論中國(guó)海洋執(zhí)法體制
——以規(guī)范分析為視角

董加偉，王盛

（1.山東省海洋與漁業(yè)監(jiān)督監(jiān)察總隊(duì)，山東 濟(jì)南 250002；2.山東省海洋與漁業(yè)廳，山東 濟(jì)南 250002）

論中國(guó)海洋執(zhí)法體制
——以規(guī)范分析為視角

董加偉1，王盛2

（1.山東省海洋與漁業(yè)監(jiān)督監(jiān)察總隊(duì)，山東 濟(jì)南 250002；2.山東省海洋與漁業(yè)廳，山東 濟(jì)南 250002）

在世界范圍內(nèi)海洋權(quán)益之爭(zhēng)頻繁發(fā)生、漸趨激化的背景下，中國(guó)海洋執(zhí)法體制重構(gòu)正在緩慢而艱難地推進(jìn)中。認(rèn)知對(duì)象是改造對(duì)象的前提和基礎(chǔ)，全面認(rèn)識(shí)、正確評(píng)價(jià)現(xiàn)行海洋執(zhí)法體制對(duì)于中國(guó)海洋執(zhí)法體制重構(gòu)的順利開(kāi)展和海洋管控能力的持續(xù)提升具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。文章按照“法律規(guī)范說(shuō)”的理路，聚力于立法分析的視角，按照模糊主體、單一確定主體和多元確定主體，明確授權(quán)和指引授權(quán)，獨(dú)立負(fù)責(zé)、分類(lèi)管理和主次配合等不同標(biāo)準(zhǔn)，從執(zhí)法主體、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法機(jī)制等不同層面系統(tǒng)梳理了我國(guó)部門(mén)規(guī)章以上的涉海法律規(guī)范，全面分析、深入揭示了我國(guó)海洋執(zhí)法體制建構(gòu)的制度安排、布局現(xiàn)狀和鮮明特點(diǎn)。

海洋執(zhí)法；體制安排；規(guī)范分析

“向海則興，背海則衰?！?0世紀(jì)風(fēng)云變幻的國(guó)際形勢(shì)和列強(qiáng)數(shù)度入侵的慘痛經(jīng)歷，讓擁有著數(shù)千年?duì)N爛文明的中華民族對(duì)海洋及與之密切相連的制海權(quán)有了刻骨銘心的認(rèn)知。[1]進(jìn)入21世紀(jì)的第二個(gè)十年，在世界范圍內(nèi)海洋權(quán)益之爭(zhēng)頻繁發(fā)生、漸趨激化和海洋綜合管理體制改革廣泛推進(jìn)、全面深化的背景下，[2]中國(guó)在戰(zhàn)略布局層面正式啟動(dòng)了海洋執(zhí)法體制重構(gòu)的進(jìn)程。①2013年3月10日，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出整合中國(guó)漁政、中國(guó)海監(jiān)、邊防海警和海關(guān)緝私等四支執(zhí)法隊(duì)伍（漁政、海監(jiān)限于國(guó)家隊(duì)層級(jí)）及其職責(zé)，重新組建國(guó)家海洋局，并以中國(guó)海警局名義開(kāi)展海上維權(quán)執(zhí)法。認(rèn)知對(duì)象是改造對(duì)象的前提和基礎(chǔ)，全面認(rèn)識(shí)、正確評(píng)價(jià)現(xiàn)行海洋執(zhí)法體制對(duì)于中國(guó)海洋執(zhí)法體制重構(gòu)的順利開(kāi)展、海洋管控能力的持續(xù)提升和海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的穩(wěn)步實(shí)施具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

“體制”一詞在不同的研究領(lǐng)域中內(nèi)涵略有差別，政治學(xué)上的“體制”是指國(guó)家基本制度的表現(xiàn)形式，詞義學(xué)和管理學(xué)上的“體制”含義基本一致，指“國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位在機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系和管理權(quán)限劃分方面的體系、制度、方法、形式等的總稱(chēng)”[3]，在行政組織法學(xué)范疇，體制則主要指行政主體結(jié)構(gòu)中各層次、各部門(mén)之間通過(guò)法定程序確立的行政關(guān)系制度化的表現(xiàn)形式。[4]筆者無(wú)意于在語(yǔ)義學(xué)角度細(xì)究“體制”一詞的內(nèi)涵演化，也不想按照“海洋+執(zhí)法+體制”的通常理路推導(dǎo)中國(guó)海洋執(zhí)法體制的確切涵義，而是計(jì)劃選擇一種比較笨重但較為客觀的方式——從繁雜瑣碎的立法規(guī)范分析入手，讓法律法規(guī)“發(fā)聲”，來(lái)為我們解釋中國(guó)海洋執(zhí)法體制的制度安排，通過(guò)梳理、對(duì)比龐雜的具體法律條款，逐步明晰中國(guó)海洋執(zhí)法體制在主體設(shè)置、權(quán)限分配和執(zhí)法體制等不同層面的具體特征，以為我國(guó)正在艱難推進(jìn)的海洋執(zhí)法體制重構(gòu)提供有益指導(dǎo)。

一、有關(guān)海洋執(zhí)法主體規(guī)定的法律規(guī)范分析

執(zhí)法主體的確定是執(zhí)法體制建構(gòu)的起點(diǎn)，也是研究執(zhí)法權(quán)力配置體系的原點(diǎn)，主要解決“由誰(shuí)執(zhí)法”的問(wèn)題。如果說(shuō)行政權(quán)是國(guó)家權(quán)力體系中最活躍、最能動(dòng)的權(quán)力，[5]那么行政執(zhí)法權(quán)無(wú)論是在能動(dòng)的深度（對(duì)相對(duì)人利益的影響程度）還是廣度上（對(duì)相對(duì)人利益的影響范圍）都是毫無(wú)爭(zhēng)議的“臺(tái)柱子”。因此，無(wú)論是從規(guī)制公權(quán)力、保障私權(quán)利的法治實(shí)踐角度，還是從推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的法治戰(zhàn)略層面，立法對(duì)執(zhí)法主體的授權(quán)都應(yīng)是明確和清晰的，特別是對(duì)于“授權(quán)于誰(shuí)”必須明確，但真實(shí)世界是復(fù)雜多樣的，加之立法技術(shù)、機(jī)構(gòu)設(shè)置等多方面現(xiàn)實(shí)因素的制約，立法中應(yīng)然與實(shí)然的差距同樣存在。按照?qǐng)?zhí)法主體的確定程度和數(shù)量多少，我國(guó)涉海法律規(guī)范對(duì)執(zhí)法主體的確定方式大體上可歸結(jié)為模糊主體、單一確定主體、多個(gè)確定主體三類(lèi)：

表1 有關(guān)海洋執(zhí)法主體規(guī)定的現(xiàn)行主要法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章條款

1.模糊主體。所謂模糊主體，即立法并未明確規(guī)定特定海洋行政執(zhí)法事項(xiàng)具體由哪一個(gè)特定的行政機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）或法律法規(guī)授權(quán)的組織承擔(dān)。按照“模糊”的程度，具體立法中又可分為兩種表述方式：一種是以“有關(guān)機(jī)關(guān)”或“主管機(jī)關(guān)”代指，如《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第8條第4款規(guī)定：“外國(guó)船舶違反中華人民共和國(guó)法律、法規(guī)的，由中華人民共和國(guó)有關(guān)機(jī)關(guān)依法處理”，《專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第5條規(guī)定：“任何國(guó)際組織、外國(guó)的組織或者個(gè)人進(jìn)入中華人民共和國(guó)的專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)從事漁業(yè)活動(dòng)，必須經(jīng)中華人民共和國(guó)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”，《深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)法》第5條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院海洋主管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)深海海底區(qū)域資源勘探、開(kāi)發(fā)和資源調(diào)查活動(dòng)的監(jiān)督管理。國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門(mén)按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)負(fù)責(zé)相關(guān)管理工作”；另一種則僅指明違法行為及相應(yīng)的處置措施或執(zhí)法權(quán)限，直接回避了對(duì)執(zhí)法主體的規(guī)定或授權(quán)另行確定執(zhí)法主體。如《專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第12條第1、2款分別規(guī)定：“中華人民共和國(guó)在行使勘查、開(kāi)發(fā)、養(yǎng)護(hù)和管理專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)生物資源的主權(quán)權(quán)利時(shí)，為確保中華人民共和國(guó)的法律、法規(guī)得到遵守，可以采取登臨、檢查、逮捕、扣留和進(jìn)行司法程序等必要的措施”、“中華人民共和國(guó)對(duì)在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架違反中華人民共和國(guó)法律、法規(guī)的行為，有權(quán)采取必要措施，依法追究法律責(zé)任，并可以行使緊追權(quán)?！薄陡劭诜ā返?條第3款規(guī)定“由港口所在地的市、縣人民政府管理的港口，由市、縣人民政府確定一個(gè)部門(mén)具體實(shí)施對(duì)港口的行政管理；由省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理的港口，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定一個(gè)部門(mén)具體實(shí)施對(duì)港口的行政管理”。

主體法定是依法行政原則的首要準(zhǔn)則，因此立法中應(yīng)當(dāng)盡量避免對(duì)執(zhí)法主體的不確定性規(guī)定，模糊主體的情形只能是“特例”，其原因大概可以歸結(jié)為以下兩點(diǎn)：一是特定海洋執(zhí)法事項(xiàng)的內(nèi)容過(guò)于龐雜，涉及部門(mén)眾多，采用列舉的方式羅列執(zhí)法主體難以窮盡或過(guò)于繁瑣，只得以“有關(guān)機(jī)關(guān)”或“主管機(jī)關(guān)”指代，如《環(huán)境保護(hù)法》第10條第2款規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門(mén)和軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門(mén)，依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)資源保護(hù)和污染防治等環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理”，第61條規(guī)定“建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件或者環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開(kāi)工建設(shè)的，由負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)責(zé)令停止建設(shè)，處以罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀”；二是因立法時(shí)對(duì)特定海洋行政執(zhí)法事項(xiàng)的內(nèi)容認(rèn)識(shí)尚不充分、范圍有待清晰，伴隨行政執(zhí)法體制不健全等因素，暫時(shí)難以確定特定海洋執(zhí)法事項(xiàng)具體應(yīng)由哪個(gè)機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)承擔(dān)較為適宜，故采取回避或授權(quán)另定的方式予以解決。如前述《專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第12條第1、2款采取了回避的做法，而《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》第4條采取授權(quán)另定的方式，規(guī)定“省及省級(jí)以下人民政府鹽業(yè)行政主管部門(mén)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定，主管本行政區(qū)域內(nèi)的鹽業(yè)工作”，《港口法》第6條第3款采取了相同的處理方式。

2.單一確定主體。所謂單一確定主體，即法律法規(guī)明確授權(quán)某一特定行政機(jī)關(guān)或組織依法行使海洋管理特定領(lǐng)域或特定事項(xiàng)的行政執(zhí)法職權(quán)并由其獨(dú)立承擔(dān)所為執(zhí)法行為導(dǎo)致的相應(yīng)法律責(zé)任。從學(xué)理層面分析，單一確定主體的立法安排有利于明晰執(zhí)法權(quán)力，厘清執(zhí)法責(zé)任，避免推諉扯皮，減少程序消耗，提升執(zhí)法效能。從上表梳理的法條可以看出，雖然我國(guó)涉海立法中采取單一確定主體安排的法律規(guī)范居于絕對(duì)多數(shù)，但執(zhí)法主體的數(shù)量過(guò)多，且呈現(xiàn)出明顯的部門(mén)化傾向，主要可以歸納為以下五類(lèi):一是農(nóng)業(yè)（漁業(yè)）行政主管部門(mén)及其漁政監(jiān)督、漁港監(jiān)督、漁船檢驗(yàn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，主要由《漁業(yè)法》、《漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則》、《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》、《漁港水域交通安全管理?xiàng)l例》、《漁業(yè)船舶檢驗(yàn)條例》、《渤海生物資源養(yǎng)護(hù)規(guī)定》、《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》等漁業(yè)資源保護(hù)及漁業(yè)生產(chǎn)（安全）秩序維護(hù)類(lèi)法律規(guī)范授權(quán)；二是海洋行政主管部門(mén)及其海洋監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)，主要由《海島保護(hù)法》、《海域使用管理法》、《海洋傾廢管理?xiàng)l例》、《海域使用權(quán)管理規(guī)定》、《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》、《海洋功能區(qū)劃管理規(guī)定》等海洋資源保護(hù)類(lèi)法律規(guī)范授權(quán)；三是交通行政主管部門(mén)及其港口、海事執(zhí)法機(jī)構(gòu)，主要由《海上交通安全法》、《港口法》、《海商法》、《航道管理?xiàng)l例》、《船舶和海上設(shè)施檢驗(yàn)條例》、《船舶登記條例》、《海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例》、《船員條例》、《海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例》、《海上海事行政處罰規(guī)定》等海上交通秩序維護(hù)類(lèi)法律規(guī)范授權(quán)；四是公安部門(mén)及其邊防、海警、海關(guān)緝私執(zhí)法機(jī)構(gòu)，主要由《治安管理處罰法》、《海關(guān)法》、《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》、《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》、《公安機(jī)關(guān)適用繼續(xù)盤(pán)問(wèn)規(guī)定》、《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》等公共秩序、社會(huì)秩序維護(hù)類(lèi)法律規(guī)范授權(quán)；五是其它涉海行政執(zhí)法主體，包括環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)及其環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)，國(guó)土管理部門(mén)及礦產(chǎn)、鹽業(yè)等執(zhí)法機(jī)構(gòu)，安全監(jiān)管部門(mén)及其安監(jiān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)、測(cè)繪管理機(jī)構(gòu)等，主要由《環(huán)境保護(hù)法》、《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》、《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》、《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法實(shí)施條例》等法律法規(guī)授權(quán)。

如果從更微觀的層面考察，我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)范中明確授權(quán)的涉海行政執(zhí)法主體還可以進(jìn)一步細(xì)分為漁政監(jiān)督、漁港監(jiān)督、漁船檢驗(yàn)、海洋監(jiān)察、海事管理、邊防海警、海關(guān)緝私、國(guó)土監(jiān)察、環(huán)保執(zhí)法、檢驗(yàn)檢疫等十個(gè)更為專(zhuān)業(yè)和純粹的小類(lèi)，這也是我國(guó)海洋管理實(shí)踐中“五龍鬧?！?、“七龍治水”、“九龍治?！钡确Q(chēng)謂的由來(lái)。[6]立法之所以“造就”如此之多的海洋執(zhí)法主體，其原因主要有兩個(gè)：一是海洋在地理和物理方面的獨(dú)特自然屬性。海洋是與陸地并列的地球兩大地理單元之一，是生命支持系統(tǒng)的重要組成部分，是人類(lèi)生活、生產(chǎn)新的發(fā)展空間，海洋巨大的水體容量、豐富的資源稟賦、多元的利用方式?jīng)Q定了海洋開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)的多樣化和復(fù)合性，進(jìn)而決定了海洋執(zhí)法內(nèi)容的多專(zhuān)業(yè)、多維度、多層面特征，這是海洋執(zhí)法主體眾多的物質(zhì)基礎(chǔ)；二是我國(guó)海洋開(kāi)發(fā)和海洋管理實(shí)踐的部門(mén)化傾向。受認(rèn)識(shí)水平、開(kāi)發(fā)技術(shù)等多種因素的影響，我國(guó)的海洋開(kāi)發(fā)與海洋管理實(shí)踐呈現(xiàn)出明顯的行業(yè)化特征，特別是在海洋管理方面，明確表現(xiàn)為多個(gè)陸地行業(yè)管理部門(mén)執(zhí)法職能和管理觸角向海洋領(lǐng)域的延伸，[7]這其中既有部門(mén)利益驅(qū)動(dòng)的緣由，也有對(duì)海洋認(rèn)知水平不高、管理理念簡(jiǎn)單、管控方式粗放的因素。

3.多個(gè)確定主體。所謂多個(gè)確定主體，是指法律法規(guī)明確授權(quán)兩個(gè)或兩個(gè)以上的特定行政機(jī)關(guān)或組織依法行使海洋管理特定領(lǐng)域或特定事項(xiàng)的行政執(zhí)法職權(quán)并由其分別對(duì)各自所實(shí)施行政執(zhí)法行為的后果承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。前已述及，我國(guó)海洋管理和海洋執(zhí)法實(shí)踐呈現(xiàn)出典型的行業(yè)化、部門(mén)化特征，在海洋立法領(lǐng)域也難以跳脫出行業(yè)利益和部門(mén)利益的牽絆，以至?xí)r而出現(xiàn)行業(yè)立法、部門(mén)立法的現(xiàn)象。在這種背景下，除非“情非得已”，否則立法中一般不會(huì)出現(xiàn)多個(gè)確定主體的情形，上表梳理的法條也從側(cè)面印證了這一點(diǎn)，無(wú)論是法律、法規(guī)還是部門(mén)規(guī)章，同時(shí)授權(quán)多個(gè)確定執(zhí)法主體的條款均為個(gè)位數(shù)，特別是在部門(mén)規(guī)章層面，僅有《圍填海計(jì)劃管理辦法》、《海洋特別保護(hù)區(qū)管理辦法》、《無(wú)居民海島使用金征收使用管理辦法》和《水產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)管理辦法》4部，而且除《水產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)管理辦法》第4、5、20條分別規(guī)定由工商、漁業(yè)行政主管部門(mén)對(duì)水產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)實(shí)施行業(yè)指導(dǎo)和監(jiān)督管理外，其余3部規(guī)章中的相關(guān)條款均不涉及執(zhí)法檢查和行政處罰的內(nèi)容，《圍填海計(jì)劃管理辦法》第4、18條和《海洋特別保護(hù)區(qū)管理辦法》第5條分別是對(duì)圍填海計(jì)劃和海洋特別保護(hù)區(qū)規(guī)劃批準(zhǔn)、制定行為的規(guī)制，《無(wú)居民海島使用金征收使用管理辦法》第7條則是對(duì)無(wú)居民海島使用金征收和管理的規(guī)定。

也正是基于相同的原因，涉海立法中同時(shí)授權(quán)兩個(gè)以上確定行政執(zhí)法主體的情形主要有三種；一是地方管理部門(mén)和軍事管理部門(mén)并存，如《航標(biāo)條例》第3條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院交通行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)管理和保護(hù)除軍用航標(biāo)和漁業(yè)航標(biāo)以外的航標(biāo)，軍隊(duì)的航標(biāo)管理機(jī)構(gòu)……在軍用航標(biāo)的管理和保護(hù)方面行使航標(biāo)管理機(jī)關(guān)的職權(quán)?！倍蔷C合管理部門(mén)和行業(yè)管理部門(mén)并存，如《圍填海計(jì)劃管理辦法》第4條規(guī)定:“國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家海洋局負(fù)責(zé)全國(guó)圍填海計(jì)劃的編制和管理。沿海各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）發(fā)展改革部門(mén)和海洋行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)本級(jí)行政區(qū)域圍填海計(jì)劃指標(biāo)建議的編報(bào)和圍填海計(jì)劃管理”；《無(wú)居民海島使用金征收使用管理辦法》第7條規(guī)定:“無(wú)居民海島使用金屬于政府非稅收入，由省級(jí)以上財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)征收管理，由省級(jí)以上海洋主管部門(mén)負(fù)責(zé)具體征收?！比歉餍袠I(yè)管理部門(mén)各自其職，“自?huà)唛T(mén)前雪”。如《海域使用管理法》第7條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院海洋行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)海域使用的監(jiān)督管理……漁業(yè)行政主管部門(mén)依照《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》對(duì)海洋漁業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理。海事管理機(jī)構(gòu)依照《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》對(duì)海上交通安全實(shí)施監(jiān)督管理?！?/p>

二、有關(guān)海洋執(zhí)法權(quán)限分配的法律規(guī)范分析

法無(wú)授權(quán)不可為，這是現(xiàn)代法治對(duì)公權(quán)力主體的基本要求，是權(quán)力規(guī)制和權(quán)利保障制度建構(gòu)的重要基點(diǎn)之一。明確的法律授權(quán)既是行政執(zhí)法主體積極行使執(zhí)法職權(quán)，有效維護(hù)特定領(lǐng)域秩序穩(wěn)定和利益平衡的憑仗，也是明晰執(zhí)法權(quán)力邊界，厘清執(zhí)法責(zé)任范圍，指導(dǎo)執(zhí)法主體依法行政的樊籬。按照職權(quán)法定的程度和方式，可以簡(jiǎn)明地將我國(guó)涉海立法中的授權(quán)性法條分為明確授權(quán)和指引授權(quán)兩類(lèi):

表2 有關(guān)海洋執(zhí)法權(quán)限分配的現(xiàn)行主要法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章條款

1.明確授權(quán)。所謂明確授權(quán)，即涉海法律規(guī)范對(duì)特定海洋行政執(zhí)法主體的監(jiān)管對(duì)象、職責(zé)范圍、執(zhí)法手段及有關(guān)程序性事宜給予明確清晰的界定。按照實(shí)體和程序、原則與具體、權(quán)限與手段等不同的對(duì)比性標(biāo)準(zhǔn)，可以將明確授權(quán)類(lèi)法條分為多個(gè)組別，此處重點(diǎn)分析以下四類(lèi):一是原則性規(guī)定，即宣示性規(guī)定由特定主體監(jiān)督管理特定領(lǐng)域或特定類(lèi)型的海洋行政執(zhí)法事務(wù)但并不界定具體的管理職權(quán)，多出現(xiàn)在具體法律、法規(guī)的總則部分，如《漁業(yè)法》第6條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院漁業(yè)行政主管部門(mén)主管全國(guó)的漁業(yè)工作?？h級(jí)以上地方人民政府漁業(yè)行政主管部門(mén)主管本行政區(qū)域內(nèi)的漁業(yè)工作?！倍菣?quán)限類(lèi)規(guī)定，即相關(guān)法條明確規(guī)定特定海洋行政執(zhí)法主體的具體權(quán)限，如《海島保護(hù)法》第41條規(guī)定:“海洋主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法對(duì)無(wú)居民海島保護(hù)和合理利用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。海洋主管部門(mén)及其海監(jiān)機(jī)構(gòu)依法對(duì)海島周邊海域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。”此外，各類(lèi)立法一般都在罰則部分對(duì)特定主體針對(duì)特定違法行為的行政處罰權(quán)作了集中規(guī)范；三是手段類(lèi)規(guī)定,即相關(guān)法條明確授權(quán)特定主體行使特定海洋執(zhí)法職權(quán)時(shí)可以采取的具體執(zhí)法手段，如《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第14條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)有關(guān)主管機(jī)關(guān)有充分理由認(rèn)為外國(guó)船舶違反中華人民共和國(guó)法律、法規(guī)時(shí)，可以對(duì)該外國(guó)船舶行使緊追權(quán)”，并對(duì)如何行使緊追權(quán)作了明確規(guī)范；四是程序性規(guī)定，即對(duì)特定主體行使特定海洋執(zhí)法職權(quán)的程序進(jìn)行規(guī)制，主要體現(xiàn)在《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》、《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》、《漁業(yè)港航監(jiān)督行政處罰規(guī)定》、《漁業(yè)海上交通事故調(diào)查處理規(guī)則》、《漁業(yè)行政處罰程序規(guī)定》、《漁業(yè)水域污染事故調(diào)查處理程序規(guī)定》、《海上海事行政處罰規(guī)定》等程序性法律規(guī)范中。

2.指引授權(quán)。所謂指引授權(quán)，即有關(guān)涉海法律規(guī)范本身并不明確界定特定海洋行政執(zhí)法主體的執(zhí)法權(quán)限，而是采取授權(quán)特定主體另行立法或規(guī)定另行參照其它相關(guān)法條行使執(zhí)法職權(quán)的方式來(lái)授權(quán)。從職權(quán)法定、行政法治的角度評(píng)價(jià)，立法中應(yīng)當(dāng)盡量避免出現(xiàn)指引授權(quán)的情形，防止因權(quán)力不清、責(zé)任不明導(dǎo)致執(zhí)法實(shí)踐中自由裁量幅度過(guò)大、任意行政的問(wèn)題。立法實(shí)踐中指引授權(quán)主要有兩種類(lèi)型:一種是因?qū)Ｑ蠊芾硖囟I(lǐng)域或特定事項(xiàng)的認(rèn)識(shí)不夠充分或存在其它客觀原因，暫時(shí)難以確定該領(lǐng)域或事務(wù)具體的執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法程序，因此規(guī)定由有關(guān)主體另行制定法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章或規(guī)范性文件予以進(jìn)一步落實(shí)，主要體現(xiàn)在基本法律的有關(guān)條款中，如《船舶和海上設(shè)施檢驗(yàn)條例》第30、31條分別規(guī)定:“除從事國(guó)際航行的漁業(yè)輔助船舶依照本條例進(jìn)行檢驗(yàn)外，其他漁業(yè)船舶的檢驗(yàn)，由國(guó)務(wù)院漁業(yè)主管部門(mén)另行規(guī)定?！薄昂Ｉ显O(shè)施中的海上石油天然氣生產(chǎn)設(shè)施的檢驗(yàn)，由國(guó)務(wù)院石油主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院交通主管部門(mén)另行規(guī)定?！绷硪环N是法律法規(guī)對(duì)有關(guān)海洋行政執(zhí)法事項(xiàng)的實(shí)體性和程序性?xún)?nèi)容已經(jīng)做出了較為具體和細(xì)致的規(guī)定，在其它法律或與其相對(duì)應(yīng)的行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章等下位法中直接或間接引用該法條，規(guī)定有關(guān)執(zhí)法主體依據(jù)相關(guān)規(guī)定行使執(zhí)法職權(quán)，多出現(xiàn)在行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章層面。如《海洋環(huán)境保護(hù)法》第38條規(guī)定:“在岸灘棄置、堆放和處理尾礦、礦渣、煤灰渣、垃圾和其他固體廢物的，依照《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！薄稘O業(yè)水域污染事故調(diào)查處理程序規(guī)定》第26、27條規(guī)定:“凡污染造成漁業(yè)損害事故的，都應(yīng)賠償漁業(yè)損失，并由主管機(jī)構(gòu)根據(jù)情節(jié)依照《漁業(yè)行政處罰程序規(guī)定》對(duì)污染單位和個(gè)人給予罰款。”“凡污染造成人工增殖和天然漁業(yè)資源損失的，按污染對(duì)漁業(yè)資源的損失及漁業(yè)生產(chǎn)的損害程度，由主管機(jī)構(gòu)依照《漁業(yè)行政處罰程序規(guī)定》責(zé)令賠償漁業(yè)資源損失?！?/p>

三、有關(guān)海洋執(zhí)法工作機(jī)制的法律規(guī)范分析

機(jī)制一詞，原指機(jī)器的構(gòu)造和工作原理，后引申為有機(jī)體或社會(huì)組織的構(gòu)造、功能和相互關(guān)系。學(xué)界對(duì)機(jī)制一詞的涵義及其與體制之間的關(guān)系觀點(diǎn)不一，學(xué)說(shuō)眾多，筆者較為贊同孫綿濤教授的觀點(diǎn)，即機(jī)制本意的內(nèi)涵是事物或現(xiàn)象各部分的“相互關(guān)系”及“運(yùn)行方式”。[8]本文也不糾結(jié)于機(jī)制和體制這兩個(gè)范疇之間的先后和包容關(guān)系，因?yàn)闊o(wú)論持何種觀點(diǎn)，都無(wú)法否認(rèn)機(jī)制與體制之間互相依存、相互促進(jìn)的互動(dòng)關(guān)系。按照對(duì)海洋執(zhí)法主體之間協(xié)作方式規(guī)定的不同，可以將有關(guān)涉海法律規(guī)范分為以下三類(lèi)：

1.獨(dú)立負(fù)責(zé)。所謂獨(dú)立負(fù)責(zé)，是指法律規(guī)范明確授權(quán)某一特定行政執(zhí)法主體獨(dú)自行使海洋管理某一領(lǐng)域或某類(lèi)事務(wù)的行政執(zhí)法職權(quán)并自行承擔(dān)其執(zhí)法行為導(dǎo)致的相應(yīng)法律后果。我國(guó)并沒(méi)有類(lèi)似美國(guó)海岸警備隊(duì)、日本海上保安廳、韓國(guó)海洋警察廳之類(lèi)的綜合性海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)，因此我國(guó)涉海法律規(guī)范中關(guān)于某一特定主體獨(dú)立負(fù)責(zé)特定海洋執(zhí)法職權(quán)的規(guī)定具有三個(gè)明顯的特點(diǎn)：一是有關(guān)獨(dú)立負(fù)責(zé)授權(quán)的涉海法律規(guī)范數(shù)量眾多，上表梳理的包含獨(dú)立負(fù)責(zé)授權(quán)規(guī)定的涉海法律共有19部、行政法規(guī)40部、部門(mén)規(guī)章50部，分別占本課題梳理法律規(guī)范總數(shù)的70.4%、85.1%、68.5%，同時(shí)授權(quán)的法律規(guī)范層次偏低，主要以行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章為主；二是被授權(quán)獨(dú)立負(fù)責(zé)特定海洋執(zhí)法事務(wù)的執(zhí)法主體數(shù)量眾多，如前文所分析的，目前我國(guó)各類(lèi)涉海執(zhí)法主體至少可分為5大類(lèi)10余個(gè)小類(lèi)，這是我國(guó)與美國(guó)、英國(guó)、加拿大、日本、韓國(guó)等實(shí)施海洋綜合管理或設(shè)立了綜合性海洋執(zhí)法主體的海洋強(qiáng)國(guó)之間最大的區(qū)別；[9]三是被授權(quán)執(zhí)法主體所承擔(dān)的特定海洋執(zhí)法職權(quán)范圍有限，各類(lèi)海洋執(zhí)法主體被授權(quán)獨(dú)立承擔(dān)的海洋執(zhí)法權(quán)限一般僅局限于海洋管理某個(gè)領(lǐng)域中一個(gè)方面的事務(wù)。之所以具備上述三個(gè)明顯特點(diǎn)，原因仍在于我國(guó)的海洋管理和海洋執(zhí)法體制總體上以行業(yè)或部門(mén)分散管理為主，授權(quán)性法律規(guī)范多以行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章等部門(mén)性或行業(yè)性立法為主，故此授予特定主體的海洋執(zhí)法權(quán)局限于部門(mén)職責(zé)范圍之內(nèi)或部門(mén)利益主要關(guān)涉所在，執(zhí)法權(quán)力分散自然導(dǎo)致執(zhí)法主體雜亂。

2.主次配合。所謂主次配合，是指立法明確規(guī)定由某一特定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)或組織為主體，另一個(gè)或幾個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)為輔助，共同承擔(dān)海洋管理某一領(lǐng)域或某類(lèi)事務(wù)的行政執(zhí)法職責(zé)。從上表梳理的具體涉海法律規(guī)定看，海洋執(zhí)法主次配合機(jī)制的立法模式可分為兩種情形:一種情形是以某一綜合性管理部門(mén)為主體，其它相關(guān)行業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)為輔助，共同負(fù)責(zé)特定海洋執(zhí)法事務(wù)。如《海洋環(huán)境保護(hù)法》第5條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)……對(duì)全國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，并負(fù)責(zé)全國(guó)防治陸源污染物和海岸工程建設(shè)項(xiàng)目對(duì)海洋污染損害的環(huán)境保護(hù)工作。國(guó)家海洋行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)海洋環(huán)境的監(jiān)督管理……負(fù)責(zé)全國(guó)防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目和海洋傾倒廢棄物對(duì)海洋污染損害的環(huán)境保護(hù)工作。國(guó)家海事行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)所轄港區(qū)水域內(nèi)非軍事船舶和港區(qū)水域外非漁業(yè)、非軍事船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，并負(fù)責(zé)污染事故的調(diào)查處理……國(guó)家漁業(yè)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)漁港水域內(nèi)非軍事船舶和漁港水域外漁業(yè)船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)保護(hù)漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境工作……軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門(mén)負(fù)責(zé)軍事船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理及污染事故的調(diào)查處理。”另一種是以某一特定行業(yè)主管部門(mén)為主體，其它相關(guān)行業(yè)管理部門(mén)或執(zhí)法機(jī)構(gòu)為輔助，共同承擔(dān)海洋管理特定領(lǐng)域或特定事務(wù)的執(zhí)法權(quán)。如《海島保護(hù)法》第9條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院海洋主管部門(mén)會(huì)同本級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)、軍事機(jī)關(guān)，依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、全國(guó)海洋功能區(qū)劃，組織編制全國(guó)海島保護(hù)規(guī)劃，報(bào)國(guó)務(wù)院審批?！薄秶?guó)內(nèi)水路運(yùn)輸管理規(guī)定》第45條規(guī)定：“水路運(yùn)輸管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)睾Ｊ鹿芾頇C(jī)構(gòu)建立聯(lián)系機(jī)制……及時(shí)將本行政區(qū)域內(nèi)水路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)資質(zhì)保持情況通報(bào)當(dāng)?shù)睾Ｊ鹿芾頇C(jī)構(gòu)。海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將有關(guān)水路運(yùn)輸船舶重大以上安全事故情況及結(jié)論意見(jiàn)及時(shí)書(shū)面通知該船舶經(jīng)營(yíng)者所在地設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府水路運(yùn)輸管理部門(mén)?！?/p>

3.分類(lèi)管理。所謂分類(lèi)管理，是指立法明確規(guī)定由兩個(gè)或兩個(gè)以上的行政執(zhí)法主體按照職責(zé)分工，分別承擔(dān)海洋管理某一領(lǐng)域或某類(lèi)事務(wù)中一定行政執(zhí)法職權(quán)并分別承擔(dān)各自執(zhí)法行為所導(dǎo)致的相應(yīng)法律后果。在我國(guó)海洋管理體制以行業(yè)或部門(mén)分散管理為主的背景下，有關(guān)涉海法律規(guī)范授權(quán)實(shí)行海洋執(zhí)法分類(lèi)管理機(jī)制的主要原因有兩個(gè):一是特定海洋執(zhí)法領(lǐng)域或執(zhí)法事務(wù)的內(nèi)容較為繁雜或業(yè)務(wù)較為專(zhuān)業(yè)，采取授權(quán)某一個(gè)特定執(zhí)法機(jī)構(gòu)獨(dú)立承擔(dān)的方式無(wú)法完全勝任該領(lǐng)域或事務(wù)執(zhí)法任務(wù)的需求；二是在海洋管理領(lǐng)域執(zhí)法部門(mén)林立的情形下，立法必須照應(yīng)和結(jié)合海洋執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)和維護(hù)各行業(yè)管理部門(mén)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)的既有利益。如《海域使用管理法》第7條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院海洋行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)海域使用的監(jiān)督管理……漁業(yè)行政主管部門(mén)依照《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》，對(duì)海洋漁業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理。海事管理機(jī)構(gòu)依照《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》，對(duì)海上交通安全實(shí)施監(jiān)督管理?！绷⒎ㄖ宰鞒鲇珊Ｑ笮姓鞴懿块T(mén) (執(zhí)法任務(wù)主要由中國(guó)海監(jiān)承擔(dān))、漁業(yè)行政主管部門(mén)（執(zhí)法任務(wù)主要由中國(guó)漁政承擔(dān)）、中國(guó)海事（隸屬于交通行政主管部門(mén)）三個(gè)執(zhí)法機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）分類(lèi)實(shí)施海域使用管理領(lǐng)域的特定執(zhí)法任務(wù)，原因正在于海域使用類(lèi)型多樣、管理對(duì)象層次不一、執(zhí)法任務(wù)內(nèi)涵豐富，現(xiàn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置條件下國(guó)內(nèi)尚無(wú)一個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)能夠獨(dú)自承擔(dān)海域使用管理全領(lǐng)域的執(zhí)法職責(zé)，而且在《海域使用管理法》頒布之前，海洋漁業(yè)已由漁業(yè)行政主管部門(mén)及其漁政漁港監(jiān)督機(jī)構(gòu)、海洋交通業(yè)已由交通行政主管部門(mén)及其海帶管理機(jī)構(gòu)分別承擔(dān)，在行業(yè)管理模式暫時(shí)無(wú)法重構(gòu)的背景下，立法只能做出分類(lèi)管理的制度安排。

從制度安排層面分析，分類(lèi)管理的執(zhí)法機(jī)制暫時(shí)解決了海洋管理特定領(lǐng)域或特定事務(wù)執(zhí)法主體法定的配置需求，暫時(shí)應(yīng)對(duì)了海洋開(kāi)發(fā)利用特定領(lǐng)域秩序維護(hù)、利益保護(hù)的基本要求，但其最大的不足或弊端在于忽視了海洋的流動(dòng)性、整體性、綜合性[10]，延續(xù)了行業(yè)管理、分散管理的思路，各行業(yè)執(zhí)法主體無(wú)法跳出部門(mén)利益的牽絆，導(dǎo)致“利之所在群龍共趨，害之所在群龍同避”。雖然有關(guān)法律規(guī)定對(duì)各類(lèi)執(zhí)法主體的協(xié)同配合機(jī)制預(yù)先作了安排和要求，如《海域使用管理法》第41條規(guī)定:“依照法律規(guī)定行使海洋監(jiān)督管理權(quán)的有關(guān)部門(mén)在海上執(zhí)法時(shí)應(yīng)當(dāng)密切配合，互相支持，共同維護(hù)國(guó)家海域所有權(quán)和海域使用權(quán)人的合法權(quán)益?！钡蚍梢?guī)范固有的滯后性、原則性、穩(wěn)定性等特征，從海洋執(zhí)法實(shí)踐和管理實(shí)效看，各行業(yè)執(zhí)法主體之間既有職權(quán)交叉、業(yè)務(wù)重疊，互相爭(zhēng)權(quán)的問(wèn)題，也有職能空位、執(zhí)法缺位、相互推諉的問(wèn)題，[11]嚴(yán)重影響了我國(guó)海洋開(kāi)發(fā)事業(yè)的發(fā)展和海洋管控能力的提升。

前文分別從執(zhí)法主體、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法機(jī)制層面對(duì)我國(guó)有關(guān)海洋執(zhí)法體制的相關(guān)立法規(guī)定進(jìn)行了分析。下面我們可以嘗試著按照“法律規(guī)范說(shuō)”的思路，將我國(guó)現(xiàn)行的海洋執(zhí)法體制概括如下，即在執(zhí)法主體層面以行業(yè)或部門(mén)執(zhí)法機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）為主，在執(zhí)法權(quán)限層面以行業(yè)行政管理性法律法規(guī)授權(quán)為主，在執(zhí)法機(jī)制層面橫向以部門(mén)分散管理為主、縱向以中央與地方分級(jí)管理為主，在執(zhí)法力量配置層面以省級(jí)以下地方性執(zhí)法機(jī)構(gòu)為主，在執(zhí)法手段層面以行政處罰為主，具有綜合不夠、分散有余、主體多元、配合不足明顯特征的分散型粗放式海洋行政執(zhí)法體制。

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On Chinese Marine Law Enforcement Institutional Arrangement——From the View of Normative Analysis

DONG Jiawei1,WANG Sheng2
（1.Ocean and Fishery Supervision and Inspection Corps of Shandong Province,Ji'nan 250002 China；2.Oceanic and Fisheries Department of Shandong Province,Ji'nan 250002 China）

The reconstruction of Chinese marine law enforcement system has been put on the agenda hard and tardily under the background of frequent occurrence of maritime rights and interests disputes worldwide.It has important practical significance to comprehensively understand and correctly evaluate the current marine law enforcement system for the smooth reconstruction of Chinese maritime law enforcement system and continuous enhancement of Chinese marine control ability.In consideration of the principle that cognition is the premise and foundation of reconstruction,the article focuses on legislation analysis based on different standards,systematically combs Chinese marine legal norms above departmental rules in the perspective of the law enforcement main body,the law enforcement authority, the law enforcement mechanism along with the way of"legal norms theory"and then comprehensively analyzesand deeply revealesthe system arrangement,the presentsituation and the construction characteristics of Chinese marine law enforcement system.

marine law enforcement；institutional arrangement；normative analysis

D922.1

：A

：2095-2384（2016）04-0010-10

（責(zé)任編輯 儲(chǔ) 歡）

2016-10-08

中國(guó)海洋發(fā)展研究會(huì)基金項(xiàng)目（CAMAJJ201509）。

董加偉（1978－），男，山東膠南人，山東省海洋與漁業(yè)監(jiān)督督察總隊(duì)工程師，法學(xué)博士，主要從事行政法學(xué)、海洋法、漁業(yè)法等方面的研究。