淺析我國公共政策終結(jié)現(xiàn)象的原因

王歡樂

摘 要：公共政策終結(jié)發(fā)揮著承上啟下的作用，是一個完整的政策過程中不可或缺的一部分，也是政策自我調(diào)整的重要手段。可以說，政策終結(jié)是一種政策的淘汰機(jī)制，是一種積極的政策選擇行為。它是將無效的或已過時的公共政策予以廢除，其目標(biāo)是提升政府管理水平與管理能力，促進(jìn)政策的科學(xué)性及合理性，實現(xiàn)社會與政府和諧發(fā)展。本文選擇了近幾年來中國終結(jié)的政策案例，從公共政策終結(jié)原因方面對其終結(jié)進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：公共政策；政策終結(jié)；原因分析

一、政策終結(jié)

隨著時代的前進(jìn)和發(fā)展，公共政策發(fā)展到一定程度的時候也會出現(xiàn)終結(jié)現(xiàn)象。政策終結(jié)是指公共政策決策者通過對政策進(jìn)行審慎評估后，采取一些必要措施來終止那些錯誤的，過時的，多余的或無效的政策，政策功能，政策工具或政策組織的一種行為。正如最近我們大家熱議的取消晚婚假政策一樣，根據(jù)全面兩孩政策的新形勢，符合政策生育的夫妻可以獲得延長生育假的獎勵或者其他福利待遇。同時，晚婚晚育假和獨生子女父母獎勵等規(guī)定被刪除，也意味著“晚婚假”、“獨生子女父母獎勵”等帶有時代特色的公共政策也將走向終結(jié)。也就是說，我們的政策也跟隨著時代的變化而不斷變化著。學(xué)者陳振明指出：“政策終結(jié)是政策決策者通過對政策進(jìn)行慎重的評估后，采取必要措施以終止那些過時的、多余的、不必要的或無效政策的一種行為”。因此，政策的終結(jié)，既是一個政策的終點，也是一個政策的起點。政策終結(jié)過程是一個節(jié)約政策資源、優(yōu)化政策資源結(jié)構(gòu)、提高行政效率和政策質(zhì)量的過程。政策終結(jié)既要剔除不合時宜、存有瑕疵的政策，也要對品質(zhì)不高、不合時宜的政策資源進(jìn)行淘汰。

二、政策終結(jié)原因分析

（一）政策主體間的利益博弈

在現(xiàn)代社會，公共政策已經(jīng)成為從事公共管理和實現(xiàn)公共利益的重要手段，公共政策對于社會發(fā)展有著重要的作用和意義。一項公共政策的提出、制定、實施實際上就是相關(guān)利益主體相互之間博弈的結(jié)果。在政策制定和執(zhí)行過程中，各個政策行動主體由于自身所擁有的主體話語表達(dá)能力以及資源享賦差異的強(qiáng)弱等造成的政策主體力量此消彼長，這肯定會造成一部分群體受益、另一部分群體的利益受損的現(xiàn)象。利益時代的到來，是市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制和社會結(jié)構(gòu)分化兩個因素雙重作用的結(jié)果。當(dāng)市場取代再分配成為資源配置的基本機(jī)制的時候，利益的分配已經(jīng)主要不是取決于國家的意志，而是市場和社會中的利益博弈。同時，社會的分化在加深，不同的利益群體和利益群體在開始形成。如滴滴打車和快的打車幾乎同時宣布與2014年5月17日零點開始暫停乘客端的現(xiàn)金補(bǔ)貼。滴滴與快的打車之爭，二者之所以有如此底氣持續(xù)較近“燒錢”，其背后無疑還是阿里巴巴和騰訊對各自陣營的大力支持。

（二）政策內(nèi)容缺乏科學(xué)性

1、政策內(nèi)容缺乏法律支撐

政策過程的每一環(huán)程序都必須合乎法律程序和法律規(guī)定。任何一個公共政策，其制定和執(zhí)行主體應(yīng)該是合乎法律規(guī)定的，必須是在法律明確規(guī)定的具有相應(yīng)權(quán)限的組織之中進(jìn)行制定和執(zhí)行。比如，我國對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的規(guī)劃及配套建設(shè)、對空巢失獨孤寡等老年家庭的社會保障、對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)、對養(yǎng)老服務(wù)評估等問題均沒有法律法規(guī)，基層政府制定的相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)政策文件等又因為缺乏法律的支持，導(dǎo)致政策效能不高。所以說，我國各地政府應(yīng)完善相關(guān)法律法規(guī)和政策。把養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)納入城市建設(shè)、社區(qū)建設(shè)規(guī)劃中；明確各項建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；完善對特殊困難老人家庭的社會保障制度；鼓勵加快建設(shè)養(yǎng)醫(yī)結(jié)合型、康復(fù)護(hù)理型、居家照料型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，政府給予必要的政策支持；提高養(yǎng)老人員福利待遇和社會地位，規(guī)范從業(yè)人員職業(yè)資格認(rèn)證等。

2、政策的公眾認(rèn)同度低

我們所說政策科學(xué)與否，是表現(xiàn)在政策能否客觀地反映客觀實際情況、反映民眾的需求和意愿并加以解決。政策所實行的計劃措施以及所制定的行為規(guī)則必須符合絕大多數(shù)人的利益要求，才能被公眾所認(rèn)可和接受。2015年公共政策密集出臺，比如：養(yǎng)老金并軌和入市、足協(xié)改革等等。除了政策內(nèi)容，政策何時被發(fā)布；政策如何被解讀等一系列問題也會影響公眾對政策的認(rèn)同度。所以說，我們政府在制定政策的同時，應(yīng)充分考慮公眾的感受，并且應(yīng)正確引導(dǎo)社會輿論，這樣也能夠為公共政策起到正面宣傳的作用。就拿2011年衛(wèi)生部出臺的“量化指標(biāo)”政令政策來說，這個初衷很好但政令卻沒有讓公眾滿意。看病要等很長時間，看病難這一問題依然沒有得到實質(zhì)性的解決，老百姓也一定不會認(rèn)同這項政策的?？梢姡鳛檎咝袆拥闹黧w力量，我們的政府必須要改善民生工程，而不應(yīng)該是大搞形象工程來作秀，而應(yīng)該為民辦事，給老百姓帶來實實在在的恩惠。

3、政策的操作性不足

公共政策要得以順利執(zhí)行，不但要有明確的政策執(zhí)行人和明確的政策目標(biāo)，而且應(yīng)當(dāng)具有較強(qiáng)的操作性。但在實踐中有些政策選擇的彈性較大、政策目標(biāo)也比較模糊，并且相關(guān)內(nèi)容還比較籠統(tǒng)，導(dǎo)致不容易操作。所以政府要必須提高政策質(zhì)量和可操作性。轉(zhuǎn)型升級、破舊立新、防范風(fēng)險，都要腳踏實地、精準(zhǔn)發(fā)力，容不得半點“假大空”，要不得粗放浮躁的作風(fēng)。一項政策好不好，要看是否切實管用。提高政策質(zhì)量，一要注意分類指導(dǎo)，增強(qiáng)政策的針對性，不能一個藥方治百病。二要便于理解，具有可操作性。制定政策多些換位思考，多站在執(zhí)行者、實施者的角度考慮問題。三要多些小而實的政策措施，積小勝為大勝，貴在取得實效

（三）政策運行過程還有待規(guī)范

當(dāng)前我們國家有一些行政決策主體忽視決策程序，從而導(dǎo)致政策問題不明、方案粗糙、目標(biāo)模糊、政策出現(xiàn)偏差。例如，《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于促進(jìn)殘疾人就業(yè)稅收優(yōu)惠政策的通知》（財稅〔2007〕92號）實施以來，較好地促進(jìn)了殘疾人就業(yè)，保障了殘疾人的合法權(quán)益，但該政策在執(zhí)行過程中，也出現(xiàn)一些問題亟待改進(jìn)與完善。按照上述文件規(guī)定，企業(yè)安置殘疾人達(dá)到10人以上、高于總?cè)藬?shù)25%的納稅人，才能享受到稅收優(yōu)惠政策。一些企業(yè)反映，在考慮企業(yè)正常經(jīng)營的前提下，無法安排如此眾多的殘疾人就業(yè)。建議取消企業(yè)安置殘疾人人數(shù)與比例的條件限制，改按企業(yè)實際安置殘疾人數(shù)享受增值稅退稅優(yōu)惠政策，此舉將可以有效促進(jìn)企業(yè)安置殘疾人就業(yè)。所以說，我們的公共政策都是在運行的過程中不斷規(guī)范，不斷完善的。只有充分聽取廣大人民群眾的意見和建議，我們的政府才能制定出更好更符合人民意愿的好政策。這樣不僅能夠樹立政府良好的形象，提升政府的公信力和執(zhí)行力，又能給群眾帶來實實在在的好處。

（四）政策執(zhí)行力還有待提升

大部分的政策執(zhí)行者采取事模棱兩可的態(tài)度，有時甚至采取象征性的執(zhí)行措施，投入有限的精力和時間，以此影響政策執(zhí)行的效果。例如：2012年3月，國家食品藥品監(jiān)督管理局出臺了一項新政策，就是根據(jù)最新修訂的《保健食品命名指南》和《保健食品命名規(guī)定》，規(guī)定藥品生產(chǎn)商不得使用天然、復(fù)方等夸張性詞語對保健食品進(jìn)行命名，但這并沒有起到任何作用。導(dǎo)致政策執(zhí)行的阻滯，最終新政策只能是“空中樓閣”，從而不了了之。這樣既耗費了人力物力也造成了政策直接作用對象一消費者，對該政策的不知情和不理解，阻礙了此項政策的順利實施。影響政策執(zhí)行力的因素有很多，有政策本身的科學(xué)性問題，有政策執(zhí)行環(huán)境的匹配性問題，然而最具能動性的還是政策執(zhí)行主體的能力素質(zhì)問題。同樣的政策，執(zhí)行主體的能力素質(zhì)不同，則落實效果千差萬別。而且目前政策執(zhí)行中出現(xiàn)的種種問題都表明，政策執(zhí)行主體的能力素質(zhì)問題已經(jīng)成為阻礙政策有效執(zhí)行的最關(guān)鍵因素，亟待引起重視和解決。

（五）政策的責(zé)任追究機(jī)制缺乏

在對當(dāng)前我國政策終結(jié)現(xiàn)象分析中發(fā)現(xiàn)，政策不能順利執(zhí)行下去并且變動頻繁，很大程度上是由于相關(guān)政策制定、執(zhí)行的行政問責(zé)缺失。問責(zé)糾錯機(jī)制不健全會導(dǎo)致非常嚴(yán)重的后果，責(zé)任主體可以找到自我利益最大化的彈性空間，過去，有些領(lǐng)導(dǎo)干部隨意決策、違法決策的事例時有發(fā)生，極大損害了國家和社會的公共利益，深刻影響了人民群眾的合法權(quán)益。行政問責(zé)方面，雖然有不少地方法規(guī)涉及責(zé)任追究，但都比較混亂，缺乏統(tǒng)一的責(zé)任追究法律法規(guī)；關(guān)于問責(zé)程序也缺少嚴(yán)格、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。所以為了避免或者減少決策失誤，特別是為了避免人為失誤給國家、人民帶來巨大的損失，我們國家建立了重大決策終身責(zé)任追究制。為健全依法決策機(jī)制，將建立重大行政決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。

（六）政策環(huán)境的多變性

公共政策也受環(huán)境的影響。環(huán)境決定和制約政策，環(huán)境起主導(dǎo)作用。公共政策是隨著社會發(fā)展由環(huán)境需要而產(chǎn)生的；公共政策必須要適應(yīng)政策環(huán)境，有什么樣的政策環(huán)境，就有什么樣的公共政策；政策環(huán)境的發(fā)展變化必然會導(dǎo)致公共政策的發(fā)展變化。從我國的政策環(huán)境來看，我國現(xiàn)階段正處在特殊的社會轉(zhuǎn)型時期，由于政治體制改革和社會體制轉(zhuǎn)軌以及社會階層分化重構(gòu)引發(fā)了一系列的社會問題，如貧富差距、城鄉(xiāng)差距逐漸拉大，這使得政策環(huán)境發(fā)生了根本改變。政策對環(huán)境變化的靈敏程度就決定了政策周期的長短，若忽視環(huán)境的多變，輕則政策失效，重則對社會造成巨大危害。所以政府在制定政策的過程中決不能忽視環(huán)境的因素。

三、結(jié)語

經(jīng)過以上分析，我們可以看出導(dǎo)致政策終結(jié)的因素很多，我們要正確認(rèn)識政策終結(jié)這一現(xiàn)象，在實際制定政策過程中要做到以下幾點：一是要科學(xué)地認(rèn)識政策終結(jié)，進(jìn)一步完善政策終結(jié)的責(zé)任制度。二是要進(jìn)一步構(gòu)建現(xiàn)行政策評估的相關(guān)制度，特別應(yīng)重視政策評估的意義及其重要作用。公共政策終結(jié)之前應(yīng)該征求民意，其他的政策終結(jié)之前也應(yīng)該經(jīng)過充分的協(xié)商和廣泛的討論。三是要進(jìn)一步營造政策終結(jié)的輿論的環(huán)境，要力爭社會公眾輿論的支持。應(yīng)該重視和社會公眾的溝通以及交流，要加強(qiáng)對廣大公眾的宣傳，提高廣大人民群眾對于政策終結(jié)現(xiàn)象的思想認(rèn)識，要進(jìn)一步消除其抵觸的情緒，進(jìn)一步營造政策終結(jié)輿論的環(huán)境。（作者單位：新疆大學(xué)）

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