福建省公共財(cái)政支出存在問題及完善對策

王景

摘 要：地方政府公共財(cái)政支出大小對于地方政府運(yùn)行與地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是一把雙刃劍。直觀上看：地方政府公共財(cái)政支出太低，說明政府低效運(yùn)行或者說政府提供的公共服務(wù)太少，直接阻礙了國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與居民生活質(zhì)量；而地方政府公共財(cái)政支出太高，導(dǎo)致政府購買、投資擠占私人部門的投資與消費(fèi)與貨幣超發(fā)，腐敗滋生等問題，間接影響到地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如何推動地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高地方居民的生活質(zhì)量，保證地方政府能夠高效的運(yùn)行的同時合理控制公共財(cái)政支出，答案是進(jìn)行地方公共財(cái)政支出管理。

關(guān)鍵詞：公共財(cái)政支出；國民經(jīng)濟(jì)；居民生活質(zhì)量

縱觀世界，冰島、希臘以及美國的底特律都在經(jīng)歷著由于政府債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大而處在政府破產(chǎn)“打烊”或者瀕臨破產(chǎn)的邊緣。隨著中國居民的生活水平不斷提高和城鎮(zhèn)化的進(jìn)行，由于我國地方政府的財(cái)力所限，政府舉債增加公共財(cái)政支出的規(guī)模不斷的加大，并逐步影響到了中國的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，政治穩(wěn)定及社會穩(wěn)定，地方政府財(cái)政風(fēng)險成為了我們必須要面對的問題?，F(xiàn)行的《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定各級地方政府的預(yù)算按照“量入為出，收支平衡”的原則編制，不列赤字。除另有規(guī)定外，各級地方政府不得自行發(fā)行政府債券。然而中國現(xiàn)階段的城市化進(jìn)程還是屬于上升期，地方基礎(chǔ)建設(shè)與公共服務(wù)的完善都需要大量的資本投入，在目前的財(cái)稅體制下，中央政府與地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對等，造成地方政府只能通過繼續(xù)提高財(cái)政赤字的方式去推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)的完善，在中國，雖然沒有政府破產(chǎn)一說，但是地方公共財(cái)政支出不斷擴(kuò)大確實(shí)影響到了當(dāng)下地方政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。國際上通常用兩個指標(biāo)來評價一個國家及地區(qū)的財(cái)政風(fēng)險：一個是赤字率，即赤字占GDP比重不超過3%；另一個是政府債務(wù)余額占GDP比重，這個應(yīng)該不超過60%。我們以福建省為例，根據(jù)萬得咨詢數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年福建省公共財(cái)政收入為2119.45億元，公共財(cái)政支出為3068.80億元，差額為-949.36億元，福建省2012年GDP為26075.02億元，赤字率為3.18%；截止到2012年末福建省政府性債務(wù)余額為3573.63億元，占當(dāng)年GDP比重為13.7%。直觀上看，說明福建省政府性財(cái)政支出的規(guī)模很大，但是處于財(cái)政風(fēng)險可控的范圍內(nèi)，但是由于地方政府入不敷出，赤字率偏高。

1.福建省公共財(cái)政收支現(xiàn)狀及形成原因

1.1福建省公共財(cái)政收支規(guī)模

我們選取了1999年到2013年福建省公共財(cái)政收支的數(shù)據(jù)，通過計(jì)算我們發(fā)現(xiàn)1999年-2013年福建省地方財(cái)政收入由208.92億元增長到2119.44億元，年均增幅為18%。然而地方公共財(cái)政支出也由279.2361增長到3068.80億元，年均增幅19%，收支缺口由70.31億元增長到949.36億元，年均增幅21%。

造成地方財(cái)政支出大于地方財(cái)政收入的主要原因我認(rèn)為有兩方面：首先，由于地方財(cái)政的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對等，比如現(xiàn)行稅法規(guī)定，增值稅、企業(yè)所得稅與個人所得稅這三大稅種由中央與地方各按照75：25，60：40，60：40共享，而這三項(xiàng)稅種與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度相關(guān)，導(dǎo)致我省每年賬上經(jīng)濟(jì)很漂亮，而地方政府拿到手的確很有限。營改增后把原歸于地方財(cái)政所有的以大宗財(cái)源—營業(yè)稅，改為按現(xiàn)體制75%要?dú)w中央的增值稅（每年增量的70%歸中央）。而地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)絕大部分是由地方政府自己承擔(dān)的，中央只承擔(dān)很小的一部分，在位的地方當(dāng)權(quán)者無論為公為私都有舉債花錢的沖動，因?yàn)樗麄儾粫诤跽畟鶆?wù)的代際間公平問題，由于他們的任期通常只有幾年，而地方舉債期限很大一部分是10年到30年的中長期債務(wù)以及3至5年的中短期債務(wù)，他們所取得債總會有下一位繼任者來承擔(dān)，每年地方財(cái)政都要承擔(dān)一筆很大的本金償還與利息償還的支出，這導(dǎo)致我省的地方財(cái)政支出居高不下，一直跑在財(cái)政收入前面。

另一方面：稅收占了財(cái)政收入很大一部分比例，最近幾年我省乃至全國的經(jīng)濟(jì)增速相比于金融危機(jī)前已經(jīng)回落了很多。由于我國財(cái)政收入主要來源于流轉(zhuǎn)稅與所得稅分享，流轉(zhuǎn)稅與所得稅增長與經(jīng)濟(jì)增長高度正相關(guān)，經(jīng)濟(jì)軟著陸以后，經(jīng)濟(jì)增速趨于穩(wěn)定，特別是以增值稅，企業(yè)所得稅為主的流轉(zhuǎn)稅與所得稅財(cái)政收入也必然趨于穩(wěn)定。然而，人們的物質(zhì)支出卻是剛性的，隨著人們收入水平的提高，人們對公共服務(wù)要求的數(shù)量與質(zhì)量只會越來越高，比如在現(xiàn)實(shí)生活中，隨著汽車越來越多，人們會要求更寬更好的馬路；收入水平的提高也會使人們要求更好的醫(yī)療保障，因此公共財(cái)政支出不會因?yàn)樨?cái)政收入的增速的放緩而“減速”。

1.2福建省公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)及存在問題

我國實(shí)行的是五級預(yù)算，中央，省與直轄市，市級，縣市級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級。從政府層級上看，2010年到2013年省本級公共財(cái)政支出從287.85億元增長到421.38億元，其中在2012年省本級公共財(cái)政支出達(dá)到最高，達(dá)到438.83億元，2013年出現(xiàn)回落。出現(xiàn)回落的原因，在我認(rèn)為與八項(xiàng)規(guī)定實(shí)施以來，中央對于省級高層防腐的重視，對樓堂館所違規(guī)，公車私用，公款吃喝，公款旅游等防腐問題的控制有一定關(guān)系。歷來，三公經(jīng)費(fèi)過高一直是政府運(yùn)營成本過高的重要原因，有的單位一輛公車一年的維護(hù)成本高達(dá)十幾萬元，監(jiān)管制度的缺乏及專職司機(jī)配備的過多，導(dǎo)致公車在采購，維護(hù)環(huán)節(jié)比市場上一般車輛高出數(shù)倍。由于篇幅所限，具體深層原因我們無法挖掘。省級以下公共財(cái)政支出才是地方公共財(cái)政支出的主要部分，這也與中央與地方的關(guān)系一致，越往基層，支出的壓力越大，而基層政府的收入確很少。正如近日習(xí)總書記同縣委書記暢談時所說的縣委書記的難處，官不大，責(zé)任不小，壓力不小。

從支出結(jié)構(gòu)上看，福建省公共財(cái)政支出涵蓋了一般公共服務(wù)支出，國防，公共安全，教育，科學(xué)技術(shù)，文化體育與傳媒支出，社會保障和就業(yè)，醫(yī)療衛(wèi)生支出，節(jié)能環(huán)保，城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)，農(nóng)林水事務(wù)，交通運(yùn)輸，資源勘探電力信息等事務(wù)，商業(yè)服務(wù)業(yè)等事務(wù)，金融監(jiān)管等事務(wù)支出，國土資源氣象等事務(wù)，住房保支出，糧油物資管理事務(wù)，國債還本付息支出，其他支出。

在2010-2013年最近四年的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中我們可以發(fā)現(xiàn)主要幾個問題如下：首先，一般公共服務(wù)占到了公共財(cái)政支出的11%，近四年累計(jì)達(dá)到了1079.6億元，一般公共是包括人大事務(wù)，政協(xié)事務(wù)，政府辦公廳及相關(guān)機(jī)構(gòu)事務(wù)等37個管理類事務(wù)。我們絕不可否認(rèn)管理工作可以產(chǎn)生價值，正常的管理支出是受到選民與公眾的支持的，但管理費(fèi)用太高，讓人們不得不懷疑政府的清廉程度與行政效率。公共選擇理論的強(qiáng)調(diào)，官員們傾向于通過簡化財(cái)政信息來掩蓋低效的財(cái)政行為；如果不公開當(dāng)前的財(cái)政支出和未來的財(cái)政后果，很容易讓選民產(chǎn)生財(cái)政幻覺，對大量的浪費(fèi)一無所知。第二點(diǎn)，最近四年的住房保障支出189億元，占公共財(cái)政支出的2%，住房保障支出涵蓋了公積金發(fā)放，提租補(bǔ)貼與購房補(bǔ)貼，這三項(xiàng)支出基本是在所謂“體制內(nèi)”的政府，事業(yè)單位、國企才有，而民營企業(yè)的員工少有這三項(xiàng)支出，一個公務(wù)員的員工一個月住房公積金動則上千元，而很多民營企業(yè)員工基本上沒有住房公積金這個項(xiàng)目，有也是很少，住房公積金的差別對待也是人們抱怨房價的一個重要原因。這么看來，住房保障支出是嚴(yán)重向體制內(nèi)傾斜的，絕大部分人分到的蛋糕很少，有的甚至沒有。在房價依然處于高位的情況下，政府除了在房地產(chǎn)市場進(jìn)行調(diào)控外，還需要在公租房與廉租房等住房保障進(jìn)行大的動作。第三點(diǎn)，科學(xué)技術(shù)、節(jié)能環(huán)保、商業(yè)服務(wù)業(yè)、金融監(jiān)管的財(cái)政支出有待提高，而當(dāng)前這幾項(xiàng)相加的累計(jì)支出還不足10%。當(dāng)前我省正在加緊福建自貿(mào)區(qū)建設(shè)，福建自貿(mào)區(qū)主打招牌便是對臺貿(mào)易與生態(tài)旅游。貿(mào)易便利化、金融服務(wù)業(yè)開放、完善政府監(jiān)管制度等，在體制機(jī)制上進(jìn)行積極探索和創(chuàng)新需要我們更大的財(cái)政支持。

2.相關(guān)理論

我們控制財(cái)政支出的最終目的不是為了控制財(cái)政支出的數(shù)目，而是為了調(diào)整公共財(cái)政支出的支出結(jié)構(gòu)，是為了讓由公共財(cái)政支出所提供的公共服務(wù)真正能造福社會，讓支出更有效率，政府運(yùn)行更有效率，腐敗尋租更少，經(jīng)濟(jì)能健康發(fā)展。為此學(xué)者關(guān)于控制公共財(cái)政支出作了很多研究，主要是基于公共財(cái)政支出事前的投票行為研究，即作為決定公共支出方式的投票行為與考察政府機(jī)構(gòu)對公共決策的執(zhí)行。

在直接民主制度下，納稅人直接決定公共財(cái)政事務(wù)。例如，他們可以投票表決是否通過征稅或者政府借貸提供公共開支，應(yīng)該征收多高的稅率，稅收形式以及公共支出的用途等。但是投票決策一般不通過直接民主作出，而是通過代議制民主。代議制民主就是投票人選舉代議人代表自己投票。

人民代表大會制度是中國人民民主專政的政權(quán)組織形式，是中國的根本政治制度。在保證這一根本制度不變的情況下，當(dāng)涉及民生項(xiàng)目的公共支出時我認(rèn)為地方可以適當(dāng)?shù)囊胫苯用裰髦贫?，并?guī)定本地區(qū)的居民才有投票權(quán)，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)已經(jīng)使直接投票變成了可能。隨著時代的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展已經(jīng)大大降低了直接投票的成本。通過互聯(lián)網(wǎng)，投票人可以在保密的條件下表達(dá)對特定議題的意見，同時，互聯(lián)網(wǎng)為投票人提供了更多，更好的方式了解信息，是每個人參與到公共決策中。由于在集體決策中有更多的個人參與，通過互聯(lián)網(wǎng)的直接民主也使投票人有更大的個人滿足，真正的覺得自己是這個城市的主人。大量實(shí)實(shí)在在的公共財(cái)政事務(wù)成為人們?nèi)粘Ｓ懻摰脑掝}，人們會互相詢問“你會怎樣投票”“你投了哪個？”

直接民主與代議制民主體制下的投票結(jié)果不一定一致，這個現(xiàn)象被稱為“奧斯托戈斯基悖論”。我們這里舉個例子，證明兩種投票結(jié)果的不一致。通過結(jié)果我們可以看出，在現(xiàn)行地方人大在運(yùn)用代議制制度下投票結(jié)果與地方居民所期望的結(jié)果相背離，導(dǎo)致最近幾年地方群體事件頻發(fā)，如前幾年廈門與漳州引入的PX項(xiàng)目，雖說可以為地方帶來地方GDP的增長與財(cái)政稅收收入增加，并經(jīng)過所謂專家論證PX項(xiàng)目并不會為周邊環(huán)境帶來污染，但是由于信息不對稱，政府沒有及時對群眾公開信息，導(dǎo)致了一系列的群體事件，在全國造成了不好的影響。如果在事前能夠引入直接投票的機(jī)制，并且公布專家認(rèn)證的過程與結(jié)果，再讓這一決定權(quán)交給當(dāng)?shù)鼐用?，或許當(dāng)時的群體事件就不會發(fā)生。

如下表，項(xiàng)目A是建造一個學(xué)校，項(xiàng)目B是一條高速公路，項(xiàng)目C是一個醫(yī)院。如果項(xiàng)目能夠獲得多數(shù)票的支出，政府將推行這個項(xiàng)目。

如表三所示，投票人分為不同偏好的4組?！笆恰北硎举澇稍擁?xiàng)目，“否”表示反對該項(xiàng)目。我們可以看到團(tuán)體1反對學(xué)校與高速公路，贊成醫(yī)院的投資；團(tuán)體2反對學(xué)校與醫(yī)院，贊成高速公路的投資；團(tuán)體3反對高速公路與醫(yī)院，贊成學(xué)校的投資；團(tuán)體4贊成所有項(xiàng)目的投資，而且團(tuán)體4有40%的投票權(quán)，其他團(tuán)體均只有20%的投票權(quán)。

首先，在直接民主投票方式下，我們分別對三個項(xiàng)目進(jìn)行投票。根據(jù)多數(shù)票原則，最終我們會發(fā)現(xiàn)，A項(xiàng)目獲得了多數(shù)票的支持（60%），同樣B、C項(xiàng)目也獲得了多數(shù)票的支持（60%）。可見，在直接民主的投票方式下，三個項(xiàng)目都獲得了通過，獲得公共財(cái)政支持進(jìn)行建設(shè)。

在代議制民主投票方式下，兩個相互競爭的代表人考慮的政策是考慮建設(shè)三個項(xiàng)目，這樣議題不是單獨(dú)決定的，而是捆綁式一起決定的。投票人支持的代表人中，其關(guān)于三個項(xiàng)目的立場將是最接近自己支出偏好的。甲代表反對開支建設(shè)所有的項(xiàng)目，乙代表支持所有項(xiàng)目的建設(shè)。在表三中我們可以看到，甲代表有一個“否”，乙代表有一個“是”。投票時，團(tuán)體1、2、3的投票人會投甲代表的票，因?yàn)檫@個候選人在兩個項(xiàng)目上支持選民的立場。而乙代表只在一個項(xiàng)目上與選民的立場相同。團(tuán)體4的投票人支持乙代表，因?yàn)樗c團(tuán)體4的立場完全一致。

結(jié)果是甲代表贏得了60%的選票，乙代表只有40%。沒有任何的公共支出發(fā)生，也沒有任何項(xiàng)目建設(shè)投資。代議制民主制度下的公共支出結(jié)果與直接民主下的結(jié)果相矛盾。在直接民主投票方式下，所有項(xiàng)目都獲得支出，而在代議制民主投票方式下，沒有任何項(xiàng)目建設(shè)支出。由此我們可以得出結(jié)論，在不同的投票機(jī)制下，對于同一項(xiàng)目的投票結(jié)果是不一樣的。這就不難解釋我們的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的不合理了，因?yàn)闆Q定權(quán)總是在一部分人大代表手上，而受益于財(cái)政支出的地方居民卻無法參與支出決策。我認(rèn)為除了一些國防，公共安全以及糧油物資管理等這些關(guān)系國家安全的決策可以單單由地方?jīng)Q策層就可以決定外，關(guān)系民生的支出完全可以引入地方居民直接投票的方式，現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)以及很普及，特別是移動互聯(lián)網(wǎng)大大降低了投票的時間成本，降低了政府實(shí)施投票的開支。

3.政策建議

（1）完善財(cái)政支出制度，調(diào)整供給范圍

在市場經(jīng)濟(jì)體制下，應(yīng)該充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。當(dāng)前，在政府的財(cái)政支出中，政府部門的“越位”與“缺位”問題逐漸嚴(yán)重，政府部門應(yīng)該減少對于市場的干預(yù)，退出一般競爭性領(lǐng)域，加大對民生建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)與需求供給方面的關(guān)注和投入。逐漸轉(zhuǎn)變政府的職能，對于各級政府和企事業(yè)單位合理分工，做到?？顚Ｓ谩Ｔ谑袌鼋?jīng)濟(jì)下，合理界定政府與企業(yè)的職責(zé)范圍，雙方都在自己的范圍內(nèi)做事，把對市場的干預(yù)轉(zhuǎn)移到服務(wù)上，僅在市場失靈的情況下發(fā)揮自身的作用，合理適度調(diào)節(jié)。

（2）優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，調(diào)整稅收返還

財(cái)政支出涉及經(jīng)濟(jì)、民生、環(huán)保、稅收返還、轉(zhuǎn)移支付等多個方面。當(dāng)前福建省應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，調(diào)整稅收返還，科學(xué)合理界定財(cái)政支出的范圍和項(xiàng)目，在財(cái)政的支出中，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對民生建設(shè)和節(jié)能環(huán)保方面的投入，促進(jìn)民生發(fā)展，改善人民生活環(huán)境。政府在退出對競爭性領(lǐng)域的干預(yù)后，應(yīng)加大對于公共設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給等方面的投入，加大對于教育的投入，尤其是基礎(chǔ)教育，減輕人民的教育負(fù)擔(dān)，加大對于醫(yī)療方面的投入，切實(shí)解決看病難、看病貴的問題，加大對節(jié)能環(huán)保的投入，為人民的生活創(chuàng)造良好的生活環(huán)境。

（3）加強(qiáng)財(cái)政支出監(jiān)督，建立評價體系

財(cái)政資金的合理使用離不開嚴(yán)格的監(jiān)督。當(dāng)前，福建省財(cái)政支出存在一定問題，缺乏有效的監(jiān)管，致使資金的違規(guī)挪用、浪費(fèi)問題頻出；同時政府部門的監(jiān)管比較單一，缺乏嚴(yán)格完整的監(jiān)督監(jiān)管體系，無法對資金的整個使用流程進(jìn)行全程監(jiān)督。這就需要政府部門加強(qiáng)財(cái)政支出監(jiān)督，建立起完善的評價體系。對于財(cái)政資金的監(jiān)督，應(yīng)該建立起完善的監(jiān)督體系，對資金從預(yù)算到最后的實(shí)際支付、使用全程監(jiān)督。財(cái)政監(jiān)督人員應(yīng)提高自身監(jiān)督意識，做到合理監(jiān)督、依法監(jiān)督。

（4）提高財(cái)政支出效率，規(guī)范資金使用

當(dāng)前，福建省財(cái)政支出的效率有待提高。提高財(cái)政支出的效率，必須建立起完善的績效評價體系，科學(xué)設(shè)立考核的指標(biāo)，將財(cái)政支出工作納入評價體系中，進(jìn)行績效考核，將財(cái)政資金的使用情況與個人以及集體的效益相連，用實(shí)際的工作情況衡量每個人的業(yè)績，并及時在信息化監(jiān)督平臺上公開績效考核信息。同時，不斷提升績效考核人員的綜合素質(zhì)，提升每個人的工作熱情和積極性，加強(qiáng)對資金使用全程的監(jiān)督，提高資金支出的利用效率，以更高效率的推進(jìn)福建省民生建設(shè)。（作者單位：福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）