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    基于農(nóng)村宅基地制度談農(nóng)民增收的法律治理路徑

    2016-03-03 13:02許盼盼
    2016年1期
    關(guān)鍵詞:農(nóng)民增收宅基地

    許盼盼

    摘 要:農(nóng)村宅基地制度是我國(guó)特有的一項(xiàng)法律制度,我國(guó)在法律法規(guī)以及政策方面對(duì)農(nóng)村宅基地的使用做出了規(guī)定。隨著法律法規(guī)對(duì)宅基地規(guī)定的松動(dòng),市場(chǎng)化逐漸進(jìn)入農(nóng)村,農(nóng)村宅基地使用已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展的需要,并且封閉了農(nóng)民增加收入的渠道。針對(duì)宅基地在使用與轉(zhuǎn)移方面存在的一些制度缺陷,對(duì)農(nóng)村宅基地的使用提出新的構(gòu)想,以拓寬增加農(nóng)民收入的新渠道,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

    關(guān)鍵詞:農(nóng)民增收;宅基地;法律治理路徑

    農(nóng)民增收問題一直是黨和政府關(guān)心的重要的問題,是黨和政府工作的目標(biāo)和方向。但是近年來,農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢,農(nóng)民增收的途徑也甚是有限。十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出,保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán),改革完善農(nóng)村宅基地制度……探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。近日,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》提出改革宅基地制度的基本思路:在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)的基礎(chǔ)上,改善農(nóng)村宅基地制度……探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。黨和政府不斷改革完善農(nóng)村宅基地制度,因此可以從宅基地角度開辟增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的新途徑。

    一、農(nóng)村宅基地制度的歷史沿革及對(duì)農(nóng)民收入的影響

    我國(guó)《土地管理法》規(guī)定,農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有;另外,農(nóng)村宅基地的取得是無償性的,即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員,依法獲得一定的宅基地使用權(quán)是無償?shù)?,是農(nóng)村社會(huì)福利保障制度的一種獨(dú)特體現(xiàn)。由于農(nóng)村宅基地這種性質(zhì),到底如何使用、能否流轉(zhuǎn)一直存在問題。自建國(guó)以來,我國(guó)宅基地制度大致經(jīng)歷了三個(gè)階段:

    宅基地私有階段。新中國(guó)成立之初,我國(guó)剛剛經(jīng)過土地改革運(yùn)動(dòng),廢除了封建的土地剝削制度,實(shí)現(xiàn)了耕者有其田,在此基礎(chǔ)上建立了農(nóng)民自己私人所有的土地制度,并且沒收了封建的土地分給農(nóng)民所有,農(nóng)民有了屬于自己的土地。從1950年《土地改革法》和1954年《憲法》來看,盡管法律沒有明確規(guī)定宅基地的相關(guān)事宜,但是根據(jù)當(dāng)時(shí)的土地狀況來看,宅基地應(yīng)歸房屋所有人所有。因此,在這個(gè)時(shí)期,農(nóng)民對(duì)宅基地享有所有權(quán),更享有房子的產(chǎn)權(quán),國(guó)家同時(shí)允許農(nóng)民對(duì)宅基地及房屋進(jìn)行依法自愿有償?shù)剡M(jìn)行流轉(zhuǎn),農(nóng)民的宅基地及房屋屬于自己所有權(quán),并且明確規(guī)定居住、買賣、出租、典當(dāng)、贈(zèng)與等完全屬于土地所有權(quán)人自己的自由,任何人不能侵占①。由于這個(gè)時(shí)期的特殊性,為了獲得農(nóng)民的支持,鞏固新生的政權(quán),土地歸農(nóng)民所有,相應(yīng)的宅基地也歸房屋所有人所有。此時(shí),由于土地私有,農(nóng)民的生產(chǎn)積極性相對(duì)較高,農(nóng)民的收入較之以前肯定是有所提高,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)較之以前有了很快的發(fā)展。

    宅基地農(nóng)民集體所有階段。1958年開始進(jìn)入人民公社化時(shí)期,宅基地所有權(quán)變成了集體所有,農(nóng)民只享有使用權(quán),但同時(shí)又明確,宅基地之上的房屋“永遠(yuǎn)歸社員所有”。從1962年通過的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》,第21條和1979年最高法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策法律的意見》規(guī)定來看,宅基地歸集體所有,村民只有使用權(quán),一律不準(zhǔn)出租、買賣。宅基地等土地的所有權(quán)歸生產(chǎn)隊(duì)集體所有,農(nóng)民的生產(chǎn)積極性不高,農(nóng)民的收入按照公分由公社統(tǒng)一分配,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯滯后。當(dāng)時(shí)三年自然災(zāi)害的發(fā)生與此時(shí)的土地制度并非毫無關(guān)系。

    宅基地共有私用制度的強(qiáng)化階段。農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)民集體所有,只有農(nóng)戶可原始取得宅基地使用權(quán),即農(nóng)村宅基地只賦予農(nóng)民永久使用的權(quán)利,非農(nóng)業(yè)戶口城鎮(zhèn)居民不得使用農(nóng)民集體土地建住宅。農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)民集體所有,1998年、2004年《土地管理法》、《物權(quán)法》等都有所規(guī)定?!段餀?quán)法》確立了宅基地用益物權(quán)的性質(zhì)但對(duì)宅基地的使用并沒有什么突破。最新的《土地管理法》第62條規(guī)定:農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民建住宅,應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃,并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。農(nóng)村村民出賣、出租住房后,再申請(qǐng)宅基地的,不予批準(zhǔn)。近日,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》提出改革宅基地制度的基本思路。這一階段,農(nóng)村宅基地依然歸農(nóng)民集體所有,但是法律法規(guī)對(duì)宅基地的規(guī)定有所松動(dòng),沒有嚴(yán)格規(guī)定宅基地不準(zhǔn)流轉(zhuǎn)。因此,隨著市場(chǎng)化深入農(nóng)村、城鄉(xiāng)一體化的加速,宅基地進(jìn)入市場(chǎng)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,這時(shí)候農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入有所增加,農(nóng)民的生活水平有了明顯的提高,由農(nóng)民自發(fā)的建設(shè)新農(nóng)村的現(xiàn)象也如火如荼。

    從建國(guó)初至今,隨著宅基地制度的不斷演變,農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入確實(shí)在一定程度上受到了影響。國(guó)家對(duì)宅基地規(guī)定的不斷的松動(dòng),再加上學(xué)術(shù)界對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的探討,在保障農(nóng)民基本生活條件的基礎(chǔ)上,宅基地逐漸進(jìn)入市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)可謂是一條農(nóng)民增收的途徑。

    二、新形勢(shì)下農(nóng)村宅基地的使用給農(nóng)民增收造成了障礙

    從農(nóng)村宅基地的使用來看,首先農(nóng)村用地效率低?!锻恋毓芾矸ā芬?guī)定農(nóng)村村民只能一戶一宅。但是,由于長(zhǎng)期以來對(duì)農(nóng)村宅基地管理的松懈,在農(nóng)村分戶、一戶多宅、招標(biāo)占有的現(xiàn)象大量存在。由于現(xiàn)行法律、政策限制農(nóng)民住房的自由轉(zhuǎn)讓,在農(nóng)村不存在合法、公開的房地產(chǎn)市場(chǎng),這些閑置空房資源無法在城鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)和循環(huán)利用,造成農(nóng)村一戶多基或多宅現(xiàn)象日益增多,空心房大量存在。經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的村莊,農(nóng)民的家庭收入往往越高,超面積建房動(dòng)力也就越強(qiáng)烈,這些地區(qū)農(nóng)村宅基地面積普遍大于審批用地面積,房屋實(shí)際建筑面積占地大于審批建筑占地面積情況比較普遍②。一度呈現(xiàn)出農(nóng)戶不斷減少,宅基地面積不斷增加的趨勢(shì)。其次,農(nóng)村宅基地大多用于居住,改變其居住用途,用于經(jīng)營(yíng)的很少?!锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定:依法改變土地權(quán)屬和用途,應(yīng)當(dāng)辦理土地變更手續(xù)。也就是說宅基地可以用于居住也可以居住、經(jīng)營(yíng)并用。農(nóng)村村民將宅基地用于經(jīng)營(yíng)的卻是很少存在,這就農(nóng)民多占的宅基地閑置浪費(fèi),不僅浪費(fèi)了資源,也封閉了農(nóng)民增收的渠道。

    從農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)移來看,農(nóng)村宅基地不允許賣給城市居民,這就很大程度上封閉了農(nóng)民增收的渠道。1999年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》、2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、2007年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》等都有關(guān)于嚴(yán)禁宅基地買賣的規(guī)定;再加上,農(nóng)村本來就是熟人社會(huì),如市民強(qiáng)勢(shì),村民集體行使權(quán)力必然受限,村民委員會(huì)的權(quán)威必然受到挑戰(zhàn);如果市民弱勢(shì),在宗親社會(huì)和以姓氏列隊(duì)的農(nóng)村社會(huì),可以說市民買了房亦寸步難行③。農(nóng)村的這種性質(zhì)加上法律的嚴(yán)格規(guī)定,農(nóng)村宅基地不能出租、轉(zhuǎn)讓給城市居民,使閑置的宅基地浪費(fèi),這其實(shí)就是堵死了農(nóng)民增收的一個(gè)渠道。

    城鄉(xiāng)建設(shè)用地采取增減掛鉤的指標(biāo)交易,大部分收益歸了政府所有。2008年6月27日,國(guó)土資源部印發(fā)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》,“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”一詞作為政策文件的規(guī)范用語正式出現(xiàn)。但由于這一制度還處在起步階段,不可避免地產(chǎn)生了一系列問題。最根本的缺陷是如學(xué)者指出的:掛鉤政策的出發(fā)點(diǎn)和切入點(diǎn)就存在問題,掛鉤是為城市建設(shè)創(chuàng)造用地指標(biāo),沒有體現(xiàn)農(nóng)村和農(nóng)民的利益,實(shí)質(zhì)將城市建設(shè)和農(nóng)村發(fā)展對(duì)立起來了④。目前城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制是地方政府基于城市建設(shè)用地指標(biāo)、占補(bǔ)平衡指標(biāo)以及巨額土地財(cái)政的激勵(lì)而強(qiáng)力推行的,在拆舊地塊的宅基地整理復(fù)墾中,不但應(yīng)歸屬于農(nóng)民的農(nóng)村建設(shè)用地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移收益被地方政府攫取,農(nóng)民本身還要為新房的建設(shè)支出大筆費(fèi)用;而在建新地塊中,地方政府通過低價(jià)征地、高價(jià)出讓的法定方式,再次將農(nóng)民的農(nóng)地發(fā)展權(quán)收益歸為己有。

    三、完善農(nóng)村宅基地制度,拓寬農(nóng)民增收的新路徑

    首先,允許改變農(nóng)村宅基地的使用方式——開辦農(nóng)家樂。依照我國(guó)《物權(quán)法》第152 條規(guī)定,宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村集體組織的成員依法享有的占有、使用集體所有的土地,在該土地上建造房屋及其他附屬物的權(quán)利。農(nóng)家樂屬于旅游用地,雖然兩者同屬于農(nóng)村建設(shè)用地,但是其功能和性質(zhì)是完全不相同的:農(nóng)村宅基地帶有一定的社會(huì)福利或集體組織成員的團(tuán)體福利性質(zhì),是無償使用,一般也無期限限制;集體土地上的農(nóng)家樂土地為營(yíng)利性質(zhì),是一種經(jīng)營(yíng)模式或稱作經(jīng)營(yíng)實(shí)體用地,土地是用作營(yíng)利的,所以其土地使用費(fèi)原本就應(yīng)列入運(yùn)營(yíng)成本中,即應(yīng)該有償使用。在宅基地用地開辦農(nóng)家樂是合理但不具有合法性的⑤。但是農(nóng)村中存在大量閑置的宅基地,允許改變宅基地使用方式用于經(jīng)營(yíng),允許農(nóng)家樂用地占用宅基地,實(shí)行有償使用制度,可以提高農(nóng)村宅基地的利用效率,帶動(dòng)農(nóng)村旅游,增加農(nóng)民收入。只要農(nóng)村集體組織及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強(qiáng)衛(wèi)生監(jiān)督和檢查,防止商家惡意進(jìn)入,在農(nóng)村開辦農(nóng)家樂一定會(huì)帶來增加農(nóng)民的收益。

    其次,允許農(nóng)民集中居住,由集體管理剩余宅基地。目前,在農(nóng)村村民大都“一戶一宅”當(dāng)然也有“一戶多宅”、超出規(guī)劃面積的現(xiàn)象存在,這樣造成了農(nóng)村宅基地的利用率不高,可以允許農(nóng)民集中居住就是“農(nóng)民上樓”,剩余宅基地由村集體管理。由于農(nóng)村集體組織具有宅基地所有權(quán),所以村集體有權(quán)管理宅基地。村集體可以將宅基地劃歸耕地進(jìn)行流轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)大規(guī)模農(nóng)場(chǎng)式的經(jīng)營(yíng),農(nóng)場(chǎng)式的經(jīng)營(yíng)可以實(shí)現(xiàn)大規(guī)模機(jī)械化,解放勞動(dòng)力,那么農(nóng)民可以外出打工或者干一些手工活以增加收入;也可以引進(jìn)資金,根據(jù)地方特色進(jìn)行項(xiàng)目開發(fā),這樣可以提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的就業(yè)率,由村集體和鄉(xiāng)政府共同監(jiān)督保障農(nóng)民權(quán)利,不僅提高農(nóng)民的技術(shù),吸引外出打工人員回鄉(xiāng)建設(shè),增加農(nóng)民收入,更提高了農(nóng)民的幸福感。當(dāng)然村集體要改變宅基用途必須嚴(yán)格按照程序,需向當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T登記。

    再次,允許“地票”交易,收益歸農(nóng)民所有。農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為增減掛鉤的指標(biāo)交易過程中土地指標(biāo)的使用權(quán)者和所有權(quán)者,作為“地票”提供者,他們?cè)谡麄€(gè)“地票”交易過程中只參與了“地票”的制作過程和宅基地的復(fù)墾階段,真正實(shí)現(xiàn)“地票”收益的指標(biāo)拍賣階段則是由地方政府和開發(fā)者作為控制主體的,而“地票”的預(yù)期收益正是在拍賣階段產(chǎn)生的⑥。不管是中央政府還是地方政府在“地票”交易不僅要監(jiān)督開發(fā)商,更是整個(gè)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控者。政府是人民的“公仆”,應(yīng)當(dāng)站在人民的立場(chǎng)上,將交易的大部分收益歸農(nóng)民所有,而且等開發(fā)商將房子建好之后,應(yīng)該控制房地產(chǎn)市場(chǎng),以保障農(nóng)民的生活質(zhì)量。(作者單位:青島科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院)

    注解:

    ① 趙國(guó)輝:《宅基地使用制度的歷史沿革分析》,《農(nóng)業(yè)與技術(shù)》,2013年10月,第235頁(yè)。

    ② 范東君,劉艷:《破解農(nóng)村宅基地浪費(fèi)之痛》,《社會(huì)治理》,2015年9月,第43~44頁(yè)。

    ③ 鄭尚元:《宅基地使用權(quán)性質(zhì)及農(nóng)民居住權(quán)利之保障》,《中國(guó)法學(xué)》,2014年4月,第142~157頁(yè)。

    ④ 郝晉珉:《“掛鉤”是優(yōu)化土地利用空間》,《人民日?qǐng)?bào)》,2010年7月25日。

    ⑤ 胡俠,蘇曉芳:《論農(nóng)家樂占用農(nóng)村宅基地的合法性》,《西昌學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》,2007年第19卷第3期,第67~71頁(yè)。

    ⑥ 李軍峰:《基于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)視角下增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的研究》,碩士學(xué)位論文,重慶大學(xué),第31頁(yè)。

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