關(guān)于國(guó)有企業(yè)的分類改革研究

李騰飛

國(guó)有經(jīng)濟(jì)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分，而國(guó)有企業(yè)是國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主要物質(zhì)載體和實(shí)現(xiàn)方式。在當(dāng)下的國(guó)有企業(yè)改革浪潮中，正確的認(rèn)識(shí)和把握國(guó)有企業(yè)的分類是明確國(guó)企功能定位、確定改革目標(biāo)及方法和調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)整體布局的前提；是解決國(guó)有企業(yè)當(dāng)前經(jīng)營(yíng)與發(fā)展問(wèn)題的核心；是黨深化國(guó)企改革的根本。

第一節(jié) 國(guó)有企業(yè)分類劃分的理論基礎(chǔ)

1、企業(yè)的設(shè)立目的

對(duì)一個(gè)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分類，首先應(yīng)明確政府出資設(shè)立該企業(yè)的核心目的是什么：是為了追求利潤(rùn)最大化，還是面向全社會(huì)提供公共產(chǎn)品服務(wù)，或是處于兩者中間地帶的、承擔(dān)特殊政策職能（如飛機(jī)制造、糧食儲(chǔ)備等領(lǐng)域）。

2、企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)

明確了設(shè)立目的，再通過(guò)企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)來(lái)分類。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)都要參與到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中去，從而形成了壟斷型企業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)型企業(yè)。傳統(tǒng)意義上，壟斷型企業(yè)是指市場(chǎng)上的自然壟斷和寡頭壟斷，而我國(guó)也包括政策性壟斷（特定領(lǐng)域只能由特定的國(guó)企經(jīng)營(yíng)）。與此相反，競(jìng)爭(zhēng)型企業(yè)則是指按照市場(chǎng)法則進(jìn)行自由競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)。它不受國(guó)家的特定保護(hù)或限制，而是依據(jù)平等競(jìng)爭(zhēng)的原則從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

3、企業(yè)提供的產(chǎn)品屬性

最后再結(jié)合企業(yè)提供的產(chǎn)品屬性來(lái)確定該國(guó)有企業(yè)的所屬類別。有的國(guó)有企業(yè)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈；有的設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)私人用品，積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。產(chǎn)品屬性為分類提供了判別依據(jù)。

第二節(jié) 現(xiàn)有國(guó)有企業(yè)的類別劃分

基于上述對(duì)國(guó)有企業(yè)分類的理論依據(jù)，我們可以從國(guó)有企業(yè)的目標(biāo)維度和市場(chǎng)維度兩個(gè)個(gè)方面將現(xiàn)有國(guó)有企業(yè)劃分為三類：公共服務(wù)性企業(yè)、政策壟斷性企業(yè)、商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)。而企業(yè)的產(chǎn)品維度則包含在了前兩個(gè)維度之中。

1、公共服務(wù)類企業(yè)

公共服務(wù)類企業(yè)設(shè)立的目的就是為了提供私人資本無(wú)法提供的公共產(chǎn)品與服務(wù)。其所在市場(chǎng)屬于自然壟斷性市場(chǎng)，提供的產(chǎn)品也以公共產(chǎn)品為主。如公共交通、生活供水、公共醫(yī)療等產(chǎn)業(yè)部門。此類國(guó)企最大的特點(diǎn)就在于它對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力要求不高，同時(shí)政府還要通過(guò)它實(shí)現(xiàn)某些社會(huì)職能，被賦予強(qiáng)制性社會(huì)公共目標(biāo)，主要承擔(dān)政府公共服務(wù)，有明顯的非盈利性特征，以社會(huì)和諧和穩(wěn)定為唯一目的。

2、商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)類

競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)完全是以利潤(rùn)最大化為目的而設(shè)立，其所在市場(chǎng)就是競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，提供私人用品。這類企業(yè)以追求利潤(rùn)最大化為首要目標(biāo)，沒(méi)有任何強(qiáng)制性社會(huì)公共目標(biāo)。此類國(guó)有企業(yè)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力要求較高，需要具備強(qiáng)大的核心競(jìng)爭(zhēng)力，并能很好的適應(yīng)當(dāng)前的市場(chǎng)大環(huán)境，與時(shí)俱進(jìn)，在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中求發(fā)展。

3、政策壟斷類企業(yè)

在我國(guó)，政策壟斷性企業(yè)設(shè)立的目的是為了掌握經(jīng)濟(jì)命脈、確保國(guó)家社會(huì)與經(jīng)濟(jì)安全。在完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，其所在市場(chǎng)一般是寡頭壟斷或競(jìng)爭(zhēng)型，但我國(guó)的該類企業(yè)處于政策性的壟斷市場(chǎng)，提供的產(chǎn)品同時(shí)包括公共產(chǎn)品和私人用品。多數(shù)政策壟斷類企業(yè)都處于國(guó)民經(jīng)濟(jì)上游，可以最為直接地體現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意圖，是實(shí)施國(guó)家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的基本工具，也是對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)手段與政策工具。

第三節(jié) 部分國(guó)有企業(yè)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾

我國(guó)的國(guó)有企業(yè)的前身是全民所有制企業(yè)，盡管在改革前已存在經(jīng)濟(jì)效率上的缺失，但從總體來(lái)看，還是擔(dān)負(fù)了主要的社會(huì)功能并體現(xiàn)了公有制的特征。隨著國(guó)有企業(yè)改革的不斷深化，盡管國(guó)有企業(yè)在很多方面仍起著重要的作用，如為國(guó)家提供稅收和就業(yè)崗位、供應(yīng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品乃至增強(qiáng)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力等，但部分國(guó)有企業(yè)已然變了初衷，失去了全民性。

1、壟斷地位與完善市場(chǎng)體系的矛盾

為了加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)的控制地位，排斥、限制或妨礙其他類型企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)的行為破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，不利于良好的市場(chǎng)秩序的建立，阻礙了中小企業(yè)的發(fā)展和壯大。同時(shí)將導(dǎo)致地區(qū)壟斷和行業(yè)分割，影響全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成。

2、超額利潤(rùn)與社會(huì)分配效率的矛盾

隨著國(guó)有企業(yè)改革的不斷推進(jìn)，傳統(tǒng)的行業(yè)工資格局發(fā)生了很大變化，其中一個(gè)突出特點(diǎn)就是壟斷引起的收入差距擴(kuò)大。政策性壟斷的國(guó)有企業(yè)以控制國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈為依據(jù)，憑借行政權(quán)力形成壟斷地位，獲取超額壟斷利潤(rùn)，并在此基礎(chǔ)上實(shí)行高薪金、高工資、高福利，這種行為加劇了社會(huì)分配不公。隨著我國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)加速調(diào)整的歷史時(shí)期，在經(jīng)濟(jì)增速放緩的環(huán)境下，這種因超額利潤(rùn)而造成的收入差距會(huì)加劇社會(huì)的不良情緒。

3、特殊利益集團(tuán)與其他社會(huì)成員的矛盾

少數(shù)特殊利益集團(tuán)利用全社會(huì)積累起的資本謀取私利，這是對(duì)其他社會(huì)成員權(quán)利的剝奪。這從近年來(lái)接連爆出的中石油、中儲(chǔ)糧事件就有所體現(xiàn)。這些國(guó)有企業(yè)無(wú)不是國(guó)家為了控制國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈、保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全而建立的大型國(guó)有壟斷企業(yè)，它們本來(lái)是承擔(dān)著國(guó)家的戰(zhàn)略任務(wù)，擔(dān)負(fù)著平抑價(jià)格、穩(wěn)定市場(chǎng)的特殊職能，以及促進(jìn)國(guó)家宏觀調(diào)控政策的實(shí)施等重要作用。國(guó)有企業(yè)的特殊壟斷地位，使它的管理者實(shí)際上控制著由全民積累創(chuàng)造的國(guó)有資本，在缺乏最終所有者監(jiān)督的條件下，少數(shù)人利用國(guó)有資本謀取私利幾乎成為了一種必然。少數(shù)成員的這種行為構(gòu)成了對(duì)其他社會(huì)成員，特別是一般社會(huì)民眾和弱勢(shì)群體的權(quán)利的剝奪。

第四節(jié) 國(guó)有企業(yè)的分類改革與治理思路

部分國(guó)有企業(yè)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾使得不同類的國(guó)有企業(yè)應(yīng)該實(shí)行差異化的改革與治理。

一、公共服務(wù)類企業(yè)

公共服務(wù)類企業(yè)是不以盈利為目的的政府扶持企業(yè)，其資金全部或大部分來(lái)自于政府財(cái)政撥款和政策性低息貸款，因此該類企業(yè)所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)只能收取少量費(fèi)用，使得企業(yè)無(wú)法創(chuàng)造收入，甚至還會(huì)是虧損運(yùn)營(yíng)。

這類企業(yè)中容易產(chǎn)生兩種現(xiàn)象：一是企業(yè)依賴于政府撥款，在信息不完全對(duì)稱的情況下，加之經(jīng)營(yíng)指標(biāo)與考核難度大，企業(yè)往往會(huì)夸大預(yù)算，以此來(lái)避免企業(yè)資金鏈斷裂而帶來(lái)的無(wú)法經(jīng)營(yíng)的局面，然而在實(shí)際中卻是在支出時(shí)卻大手大腳；另一種是由于公共用品獲利少或是根本無(wú)法獲利，因此沒(méi)有私營(yíng)企業(yè)提供，導(dǎo)致該種公共用品在某一地區(qū)只能由國(guó)有企業(yè)提供，產(chǎn)品市場(chǎng)不具有競(jìng)爭(zhēng)性。企業(yè)負(fù)責(zé)人不會(huì)注意降低成本、提高質(zhì)量，反而會(huì)適當(dāng)?shù)靥岣弋a(chǎn)品成本，降低產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，從中謀取私利或盲目增加員工福利。

公共服務(wù)類企業(yè)雖然不需要參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)或者參與了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也沒(méi)有太大壓力，但在市場(chǎng)機(jī)制在生產(chǎn)要素配置中普遍發(fā)揮作用的當(dāng)下，經(jīng)營(yíng)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了根本性變化，企業(yè)的投資、生產(chǎn)成本控制、產(chǎn)品定價(jià)以及銷售等，都需要遵循價(jià)值規(guī)律。介于此，公共服務(wù)類企業(yè)經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)，應(yīng)緊緊圍繞服務(wù)質(zhì)量與成本、技術(shù)和管理進(jìn)步等設(shè)置。同時(shí)，政府主管部門在任命企業(yè)負(fù)責(zé)人時(shí)，要向該負(fù)責(zé)人提出任期內(nèi)應(yīng)完成的目標(biāo)，并注重評(píng)估和比較不同地區(qū)同類企業(yè)的投入產(chǎn)出效率和服務(wù)質(zhì)量，以此作為企業(yè)主管的考核標(biāo)準(zhǔn)。

二、商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)類企業(yè)

商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)類企業(yè)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)與一般市場(chǎng)主體一樣，都是要追求利潤(rùn)的最大化。其改革方向就是引入多元投資主體，建立現(xiàn)代公司制度，使其真正完全融入市場(chǎng)。競(jìng)爭(zhēng)類國(guó)有企業(yè)完全按市場(chǎng)規(guī)則來(lái)運(yùn)作，不承擔(dān)公共職能，但可鼓勵(lì)其自愿承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。政府不應(yīng)對(duì)這類國(guó)有企業(yè)有任何特殊政策支持或賦予壟斷地位，讓他們?cè)谑袌?chǎng)上與其他類型企業(yè)進(jìn)行平等的、優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)。有公平的競(jìng)爭(zhēng)，企業(yè)才會(huì)有創(chuàng)新的動(dòng)力。只要市場(chǎng)健康有序的發(fā)展，這類國(guó)有企業(yè)無(wú)論發(fā)展壯大還是逐步淘汰，政府不應(yīng)過(guò)多干涉。既符合經(jīng)濟(jì)效率主義和公平市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的要求，又有助于緩解國(guó)有資產(chǎn)管控壓力，提升國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)效率，大幅度降低高昂的制度運(yùn)行成本。

對(duì)于這類企業(yè)，國(guó)有持股多少由市場(chǎng)來(lái)決定，政府不應(yīng)干預(yù)。政府作為出資人代表，只負(fù)責(zé)監(jiān)督從企業(yè)獲取足額收益。要完全按照現(xiàn)代公司治理的基本規(guī)范，清晰界定股東、董事會(huì)和經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，尤其要明確董事會(huì)與經(jīng)營(yíng)者之間監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，以切實(shí)保障出資人權(quán)益。在高管薪酬確定上，在政府沒(méi)有任何資源和政策支持的前提下，完全由董事會(huì)根據(jù)經(jīng)理人市場(chǎng)規(guī)律和高管貢獻(xiàn)來(lái)決定，高管不再享有公務(wù)員的行政級(jí)別和待遇。

三、政策壟斷類企業(yè)

對(duì)于政策壟斷類的國(guó)有企業(yè)，政府必須通過(guò)規(guī)制政策，使經(jīng)營(yíng)者站在國(guó)民福利最大化的立場(chǎng)上來(lái)經(jīng)營(yíng)這類企業(yè)，而不是借助行政壟斷把消費(fèi)者剩余最大限度地轉(zhuǎn)化成生產(chǎn)者剩余。這類企業(yè)不應(yīng)當(dāng)設(shè)置利潤(rùn)目標(biāo)，因?yàn)樵擃惼髽I(yè)本身已憑借政府的政策獲取了壟斷性的地位，一旦有了利潤(rùn)追求，難免會(huì)憑借壟斷地位攫取超額利潤(rùn)，公眾的基本需求也將無(wú)法得到滿足。

我國(guó)的政策性壟斷類企業(yè)還可以分為下列兩種情況。對(duì)于主要承擔(dān)安全和保障功能的企業(yè)，數(shù)量應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制分布領(lǐng)域，如重要的軍工企業(yè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施投資企業(yè)。由于這類企業(yè)沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)，所在市場(chǎng)類型與公共服務(wù)類企業(yè)基本相同，產(chǎn)品也具有一定的公共產(chǎn)品的屬性，只需要適當(dāng)增加經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的考核內(nèi)容。這類企業(yè)必須在滿足履行政府設(shè)定功能的前提下，追求有限度的保值增值，但前者要起決定性作用。所以這類企業(yè)可以按照公共服務(wù)類企業(yè)進(jìn)行改革與歸類。還有一類是自然壟斷的企業(yè)，如能源、電信、郵電等，其基本特征是政府以特殊方式控制、承擔(dān)一定政策目標(biāo)，有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。在一些成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體中，這類企業(yè)所在市場(chǎng)也有著較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，并沒(méi)有政府規(guī)定的壟斷地位。同時(shí)，這些企業(yè)又具有普遍的私人用品特征， 要求追逐利潤(rùn)。所以，該類企業(yè)可以按照一般的商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)進(jìn)行改革歸類。

政策壟斷類企業(yè)經(jīng)過(guò)上述改革后，最終國(guó)有企業(yè)可以規(guī)劃為兩大類：公共服務(wù)類企業(yè)和商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)。

第五節(jié) 總結(jié)

基于上述觀點(diǎn)，新時(shí)期國(guó)有企業(yè)改革要立足未來(lái)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的需要，適時(shí)地推動(dòng)新的國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，引導(dǎo)國(guó)有經(jīng)濟(jì)部門各就各位。一方面，一般商業(yè)性國(guó)有企業(yè)，其行為應(yīng)朝與純粹的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則接軌的方向發(fā)展，尊重自主經(jīng)營(yíng)、優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)規(guī)律。另一方面，重要的特定功能性國(guó)有企業(yè)和公共政策性國(guó)有企業(yè)，則應(yīng)強(qiáng)化為民創(chuàng)利的意識(shí)，積極主動(dòng)退出那些競(jìng)爭(zhēng)格局趨于成熟、戰(zhàn)略重要性趨于下降的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，積極拓展更加具有國(guó)家戰(zhàn)略價(jià)值的產(chǎn)業(yè)機(jī)會(huì)。

在國(guó)有經(jīng)濟(jì)層面上，改革的路線應(yīng)表現(xiàn)為國(guó)有經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)優(yōu)化與平衡的過(guò)程。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的不斷完善，公共服務(wù)類國(guó)有企業(yè)的占比將進(jìn)一步穩(wěn)步提高，商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性和政策壟斷性國(guó)有企業(yè)的數(shù)量和比重將有所下降。國(guó)有經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位和作用的不斷完善，不一味通過(guò)追求規(guī)模效益來(lái)維系國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力和影響力，而應(yīng)該追求國(guó)有經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量和可持續(xù)性的發(fā)展。（作者單位：北京工商大學(xué)）

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