會的沖突[15]。2000年，佛羅里達(dá)大學(xué)啟動了新校長遴選工作。時任佛羅里達(dá)總校校長和州董事會主席的赫伯特決定采取雙重遴選制度，組建了一個由教師、學(xué)生和校外人士等54人組成的遴選咨詢委員會。委員會只是起到建議與咨詢作用，并無實(shí)質(zhì)性價值。對于大學(xué)校長遴選真正發(fā)揮作用的是赫伯特本人及其聘用的獵頭公司。赫伯特與教師們對于候選人有不同的期待。赫伯特認(rèn)為需要聘任有管理經(jīng)驗、善于籌款的已有校長經(jīng)歷的人選，而教師們則期待新校長學(xué)術(shù)卓越，最好是來自美國大學(xué)聯(lián)合會（AAU）。赫伯特和獵頭公司遴選出的候選人遭到了教師的反對。270名教師聯(lián)合署名質(zhì)疑候選人的資格，大學(xué)評議會也在聯(lián)合聲明上簽字，要求停止遴選工作，直至大學(xué)治理制度改革問題得到解決。這導(dǎo)致了初次遴選的終止。2003年州高等教育治理機(jī)構(gòu)改革，新的州高等教育治理董事會（Florida Board of Governors）決定，在10所州立大學(xué)各自建立董事會，并予以大學(xué)董事會招聘和解雇校長的權(quán)力，而州的高等教育治理董事會則具有否決權(quán)。2013年10月8日，佛羅里達(dá)大學(xué)董事會遴選出了新校長詹姆斯·馬森，并獲得了州治理董事會的同意。佛羅里達(dá)大學(xué)校長的遴選體現(xiàn)了州教育機(jī)構(gòu)、董事會、教師對于大學(xué)校長的不同價值觀，使得大學(xué)校長遴選面臨董事會、教師、外部力量的不同訴求，這也增加了新任校長治校與外界聯(lián)系、溝通及決策的難度。endprint