京津冀人力資本合作法治化路徑探析

房桂濤

摘 要：知識經濟時代，人力資本在拉動地區(qū)經濟發(fā)展方面發(fā)揮的作用不言而喻?！耙婪ㄖ螄迸c“京津冀協(xié)同發(fā)展”是當下我國深化政治經濟體制改革的兩組重拳，作為典型代表的京津冀人力資本合作，目前還存在著制度設計、政策落實等方面的問題。因此，站在法治的維度，分析京津冀地區(qū)人力資本合作的現(xiàn)狀、存在的法律問題，并針對存在的具體問題，進行解決路徑的探索具有現(xiàn)實意義。

關鍵詞：區(qū)域人力資本；法治；京津冀

“人力資本”具有很強的經濟學屬性，它一般是指特定時空條件下，作為勞動者的自然人，身上所體現(xiàn)出來具有經濟價值的各類資源的總和，人力資本并不是呈點狀孤立分布的，需要我們對其進行整合，加以合作化引導，以達到特定區(qū)域內資本利用的整體最優(yōu)。2011年4月，《京津冀區(qū)域人才合作框架協(xié)議書》出臺，三地間的人才合作、人力資本的優(yōu)化開始進入一個新的階段。當前來看，京津冀人力資本合作取得了較為明顯的成果，但也存在一系列的現(xiàn)實問題，法律是解決社會問題的途徑之一。

一、京津冀人力資本合作中存在的問題

京津冀協(xié)同發(fā)展成為國家戰(zhàn)略目標以來，京津冀人才合作一體化進程逐步加快，但綜合比較“長三角”、“珠三角”等區(qū)域合作較為成熟的地域來看，京津冀在人力資本合作方面尚處于起步階段，合作方式較為粗放。

（一）人力資本分布的“貧富分化”

北京、天津、河北地區(qū)在人力資本占有總量、人力資本結構組成方面均有較大的差異，三者比較而言，河北對于人才的吸引力度不強，且人力資本結構較為落后。特定地區(qū)內高校存在量的大小和辦學水平的高低直接影響著該地區(qū)經濟的發(fā)展，無論是科研人員還是專業(yè)技術人員，河北的人力資本占有量明顯薄弱。

（二）區(qū)域內人力資源流動性差

在現(xiàn)實生活中，京津冀三地之間的人力資源流動方式經常表現(xiàn)為河北向京津地區(qū)單向輸出“體力型”勞動力，而京津地區(qū)的高端人才流向河北的趨勢不明顯。更為甚者，河北自生自產的高端型人才也被京津“虹吸”，加劇了河北地區(qū)高端人力資源的匱乏。人力資源沒有在京津冀三地之間得到優(yōu)化配置。京津冀地區(qū)在人才資源的配置上沒有形成統(tǒng)一的人才市場。信息化建設收效甚微，人力資源供需雙方信息不對稱，加劇了不同區(qū)域人力資本過?；蛳∪钡膬蓸O化局面。

（三）人力資本合作缺乏執(zhí)行力

目前，京津冀人力資本合作多以“聯(lián)席會議”、政府有關部門商榷的形式推進，形成的成果往往也只是三地人力資源主管部門的合作協(xié)議書、合作發(fā)展綱要等非規(guī)范性文件，缺乏高位階、具有執(zhí)行力的法律法規(guī)。社會大眾無法通過法律法規(guī)知悉京津冀區(qū)域內人才合作的發(fā)展趨勢，單純的行政命令，無法取得社會普遍的信任。在京津冀長期的人力資本合作中，各地的經濟發(fā)展形勢不斷變化，各地政府行政機關為了本地區(qū)經濟的發(fā)展，有時候會選擇性地執(zhí)行業(yè)已商定的共同合作協(xié)議。

二、京津冀人力資本合作中問題的法律成因

京津冀三地各有自己的發(fā)展歷史，三者在經濟、政治地位及功能定位方面的差異較大，京津地區(qū)自古以來就是重要的政治、軍事重鎮(zhèn)和航運交通要地，因此，兩地的經濟發(fā)展水平明顯要高于河北。我們的重心在于探討法律層面京津冀人力資本合作存在的問題，可歸納為：

（一）人力資本合作法制缺位

從人力資本的分布來看，京津冀三地的人力資本總量和質量均有較大的差異。以教育為例，京津地區(qū)明顯得到國家更多教育資源傾斜。由于戶籍制度限制，河北地區(qū)的學生無法享受到京津地區(qū)的升學、就業(yè)政策。京津冀地區(qū)的戶籍制度、社會保障制度改革也缺乏相應法律保障。京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃不應僅是三地間進行“聯(lián)席會議”、制定政策性文件。在人力資本的合作中，僅僅依靠《京津冀人才合作協(xié)議書》等沒有上升到法規(guī)層面的行政性文件，缺乏長期的合作機制，難以在社會層面上樹立普遍公信力，難以有效推動實質意義上三地間的人力資本自由流動。

（二）區(qū)域立法聯(lián)動機制缺失

根據我國立法法的規(guī)定，國務院部委之間可以進行聯(lián)合立法；但省、市間的聯(lián)合立法權沒有得到現(xiàn)行法律的承認。地方人大、政府之間各自為政，有時候會出現(xiàn)“各人自掃門前雪，休管他人瓦上霜”的局面。法律具有指引的價值功能，如果人們不能從立法的前沿中看到京津冀協(xié)同發(fā)展的趨勢，那么基于區(qū)域協(xié)同發(fā)展的京津冀一體化進程也難免會出現(xiàn)“動力不足”的尷尬。京津冀人力資本合作要求三個地區(qū)在人力資源的分配、調控上步履一致。如果三地法規(guī)、規(guī)章之間缺乏內在的協(xié)調性，甚至出現(xiàn)地區(qū)立法上的沖突，不僅會給執(zhí)法部門帶來一系列的困擾，還會造成社會大眾守法上的困惑。

三、京津冀人力資本合作法律困境破除路徑

（一）制定、完善人力資本合作的相關法律、法規(guī)

京津冀協(xié)同發(fā)展是重大國家戰(zhàn)略，需要國家出臺法律法規(guī)對其進行宏觀上的引導。僅依靠低位階的地方政府合作協(xié)議等非規(guī)范性文件，難以推動三地人力資本合作的發(fā)展。當前體制下，作為京津冀協(xié)同發(fā)展的神經中樞，國務院可根據全國人大及其常委會授權出臺專門的《京津冀區(qū)域人力資本合作條例》，京津冀三地在此前提下根據自身發(fā)展需要制定地方法規(guī)性質的人力資本合作具體實施辦法。重視人力資本合作立法，可以避免人力資本合作的隨意性，不受領導班子更迭的影響，使得京津冀人力資本合作實施起來更加有力、順暢。

（二）建立、出臺人力資本合作區(qū)域立法聯(lián)動機制

京津冀人力資本合作在國家層面上做到有法可依的前提下，可進一步探索地方立法聯(lián)動機制，但是我國《立法法》沒有賦予地方進行聯(lián)合立法的權能，作為典型的成文法國家，我國在對國家機關權能的配置上遵循“法無授權不可為”的理念。尤其是在當下依法治國的大背景下，國家權力應當受到制度的約束?，F(xiàn)在我們可逐步探索地方立法“協(xié)商聯(lián)動”機制。京津冀三地的立法、行政部門首先平等協(xié)商，以“契約”的方式共同擬定統(tǒng)一的地方性法規(guī)、政府規(guī)章草案，然后由協(xié)議各方在各自轄區(qū)內依照法規(guī)、規(guī)章制定程序進行審查、討論、通過，最后在該文件上冠以所在省市名稱。這樣做既沒有出現(xiàn)立法的越權行為，也節(jié)約了立法資源，還能在源頭上規(guī)避京津冀區(qū)域人才合作中的立法沖突，將有效促進京津冀區(qū)域人力資本合作的法治化。

（三）設立統(tǒng)一的京津冀人力資本合作行政機構

市場在人力資源配置方面起決定性作用。但它也不是萬能的，那種 “市場原教旨主義”也是不可取的。京津冀協(xié)同發(fā)展是國家戰(zhàn)略，需要政府強力推進。在人才流動及人力資本合作中，我們應當將市場配置與政府宏觀指導結合起來，用人單位和人才進行雙向選擇，政府提供人才配置平臺、人才發(fā)展的環(huán)境和人才管理的機制，為用人單位和人才提供優(yōu)質的服務。目前，京津冀人力資本合作缺乏常設的行政機構來負責具體事務的謀劃，制約了京津冀各合作領域內的協(xié)同發(fā)展。針對此問題，可以探索設立統(tǒng)一的京津冀人力資本合作行政機構，打破多年來形成的多層級、體制性人力資本合作行政壁壘。由國家權力機關授權國務院、地方省級人民政府抽調、選任資深人員組成京津冀人力資本合作機構，對三地人力資源的配置、人才的流動進行宏觀上的調控。

四、結語

人力資源配置的最優(yōu)化無疑是特定區(qū)域內經濟發(fā)展的強大推進力。我們在看到經濟基礎決定上層建筑的同時，也要認識到上層建筑對經濟基礎的反作用力。相關法制的完備、法治的思維的貫穿，恰能夠以反作用力的形式推進社會物質生產領域的京津冀人力資本合作，這也正是區(qū)域人力資本合作法治化思維的應有之義。其中，立法聯(lián)動機制的出臺、統(tǒng)一協(xié)調行政機構的設立，也將加速京津冀人力資本合作的科學化、制度化進程。（作者單位：河北經貿大學法學院）

參考文獻：

[1] 張慧芝、馮石崗：《京師、口岸、腹地：京津冀一體化的歷史地理學解讀》，載《河北學刊》，2013