公積金管理中心改組國家住房銀行可能性

劉力寧　周駱

摘 要：房地產(chǎn)在經(jīng)濟(jì)社會中占有舉足輕重的地位，國家住房銀行對于穩(wěn)定房地產(chǎn)市場具有重要作用。如今，公積金中心機(jī)構(gòu)設(shè)置完善、資金充裕，同時備受國家政策支持，參考發(fā)達(dá)國家成熟的住房金融制度經(jīng)驗(yàn)，相信公積金管理中心改組國家住房銀行存在一定可能性。

關(guān)鍵詞：住房銀行；公積金；機(jī)構(gòu)改組

一、設(shè)立國家住房銀行，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場

在經(jīng)歷了十余年快速發(fā)展后，中國房地產(chǎn)由供給不足轉(zhuǎn)向供過于求。短期來看，全國商品房庫存處于歷史高位，在建+待售面積超過60億平方米，按照33平方米的人均居住面積，透支了接近2億人的住房需求。中長期來看，房地產(chǎn)供求關(guān)系隨人口結(jié)構(gòu)過拐點(diǎn)而調(diào)整。15-64歲勞動年齡人口是購房主體，該年齡段人口比例越高購房需求越旺盛，反之則存量房、待售房越多，而中國勞動力人口比例在2010年見頂后持續(xù)回落。

但與此同時，相當(dāng)一部分住房需求有待釋放。一是高房價限制了部分城市居民購房需求。根據(jù)清華大學(xué)等機(jī)構(gòu)發(fā)布的《中國居住小康指數(shù)2012》，40個大中城市平均住房自有率為78.6%，北上廣深四大一線城市墊底，其中上海市住房自有率僅為67.9%。二是2014年人戶分離人口有2.98億人，盡管進(jìn)入城市生活，但其中多數(shù)人并未進(jìn)入商品房市場。三是中國城鎮(zhèn)化率還很低（2014年為54.77%），僅略高于世界平均水平（2014年為53.39%），未來仍有大量農(nóng)村人口向省市遷移。

成立國家住房銀行，有助于釋放住房需求并消化庫存。穩(wěn)定房地產(chǎn)市場是避免系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的必要前提，房地產(chǎn)不穩(wěn)，則中國經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)，必須加快消化高企的商品房庫存。《中國居住小康指數(shù)2012》也顯示，48.4%的受訪者認(rèn)為住房問題應(yīng)靠政策支持，因此政府有必要想辦法滿足合理的住房需求?？山梃b美國的兩房模式，成立中國版住房銀行，通過購買商業(yè)銀行的房地產(chǎn)抵押貸款，盤活信貸資產(chǎn)存量，降低房貸利率并提高商業(yè)銀行的放貸意愿。

個人住房貸款存量與居民部門債務(wù)占GDP比例均較低，也為成立國家住房銀行提供了條件。一是住房抵押貸款規(guī)模有較大增長空間，為國家住房銀行提供業(yè)務(wù)來源。2014年年末中國個人住房貸款余額為11.5萬億元，占當(dāng)年GDP的比例僅為18%，而同年美國未償還住房抵押貸款占GDP比例為54%。二是居民部門杠桿率低，房地產(chǎn)抵押貸款發(fā)生系統(tǒng)性違約的概率不大。根據(jù)國際結(jié)算銀行的數(shù)據(jù)，2007年美國發(fā)生次貸危機(jī)時居民杠桿率為95.5%，而2015年1季度中國居民杠桿率僅為37%，也遠(yuǎn)低于同期美國的65.9%和日本的77.1%。

二、政策性住房金融制度的國際經(jīng)驗(yàn)

本文通過對相關(guān)國家政策性住房金融制度的梳理，以期為中國住房金融制度改革提供些許參考。

第一，為穩(wěn)定住房市場或改善民生而設(shè)立。建立政策性住房金融制度，一是為穩(wěn)定住房市場。大蕭條時期美國房地產(chǎn)業(yè)深受沖擊，1933年一半以上的住房抵押貸款出現(xiàn)危機(jī)。

胡佛政府上臺后建立了住房貸款擔(dān)保制度和聯(lián)邦住房貸款系統(tǒng)、成立房利美，構(gòu)建了美國政策性住房金融制度的基礎(chǔ)。另一種是改善民生。二戰(zhàn)后日本住房嚴(yán)重短缺，但住房投資建設(shè)資金匱乏，房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢。1950年出臺《住宅金融公庫法》，設(shè)置住宅金融公庫，為建房購房提供長期、低息貸款。1955年新加坡建立住房公積金制度，公積金通過建屋發(fā)展局用于建設(shè)組屋和發(fā)放低息貸款，實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”計(jì)劃。

第二，成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)運(yùn)營。第一種是依據(jù)法律設(shè)立公共機(jī)構(gòu)專司政策性住房金融業(yè)務(wù)。如美國聯(lián)邦住房管理局和吉利美均為美國聯(lián)邦住房和發(fā)展部下轄機(jī)構(gòu)，高管由美國政府任命。新加坡中央公積金局依據(jù)《中央公積金法》設(shè)立，總經(jīng)理由總理任命。第二類是住房儲蓄銀行，吸收會員儲蓄并向會員發(fā)放住房貸款，該模式比較典型的是德國住房儲蓄銀行體系。第三類是專業(yè)金融機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)政策性住房資金的籌集、貸款或擔(dān)保增信，比較典型的有美國兩房與加拿大的全國抵押貸款與住房公司。

第三，資源來源穩(wěn)定多樣。穩(wěn)定的資金來源是政策性住房金融機(jī)構(gòu)長期運(yùn)行的基礎(chǔ)，根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，資金來源主要有四類：一是強(qiáng)制儲蓄，即要求將企業(yè)雇員收入的一定比例存入政策性住房機(jī)構(gòu)，以此使雇員有享受低息住房貸款的權(quán)利，分企業(yè)和雇員繳存與企業(yè)單方繳存兩種。二是合同儲蓄，即儲戶與住房金融機(jī)構(gòu)簽訂儲蓄合同，在儲戶存儲到達(dá)一定金額后，即可按合同規(guī)定獲得與存款利率和存款數(shù)額掛鉤的住房貸款。三是專項(xiàng)債券，通過發(fā)放抵押貸款融資證券（MBS），如美國的兩房與吉利美、丹麥住房抵押貸款銀行所發(fā)行的專項(xiàng)債券。四是專項(xiàng)基金，通過國家立法，吸納各類政策性資金組成專項(xiàng)基金，定向用于發(fā)放住房貸款。

第四，提供多種融資工具。為滿足中低收入家庭合理的住房需求，各國提供多樣化的融資工具。一是發(fā)放低息貸款。因住房抵押貸款期限通常較長，購房者實(shí)際成本對利率變動非常敏感，發(fā)放低息貸款有效降低了其負(fù)擔(dān)。二是提供信用擔(dān)保。在中低收入家庭購房時，對其提供信用擔(dān)保，能提高商業(yè)銀行發(fā)放住房抵押貸款的意愿，降低首付比例，同時因信用等級的提高可獲得更低的住房抵押貸款利率。三是貸款流動性支持。購買商業(yè)銀行住房抵押貸款，通過結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)后在二級市場出售，將商業(yè)銀行流動性差的住房抵押貸款轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金，加快了資金周轉(zhuǎn)。資金占用成本的降低提高了商業(yè)銀行發(fā)放住房抵押貸款的意愿，購房者也能獲得利率更低的貸款。

三、中國公積金中心改組成國家住房銀行的可能性

自1991年上海借鑒新加坡建立住房公積金制度起，歷經(jīng)20余年發(fā)展，中國公積金管理中心體系已形成相當(dāng)規(guī)模，為改組成國家住房銀行奠定了基礎(chǔ)。

第一，機(jī)構(gòu)設(shè)置完備，可整合改組。目前全國共有住房公積金管理中心342個，業(yè)務(wù)網(wǎng)點(diǎn)2651個，從業(yè)人員3.8萬人?，F(xiàn)有公積金管理機(jī)構(gòu)覆蓋范圍廣，可直接將各管理中心與業(yè)務(wù)網(wǎng)點(diǎn)直接改組為分行和支行，在中央層面設(shè)置總行，總行對分行和支行實(shí)行垂直管理，并將該銀行系統(tǒng)歸類為政策性銀行。因國家住房銀行業(yè)務(wù)與現(xiàn)有公積金管理系統(tǒng)相似，可直接將原有雇員受聘為國家住房銀行員工。

第二，留存大量資金，啟動資金充裕。一是目前全國住房公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金中有500億元的超額撥備，可直接轉(zhuǎn)化為國家住房銀行的注冊資本金。二是可借鑒國家開發(fā)銀行模式，財(cái)政部和中央?yún)R金公司可作為出資人向國家住房銀行提供資金作為注冊資本金，行使股東權(quán)利。

第三，國家可給予政策支持，保證資金來源穩(wěn)定。一是延長申請住房抵押貸款前繳納公積金期限，當(dāng)前繳納公積金半年即可申請公積金貸款，延長期限有助于擴(kuò)大資金來源。二是發(fā)行專項(xiàng)金融債，因國家住房銀行享受國家信用，可通過此渠道獲得低息資金來源。三是發(fā)行住房抵押貸款證券（RMBS），將存量住房抵押貸款通過結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)后打包出售，將未來收益轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金，改善現(xiàn)金流狀況。（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)與管理研究院）

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