構(gòu)建一個(gè)分析異地高考政策執(zhí)行的新框架：復(fù)雜性視角①

蔣園園

（國(guó)家教育行政學(xué)院，北京102617）

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構(gòu)建一個(gè)分析異地高考政策執(zhí)行的新框架：復(fù)雜性視角①

蔣園園

（國(guó)家教育行政學(xué)院，北京102617）

摘要：異地高考政策執(zhí)行是頗為復(fù)雜的，無論是政策執(zhí)行的路徑依賴和影響因素，還是政策執(zhí)行過程中工具選擇的模式或風(fēng)格等，漸增的復(fù)雜性會(huì)使政策執(zhí)行面臨著較多的管理難題。面對(duì)異地高考政策執(zhí)行的復(fù)雜性，我們應(yīng)正視地方政府決策的自發(fā)性，以及政策執(zhí)行利益關(guān)系的非線性、政策執(zhí)行與環(huán)境間的交互性和政策執(zhí)行結(jié)果的多變性，堅(jiān)持公平價(jià)值取向，合理配置流入地教育資源，建立保障、監(jiān)督、問責(zé)機(jī)制，在教育平等與教育效率的有機(jī)協(xié)調(diào)和良性互動(dòng)中，使復(fù)雜性與政策執(zhí)行互塑共生。

關(guān)鍵詞：異地高考；政策執(zhí)行；復(fù)雜性

一、復(fù)雜性視角

異地高考較為敏感，也很復(fù)雜，異地高考政策執(zhí)行，是一個(gè)復(fù)雜且具有高度權(quán)變性的現(xiàn)象。如果說農(nóng)民工隨遷子女就地高考是理念、文化、政策和體制的大雜燴，那么，可以認(rèn)為推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)異地高考的過程絕不是一種線性的因果性事件。正因?yàn)槿绱?，面?duì)教育綜合改革“復(fù)雜性”這樣一個(gè)正在顯現(xiàn)中、還遠(yuǎn)未成熟的復(fù)雜命題，我們有必要以一種懷疑的精神對(duì)異地高考政策執(zhí)行的具體實(shí)踐進(jìn)行理性思考。需要指出的是，復(fù)雜性是一個(gè)提出問題的詞語，而不是給出解決辦法的詞語。［1］復(fù)雜性對(duì)于異地高考政策執(zhí)行來說，包括了多種組成部分，相互依賴性、選擇程度和行為改變，反映了政策執(zhí)行中眾多參量和因素的離散。異地高考政策執(zhí)行在對(duì)諸多外界因素和條件的高度敏感性和依賴中，具有很強(qiáng)的自組織能力，中央、地方、高校、戶籍人口、新移民的多方博弈，涉及戶籍改革居住證制度、東西部發(fā)展不均、人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)、資源一體化、機(jī)會(huì)的改善、社保資金籌集、高等教育綜合改革等系列問題，牽一發(fā)而動(dòng)全局，顯示出了明顯的非程式化的運(yùn)作。異地高考政策執(zhí)行系統(tǒng)，作為一個(gè)遠(yuǎn)離平衡的耗散結(jié)構(gòu)，欲突破異地高考的改革，實(shí)現(xiàn)有效調(diào)節(jié)，兼顧循序漸進(jìn)的后續(xù)改革規(guī)劃，以適應(yīng)外部環(huán)境無限的多樣性，必須依靠政策執(zhí)行系統(tǒng)內(nèi)部持續(xù)的創(chuàng)新。鑒于這些現(xiàn)實(shí)，對(duì)異地高考政策執(zhí)行復(fù)雜性可以做這樣的學(xué)術(shù)界定，從“復(fù)雜（complex）”的詞義內(nèi)容來看，它包括兩個(gè)方面：本體論方面，它指異地高考政策執(zhí)行的組成雜而多；認(rèn)識(shí)論方面，它指難于理解和解釋，不容易處理，不清楚。另外，“復(fù)雜性（complexity）”指“復(fù)雜”的異地高考政策執(zhí)行的性質(zhì)或狀態(tài)，“復(fù)雜性視角（complexity perspective）”指從人的認(rèn)識(shí)能力來說，如何超越還原論的方法研究異地高考政策執(zhí)行復(fù)雜性，但是并不拒絕還原論的方法。從這里衍生出了從復(fù)雜性視角研究、看待異地高考政策執(zhí)行的復(fù)雜性，實(shí)踐透析基于學(xué)籍的高考報(bào)名、錄取制度，將有助于我們不斷拓展教育政策執(zhí)行復(fù)雜性理解視域的含義。

一直以來，異地高考準(zhǔn)入門檻的放開極其緩慢并備受爭(zhēng)議，一些外來務(wù)工人員十分困惑，分享教育公平陽光本是很正常的教育待遇，可在北京、上海這些優(yōu)質(zhì)教育資源集中、人口流入集中地區(qū)卻成了政策施行的難點(diǎn)。要破除政策措施落實(shí)中的體制機(jī)制障礙，需找到有效的突破口。由于異地高考政策執(zhí)行復(fù)雜性表達(dá)了一種教育政策執(zhí)行超越還原的特征，它附載著教育政策執(zhí)行向?qū)Ｒ环较虬l(fā)展的專一性，并在其應(yīng)然層面以其隱喻的、潛在的、內(nèi)化的形式表現(xiàn)著，一些影響教育政策執(zhí)行效果的因素并不能像風(fēng)力、風(fēng)向、溫度或氣壓等變量一樣可觀察和檢驗(yàn)。因此異地高考政策執(zhí)行究竟是觀念復(fù)雜還是實(shí)在的復(fù)雜，這是教育政策研究者常常感到困惑的問題。為什么異地高考政策執(zhí)行經(jīng)常因復(fù)雜性因素的干擾而低效，甚至失??？又為什么異地高考政策執(zhí)行主體的態(tài)度、效率、素養(yǎng)、能力等，影響著異地高考政策能否按照預(yù)期在常態(tài)下完成？為什么異地高考政策執(zhí)行資源的不足、異地高考政策執(zhí)行區(qū)域的差異會(huì)導(dǎo)致異地高考政策執(zhí)行滯后？這些問題恰恰挑戰(zhàn)了異地高考政策執(zhí)行的非均勻性、非恒定性及價(jià)值負(fù)載性。由此可以看出，異地高考政策執(zhí)行系統(tǒng)的演化，是政策主體的行為與環(huán)境施加的各種約束相互作用的結(jié)果，經(jīng)過多層細(xì)化和再規(guī)劃的政策目標(biāo)之間復(fù)雜性關(guān)系的演進(jìn)，構(gòu)成了一個(gè)可以實(shí)現(xiàn)但其規(guī)律無法設(shè)定的復(fù)雜隨機(jī)過程。

顯然，異地高考的準(zhǔn)入條件、新高考移民問題、招生指標(biāo)如何分配、戶籍制度怎樣聯(lián)動(dòng)、帶來的城市壓力、本地生源的權(quán)益等，使政策執(zhí)行系統(tǒng)可能出現(xiàn)的碎片化，需形成一種無序與有序的交織，將不確定性、隨機(jī)性、非線性和混沌性，通過漲落實(shí)現(xiàn)有序。實(shí)際上，異地高考政策執(zhí)行系統(tǒng)是一個(gè)組織整體的集合的分布，需要反思與超越簡(jiǎn)單性原則、面向復(fù)雜性，讓非戶籍地考生在無序中享有與本地考生相同的有序的高考資格集聚創(chuàng)新要素，從外來務(wù)工人員子女的教育需求出發(fā)，降低門檻放寬限制，讓他們更好地享受父母務(wù)工所在地的教育資源，實(shí)現(xiàn)完整的公民權(quán)。要盡可能地盡快地全面放開異地高考，在確保最弱者的最大利益的前提下使機(jī)會(huì)面向所有的人。這里不僅需要強(qiáng)調(diào)政策整體與部分的邊界，而且更需要強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行主體與環(huán)境的關(guān)系。由于各級(jí)政府對(duì)農(nóng)民工子女教育政策執(zhí)行復(fù)雜性的形態(tài)、構(gòu)成認(rèn)識(shí)不夠，使該政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了有序性和無序性的分離，這進(jìn)一步加劇了政策執(zhí)行的復(fù)雜性。要解決政策執(zhí)行中出現(xiàn)的偏離現(xiàn)象，我國(guó)必須針對(duì)農(nóng)民工子女教育政策執(zhí)行理性的現(xiàn)實(shí)缺失，弱化政策執(zhí)行的復(fù)雜性，并為其提供適宜的制度環(huán)境，使復(fù)雜性與政策執(zhí)行互塑共生，使政策執(zhí)行的有序和無序彼此適中地結(jié)合。［2］

毋庸置疑，用復(fù)雜性視角構(gòu)建一種新的分析框架，從行動(dòng)者的互動(dòng)性、動(dòng)態(tài)與非均衡中，去關(guān)注異地高考政策執(zhí)行中潛在的、無序的、非線性的因素，更加直面政策執(zhí)行過程的豐富性和多樣性，可以使得異地高考政策執(zhí)行分析更為嚴(yán)謹(jǐn)和更具活力。由于被多元力量所主導(dǎo)存在太多的自變量，政策的推行與改進(jìn)經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)“內(nèi)卷化”的困境，單獨(dú)根據(jù)外部力量進(jìn)行政策執(zhí)行結(jié)果的預(yù)測(cè)，顯得格外困難。不僅政策執(zhí)行系統(tǒng)的幅值無法衡量，而且就實(shí)然層面隨時(shí)出現(xiàn)的“偶發(fā)事件”及其價(jià)值而言，政策執(zhí)行非預(yù)期的結(jié)果會(huì)不斷出現(xiàn)。以北京市政策推進(jìn)為例，復(fù)雜性這一事實(shí)隨著異地高考政策實(shí)施進(jìn)程的加速，非但沒有減弱或消失，反而將越來越突出。需要指出的是，異地高考決不僅僅是放低門檻就成這么簡(jiǎn)單，伴隨著各種政策執(zhí)行要素的流動(dòng)和相互滲透，管理重點(diǎn)由事件轉(zhuǎn)向?yàn)檫^程、從整體轉(zhuǎn)向?yàn)榛?dòng)，管理內(nèi)容的交叉性，使得各種要素混雜在一起。傳統(tǒng)高考制度的弊端、社會(huì)制度的有待完善、政策執(zhí)行的失控問題，使得無論是對(duì)哪個(gè)政策實(shí)施要素進(jìn)行治理，都有可能使預(yù)期的政策執(zhí)行結(jié)果出現(xiàn)偏差。由此可以說在普遍聯(lián)系和相互作用的社會(huì)中，異地高考政策執(zhí)行中的復(fù)雜性問題并不是一次形成的，也不是一成不變的，基于歷史特定條件和偶然因素的影響，它們會(huì)以第一次反應(yīng)的結(jié)果為原因引起第二次反應(yīng)。

由于政策執(zhí)行系統(tǒng)各組成部分之間存在著復(fù)雜的非線性、多層次錯(cuò)落的結(jié)構(gòu)關(guān)系，其內(nèi)部各組成部分之間通過一定的非線性作用，會(huì)涌現(xiàn)出部分在孤立狀態(tài)下所不具有的整體特性。復(fù)雜性是異地高考政策執(zhí)行的本質(zhì)屬性，復(fù)雜性系統(tǒng)有著將混沌與秩序融入某種特殊的平衡的能力。從異地高考政策執(zhí)行的實(shí)踐需求與理論期待來看，從復(fù)雜性視角構(gòu)建一個(gè)分析異地高考政策執(zhí)行的新框架，可以為我們揭示異地高考政策實(shí)施過程中被掩蓋的復(fù)雜性事實(shí)，提供非常有力且應(yīng)用廣泛的分析工具。盡管完善流動(dòng)人口社會(huì)福利的補(bǔ)償機(jī)制、滿足民工子女的教育需求、促進(jìn)整合合理分配教育資源、給予農(nóng)民工子女相應(yīng)的機(jī)會(huì)、在整體上改革高考招生制度和異地高考政策能夠真正解決教育公平問題，但復(fù)雜性在異地高考政策執(zhí)行過程中所表現(xiàn)出的非線性特征，使得我們既不能對(duì)某項(xiàng)異地高考政策執(zhí)行結(jié)果作武斷的歸因，也不能對(duì)某種可能出現(xiàn)的異地高考政策效果作斷然的預(yù)測(cè)。

一般而言，異地高考政策執(zhí)行的實(shí)踐活動(dòng)是能夠主動(dòng)地對(duì)環(huán)境施加影響的。根據(jù)對(duì)北京市異地高考政策執(zhí)行路徑非鎖定的環(huán)境復(fù)雜系統(tǒng)觀察，政策執(zhí)行是動(dòng)態(tài)的、流動(dòng)的，并且是松散地結(jié)合的。比較明顯的基于教育發(fā)展的黃金期與異地高考矛盾的凸顯期相互交織，紛繁復(fù)雜的教育行政事務(wù)、關(guān)系錯(cuò)綜的群體利益矛盾、地區(qū)不公平問題、增強(qiáng)公平性適應(yīng)流動(dòng)性問題和戶籍性公平問題等，促使異地高考政策執(zhí)行的復(fù)雜性不斷增加。在城市管理的難度上升、城市基礎(chǔ)建設(shè)面臨新考驗(yàn)、財(cái)政收支的統(tǒng)收統(tǒng)分模式下，政策問題的特殊性增加了政策執(zhí)行的復(fù)雜性，使得政策執(zhí)行主體應(yīng)對(duì)政策環(huán)境的能力、方式等不斷受到挑戰(zhàn)。執(zhí)行力成效程度證明北京的異地高考政策實(shí)施的復(fù)雜性，不僅使政策執(zhí)行局部的合宜性沒有太大的出入，而且要生存得更好的欲望有很大的機(jī)會(huì)的空間。異地高考政策執(zhí)行復(fù)雜系統(tǒng)所表現(xiàn)出的各層間、各個(gè)體的相互作用是非線性的。某種意義上，要理清異地高考問題中的復(fù)雜關(guān)系，在教育平等與教育效率的有機(jī)協(xié)調(diào)和良性互動(dòng)中，使異地高考政策實(shí)施程序向更公平邁進(jìn)，提升政策執(zhí)行管理水平，弱化復(fù)雜性是一個(gè)不容回避的話題。

二、政策執(zhí)行的復(fù)雜性圖景

異地高考政策執(zhí)行是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及政策執(zhí)行的主體、客體、環(huán)境、政策目標(biāo)與因變量的關(guān)系、執(zhí)行主體與目標(biāo)群體的互動(dòng)等多種復(fù)雜因素，將這樣的動(dòng)態(tài)演替圖景描繪出來并進(jìn)行解釋，對(duì)于理解異地高考政策執(zhí)行復(fù)雜性具有重要的價(jià)值和意義。開放異地高考，目的非常明確，就是為了擦亮教育公平底色，進(jìn)一步解決外來務(wù)工子女的升學(xué)問題。然而，基于政策執(zhí)行的國(guó)家單邊壟斷和官僚偏好，在對(duì)社會(huì)教育資源分配進(jìn)行調(diào)整、平衡時(shí)，制度安排中的公平與正義所架構(gòu)起的復(fù)雜性圖景，呈現(xiàn)出了明顯的私有化、地域化和特權(quán)化色彩。受社會(huì)現(xiàn)實(shí)復(fù)雜高考利益關(guān)系的掣肘，既要面對(duì)和化解一線城市人口與資源環(huán)境的凸顯矛盾，又要考慮隨遷子女升學(xué)考試的需求，一種哲學(xué)形而上學(xué)沉思中的必然，使得異地高考政策再制定同政策執(zhí)行的主體結(jié)構(gòu)柔性連接，在政策再制定的選擇上會(huì)出現(xiàn)保守性，導(dǎo)致了政策執(zhí)行系統(tǒng)所面臨環(huán)境的復(fù)雜性增加。誠(chéng)如有學(xué)者所指出的，政策執(zhí)行系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性（多層次、多主體性、多要素性）、關(guān)系的復(fù)雜性、演化的復(fù)雜性（非線性、不確定性、不可預(yù)見性）的論證和解釋，不是各種因子作用的簡(jiǎn)單疊加。復(fù)雜性理論視野中的教育政策執(zhí)行是一個(gè)復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)，它既受外部環(huán)境的影響，又自主地決定執(zhí)行路徑與策略；它不是簡(jiǎn)單地受外部因素決定，而是受著各種偶發(fā)事件的影響；它不僅強(qiáng)調(diào)教育政策的執(zhí)行結(jié)果，而且關(guān)注教育政策的實(shí)施過程。［3］筆者認(rèn)為，這種提法尋覓的研究路徑，較為準(zhǔn)確地反映了異地高考政策執(zhí)行復(fù)雜性問題的本質(zhì)。研究命題所隱含的復(fù)雜性視角，從結(jié)構(gòu)要素和行為過程兩個(gè)方面構(gòu)成了異地高考研究的新領(lǐng)域，即異地高考政策執(zhí)行復(fù)雜性。事實(shí)上，在異地高考政策執(zhí)行復(fù)雜系統(tǒng)中，不僅包含著異地高考與戶籍脫鉤的時(shí)間、高考命題方式、招生計(jì)劃和分?jǐn)?shù)線的劃定、大學(xué)資源平等開放等諸多不可知及不確定的因素，而且還容納了多元治理架構(gòu)、政策實(shí)施網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)、科層結(jié)構(gòu)層級(jí)節(jié)制，以及政策目標(biāo)逐級(jí)量化與政策工具重新篩選等。

由于在異地高考政策執(zhí)行系統(tǒng)中原因和結(jié)果是相互纏繞（intermingled）的，特殊國(guó)情下產(chǎn)生的高考改革難題給政策再制定者帶來了巨大的壓力。以北京市為例，過渡方案盡管允許符合政府設(shè)定條件的隨遷子女在京報(bào)名高考，但僅提供高職錄取備受詬病，政策執(zhí)行中價(jià)值與事實(shí)之間的分離展示了復(fù)雜性視點(diǎn)，如果異地高考全面放開，高校錄取指標(biāo)則捉襟見肘。顯然，異地高考政策執(zhí)行行為既與系統(tǒng)內(nèi)主體間者的互動(dòng)性選擇有關(guān)，也與外部的壓力有連結(jié)。復(fù)雜性并不僅僅包含若干政策執(zhí)行組成單元的數(shù)量和相互作用的數(shù)量，它還包含著非線性、混沌、不確定性、隨機(jī)現(xiàn)象。考試公平與區(qū)域公平的矛盾、政策執(zhí)行系統(tǒng)內(nèi)部的制度性障礙、客觀上存在的城市資源承載力的制約，時(shí)時(shí)處處貫穿于異地高考政策實(shí)施的全過程。何時(shí)才能降低門檻全面開放異地高考，要深水突圍并沖破利益藩籬固化的束縛。異地高考政策執(zhí)行的復(fù)雜性在某種意義上，總是與偶然性在打交道，并隨著政策的強(qiáng)力推進(jìn)越來越突出。政策執(zhí)行研究的復(fù)雜性轉(zhuǎn)向，倡導(dǎo)動(dòng)態(tài)開放，面向復(fù)雜性強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行自身本體論的復(fù)歸，為建立更加公平更可持續(xù)的高考制度提供了豐富的信息。異地高考政策執(zhí)行系統(tǒng)所涉及的執(zhí)行對(duì)象是一個(gè)包含多個(gè)節(jié)點(diǎn)相互關(guān)聯(lián)的有機(jī)體系，其具有整體性、綜合性和關(guān)聯(lián)性等特點(diǎn)。各節(jié)點(diǎn)相互依賴、環(huán)環(huán)相扣，構(gòu)成了一個(gè)不可分割的有機(jī)系統(tǒng)。在這種非線性的異地高考政策執(zhí)行鏈上，每一個(gè)節(jié)點(diǎn)都會(huì)影響政策的執(zhí)行活動(dòng)，這些活動(dòng)過程又表現(xiàn)了較強(qiáng)的時(shí)序性和無縫對(duì)接性。如果其中一個(gè)節(jié)點(diǎn)的作業(yè)出現(xiàn)無序或延遲對(duì)接，都會(huì)影響其他節(jié)點(diǎn)的執(zhí)行活動(dòng)，影響整個(gè)教育政策執(zhí)行鏈的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

異地高考政策要落實(shí)到一定的地方場(chǎng)域，政策執(zhí)行鏈的細(xì)化或再規(guī)劃所形成的格局是非線性的。異地高考有限放開抑或完全放開，政策執(zhí)行過程中所出現(xiàn)的種種問題并非某一因素或幾個(gè)因素所導(dǎo)致；表面上異地高考問題是由考生戶籍造成的，實(shí)質(zhì)是考試與區(qū)域公平的選擇問題，它承載著經(jīng)濟(jì)、文化、教育和生態(tài)等多項(xiàng)任務(wù)。應(yīng)該說，面對(duì)異地高考政策執(zhí)行復(fù)雜性這一事實(shí)，政策實(shí)施的層級(jí)性（條條）和多屬性（塊塊）所凸現(xiàn)的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)形態(tài)，其性質(zhì)、水平、規(guī)模、疏密和完備程度，將直接制約著教育公平持續(xù)發(fā)展的后勁。當(dāng)不同層級(jí)的政府及政府職能部門與社會(huì)不能形成有機(jī)互動(dòng)，就可能呈現(xiàn)政策實(shí)施中的“慢傳現(xiàn)象”。實(shí)際上，在異地高考政策執(zhí)行冗長(zhǎng)的行政系列中，要掌握好政策實(shí)施的靈活性與統(tǒng)一性的辯證法并非易事。比如，怎樣解決新課程教改背景下地方基教與高考之間的垂直一體化問題，突破分省自主命題獨(dú)立考試對(duì)省際間的異地高考的阻隔，怎樣消除分省定額招錄單獨(dú)劃線所形成的異地高考直接誘因等。作為一種客觀存在，制度的缺位使政策執(zhí)行非線性動(dòng)力系統(tǒng)的時(shí)空狀態(tài)重構(gòu)，受多元力量主導(dǎo)、內(nèi)外結(jié)合、相互關(guān)聯(lián)綜合作用，政策落地過程的復(fù)雜程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出我們的預(yù)期。尤其是異地高考政策可否再放寬，作為近年教育熱點(diǎn)之一所導(dǎo)致的復(fù)雜體、關(guān)系體，在具體準(zhǔn)入條件的處理上存有很大爭(zhēng)議。這就表明將異地高考政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的效果，絕不是理性行政決策的單純結(jié)果，這種錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系是簡(jiǎn)單的眼光所無法打量與把握的。在異地高考問題日益復(fù)雜、牽涉面越來越廣泛的情況下，對(duì)于政策執(zhí)行系統(tǒng)而言，不僅其內(nèi)部構(gòu)成了各種錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，而且其外部也必定形成方方面面彼此羈絆的聯(lián)系。

事實(shí)上，異地高考政策執(zhí)行的剛性架構(gòu)與柔性支持，即行政理念的傳統(tǒng)特征與政策環(huán)境的巨大變化所產(chǎn)生的政策執(zhí)行復(fù)雜性問題，在影響著異地高考政策效果的達(dá)成。一方面，源自于流入地和生源地考生兩個(gè)利益群體的鮮明對(duì)立所添加的政策執(zhí)行復(fù)雜度，使異地高考改革前行的路途顯得步履艱難，政策執(zhí)行的主體、資源、對(duì)象和運(yùn)作的復(fù)雜性，嚴(yán)重影響著異地高考政策惠及隨遷子女初衷的實(shí)現(xiàn)。另一方面，讓非戶籍地考生享有與本地考生相同的高考資格，以接受優(yōu)質(zhì)教育為中心，異地高考從問題的產(chǎn)生到政策的出臺(tái)及再制定，日增的復(fù)雜性落到現(xiàn)實(shí)層面形成了一種吊詭的現(xiàn)象。要使更多隨遷子女能夠享受其父母所在務(wù)工地的教育資源，單純地通過民工流入地政策系統(tǒng)的制度變革難以取得突破，戶籍制度對(duì)現(xiàn)代教育的阻礙矛盾會(huì)越來越難以化解。雖然實(shí)施異地高考政策要充分考慮考生流入地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、城市公共服務(wù)能力和綜合承載能力，但是如果把準(zhǔn)許異地高考當(dāng)成獎(jiǎng)勵(lì)隨遷子女的獎(jiǎng)品，那么這種政策的再制定恐怕解決不了教育公平的根本問題。異地高考政策執(zhí)行的復(fù)雜性至少體現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是異地高考政策執(zhí)行具有質(zhì)的多樣性，復(fù)雜性對(duì)政策實(shí)施的作用和影響，不是各種因素作用與反作用的簡(jiǎn)單疊加，而是一種混沌性、交互性關(guān)系；二是異地高考政策執(zhí)行系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)演替需打破現(xiàn)行條塊分割的地方保護(hù)主義，原生演替要圍繞公平正義，縱向演替要堅(jiān)持教育公平的原則，橫向演替應(yīng)摒除人為的不公平因素，逆行演替要盡可能嵌入技術(shù)手段兼顧各方的利益。

實(shí)踐表明，異地高考政策執(zhí)行之所以會(huì)處于復(fù)雜性的情境之中，其原因就在于異地高考政策執(zhí)行是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過程。在這個(gè)過程中，異地高考政策執(zhí)行環(huán)境、異地高考政策問題的變化往往影響著異地高考政策的實(shí)施，因此不可避免地會(huì)出現(xiàn)對(duì)異地高考政策問題的重新認(rèn)定、對(duì)異地高考政策原定目標(biāo)的重新規(guī)劃，或?qū)Ξ惖馗呖颊吣繕?biāo)含義的重新定位與解釋。事實(shí)上，隨著異地高考政策執(zhí)行組織官僚制的結(jié)構(gòu)形態(tài)壁壘的日益退化，開放式的異地高考政策執(zhí)行系統(tǒng)使傳統(tǒng)的政策執(zhí)行的線性價(jià)值鏈，讓位于非線性相互作用的主體所組成的政策執(zhí)行關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。異地高考不同政策執(zhí)行主體的功能耦合和聚集，使政策執(zhí)行系統(tǒng)在宏觀層次上形成、突現(xiàn)出新的結(jié)構(gòu)、性能和更復(fù)雜的行為，這給異地高考政策執(zhí)行帶來了更大的挑戰(zhàn)。由于教育是一個(gè)連續(xù)性的過程，本地為主、本地優(yōu)先也好，以流入地政府為主也罷，農(nóng)民工隨遷子女在流入地參加高考早已是大勢(shì)所趨，開放異地高考無疑是特殊群體能順利在異地參考高考的福音，它意味著高考與戶籍的捆綁將被松開，隨遷子女異地高考政策落實(shí)中濃厚的地方保護(hù)色彩掀起了蓋頭。因而無論是在政策實(shí)施后帶來的變化上，還是公眾在這項(xiàng)政策執(zhí)行中需求得到滿足的度量上，異地高考政策的執(zhí)行都會(huì)衍生出穩(wěn)定與不穩(wěn)定、競(jìng)爭(zhēng)與合作、放大與抑制等一系列新的矛盾運(yùn)動(dòng)。

不可否認(rèn)的是，縱觀我國(guó)各?。ㄊ校┊惖馗呖颊邎?zhí)行情況，北京等教育資源聚集的核心地帶被指認(rèn)，異地高考政策執(zhí)行斷裂的韌性區(qū)隔和差別，拖延了政策的落地，其準(zhǔn)入條件不盡合理，尤其是對(duì)家長(zhǎng)的工作、居住地、連續(xù)繳納的社保年限的一刀切，沒有揚(yáng)長(zhǎng)避短平衡好資源利用效率和服務(wù)質(zhì)量的關(guān)系，所設(shè)置的政策執(zhí)行障礙犧牲了隨遷子女受教育的權(quán)利和利益。這里邊涉及到了一線城市的承載力及戶籍和學(xué)籍問題。實(shí)際上從另一層次來考量，隨著農(nóng)民工隨遷子女教育需求的拓展，異地高考政策執(zhí)行系統(tǒng)內(nèi)各種要素的調(diào)整和組合變得越來越復(fù)雜。從異地高考政策的效用來衡量，異地高考政策執(zhí)行形式和內(nèi)容的雙向互動(dòng)關(guān)系，所調(diào)整的客體已不再是目前流入地僅僅提供一種當(dāng)代職業(yè)化教育即可了，其標(biāo)的已變換成“有質(zhì)量”、“有選擇”的高等教育。盡管異地高考政策執(zhí)行主體和客體之間的聯(lián)系不是簡(jiǎn)單的、線性的因果關(guān)系，但就來源看它們均屬于同一政策系統(tǒng)整體，農(nóng)民工隨遷子女不斷變化的教育需求所引發(fā)的政策執(zhí)行的復(fù)雜性，正在向異地高考政策過程的各個(gè)階段延伸。

從異地高考政策執(zhí)行的溢出效應(yīng)來分析，北京等地政策的再制定，將高職高專院校的開放作為過渡方案的首選，實(shí)踐反復(fù)證明這種明顯的政策接續(xù)力高估現(xiàn)象，使現(xiàn)實(shí)狀況和高等教育機(jī)會(huì)平等理想狀況之間的距離越來越遠(yuǎn)。異地高考政策執(zhí)行中出現(xiàn)的種種政策失真問題，雖然滲透著社會(huì)整體利益、地區(qū)利益、部門利益和個(gè)人利益的協(xié)調(diào)、沖突和斗爭(zhēng)，但對(duì)異地高考政策執(zhí)行主體、政策本身、執(zhí)行環(huán)境和目標(biāo)對(duì)象等影響政策執(zhí)行的復(fù)雜性因素仔細(xì)分析不難發(fā)現(xiàn)，在其紛繁復(fù)雜的表象背后隱藏著相當(dāng)驚人的一致性。這種一致性從根本上表現(xiàn)在：“政策是一種權(quán)力的經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)，它是地方情境中那些被利用和爭(zhēng)奪的一系列技術(shù)和實(shí)踐。政策既是文本又是行動(dòng)，既是語言又是行為，既是些成文的規(guī)定又是對(duì)未來的指向。只要政策是聯(lián)系或描繪紛繁復(fù)雜的實(shí)踐的，它就永遠(yuǎn)不是完美無缺的。政策是粗糙和簡(jiǎn)單化的，而實(shí)踐則是復(fù)雜多變的，充滿偶然性和不穩(wěn)定性。”［4］

需要指出的是，異地高考政策執(zhí)行由于政策執(zhí)行主體的利益相關(guān)系數(shù)各有不同，政策執(zhí)行過程的關(guān)聯(lián)度復(fù)雜多變，政策執(zhí)行系統(tǒng)元素的結(jié)構(gòu)、質(zhì)、行為規(guī)則等都很復(fù)雜。政府針對(duì)隨遷子女教育訴求而出臺(tái)的異地高考政策，在實(shí)際的執(zhí)行過程中，由于政策執(zhí)行主體行為選擇的差異化，有可能會(huì)導(dǎo)致政策價(jià)值導(dǎo)向的實(shí)質(zhì)性缺位。

三、結(jié)論

面對(duì)復(fù)雜性這一異地高考政策執(zhí)行的新方向，如何從起點(diǎn)上向教育公平邁進(jìn)，在特大城市如北京消除制度身份上黏附的接受教育的權(quán)利差異，不再讓隱性排斥的形式繼續(xù)存在，從“有為而治”走向“無為而治”？就復(fù)雜性研究視角而言，要鍛造政策執(zhí)行主體的復(fù)雜性思維及意識(shí)，設(shè)計(jì)能促進(jìn)多種自組織的教育政策執(zhí)行情境，創(chuàng)設(shè)有利于釋放自組織系統(tǒng)正面能量的平臺(tái)，盡可能地將自組織給異地高考政策執(zhí)行帶來的負(fù)面影響予以弱化。在這個(gè)意義上說，要駕馭和弱化異地高考政策執(zhí)行的復(fù)雜性，把各種不利的復(fù)雜性因素屏蔽起來，最大化地平衡流入地考生與本地考生的利益，在政策實(shí)施程序上向更公平邁進(jìn)。無疑，有效的監(jiān)督機(jī)制也許是異地高考政策忠實(shí)執(zhí)行的基本保障，因?yàn)樗軌驅(qū)Ξ惖馗呖颊邎?zhí)行的復(fù)雜性產(chǎn)生動(dòng)態(tài)響應(yīng)。實(shí)際上，在異地高考政策執(zhí)行過程中，一方面是復(fù)雜度上升的不可避免，另一方面是復(fù)雜度上升會(huì)帶來一系列監(jiān)控上的困難，這是一個(gè)兩難問題。如果在異地高考政策執(zhí)行系統(tǒng)中缺乏對(duì)復(fù)雜性的合理掌控，那么過度的復(fù)雜就會(huì)造成執(zhí)行過程的失真、失當(dāng)和失誤，吞噬掉異地高考政策執(zhí)行的效果，進(jìn)而形成一個(gè)惡性循環(huán)的怪圈。

不難看出，異地高考政策執(zhí)行結(jié)果的多變性不是例外而是規(guī)則；異地高考政策執(zhí)行中的變化不是一個(gè)可以避免的問題，而是復(fù)雜系統(tǒng)基本運(yùn)作的部分。我們應(yīng)當(dāng)更好地理解和利用異地高考政策執(zhí)行的變化性，從而增強(qiáng)政策執(zhí)行者弱化和駕馭政策執(zhí)行復(fù)雜性的能力。因此，為了盡可能地減少政策執(zhí)行中的不確定性，把握政策執(zhí)行的“命脈”，在異地高考政策執(zhí)行系統(tǒng)演化機(jī)制的構(gòu)建上，除了要重視建立政策執(zhí)行者的責(zé)任制，將理解異地高考政策出偏、貫徹異地高考政策不力、執(zhí)行異地高考政策失誤的責(zé)任落實(shí)到具體的執(zhí)行者身上以外，更應(yīng)該注重建立行之有效的政策監(jiān)督評(píng)估體系。通過內(nèi)外溝通、上下結(jié)合的政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的督察監(jiān)控確保異地高考政策執(zhí)行系統(tǒng)耗散結(jié)構(gòu)的生成和有序演化。

參考文獻(xiàn)：

［1］［法］埃德加·莫蘭.復(fù)雜性思想導(dǎo)論［M］.陳一壯譯.上海：華東師范大學(xué)出版社，2008：2.

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［3］蔣園園.復(fù)雜性理論視野中的教育政策執(zhí)行復(fù)雜性［J］.現(xiàn)代教育管理，2011，（2）：57-61.

［4］［美］斯蒂芬·丁鮑爾.教育改革——批判和后結(jié)構(gòu)主義的視角［M］.侯定凱譯.上海：華東師范大學(xué)出版社，2002：19.

（責(zé)任編輯：李作章；責(zé)任校對(duì)：徐治中）

Constructing a New Framework of Analyzing Immigration College Entrance Examination Policy Implementation in the Complexity Perspective

JIANG Yuanyuan
（National Academy of Education Administration，Beijing 102617）

Abstract:Immigration college entrance examination policy implementation is quite complex. Whether the path dependence and impact factor，or the instrument choice model and style in the process of policy implementation，the increasing complexity may lead many management difficulties to policy implementation. Confronting the complexity of immigration college entrance examination policy implementation，we should square up to the spontaneity of local government decision，the nonlinearity of policy implementation interest relationship，the interaction of policy implementation and environment，and the variance of policy implementation result. We should persist in the fairness value orientation，reasonably deploy educational resources of inflow place，and establish the safeguard，supervision and accountability mechanism. Through the good coordination and interaction between educational equity and efficiency，we may realize the mutual molding and symbiosis of complexity and policy.

Key words:immigration college entrance examination；policy implementation；complexity

中圖分類號(hào)：G632.474

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-5485（2016）06-0043-06

基金項(xiàng)目：①北京市教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2013年度青年專項(xiàng)課題“北京市實(shí)施異地高考政策復(fù)雜性研究”（CAA13008）。

作者簡(jiǎn)介：蔣園園（1982-），女，江蘇鹽城人，國(guó)家教育行政學(xué)院副研究員，博士，主要從事教育管理和教育政策研究。