宅基地閑置問題的內(nèi)在邏輯及其表達路徑研究

朱朝枝,范水生,曾芳芳，,王明惠,賴世力

(1.福建農(nóng)林大學 農(nóng)村發(fā)展研究所, 福建 福州 350002； 2.福建農(nóng)林大學 金山學院, 福建 福州 350002)

土地作為一種基本的生產(chǎn)要素，是人類生存和生活經(jīng)濟發(fā)展中極為重要的物質(zhì)基礎，自古以來就與人類的利益息息相關?？焖俪擎?zhèn)化背景下，我國的基本現(xiàn)狀是土地資源十分短缺與農(nóng)村宅基地大量閑置、利用粗放現(xiàn)象并存。長期閑置的宅基地漸次導致“空心村”產(chǎn)生，造成土地資源的浪費，而土地不合理的開發(fā)利用又漸次產(chǎn)生新的社會問題，使得宅基地問題，尤其是宅基地的閑置及其利用問題成為學者研究的“問題域”之所在。

一、宅基地閑置問題形成的內(nèi)在邏輯

(一)宅基地權(quán)屬問題厘析——問題形成的邏輯起點

1.宅基地所有權(quán)問題

一是在宅基地私人所有權(quán)方面，筆者通過1949年至1956年中央人民政府公布的及全國人民代表大會通過的法律、章程等對有關宅基地規(guī)定的條款進行羅列和解讀，認為這期間宅基地的權(quán)屬特征可歸納為：宅基地屬農(nóng)民私有，農(nóng)民享有宅基地所有權(quán)。宅基地權(quán)屬執(zhí)行的法律或章程有《土地改革法》《憲法》《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》和《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》。二是在宅基地集體所有權(quán)方面，從1962年至1978年國家制定的條例或規(guī)定等對有關宅基地集體所有權(quán)的羅列與解讀，國家通過這期間的幾個條例或規(guī)定的制定與實施，基本建立起宅基地歸生產(chǎn)隊集體所有，農(nóng)民享有宅基地使用權(quán)的農(nóng)村宅基地制度，且這種制度一直沿用至今。國家制定的條例或規(guī)定主要有《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》《中共中央關于各地對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》和《農(nóng)村人民公社工作條例(試行草案)》等三部。

2.宅基地使用權(quán)問題

隨著宅基地集體所有制度的建立，宅基地使用權(quán)的概念漸次產(chǎn)生。從對宅基地使用權(quán)法律研究和原始取得視角觀之，一方面，我國的宅基地長期以來由法律和政策共同規(guī)范和調(diào)整，缺少針對宅基地的專門法，在單一的制度價值理念無法適應社會需要的情況下，為宅基地專門立法存在必要性[1]，可通過宅基地使用建立土地租賃權(quán)，以解決宅基地流轉(zhuǎn)后農(nóng)村土地使用權(quán)不穩(wěn)定問題[2]；另一方面，宅基地使用權(quán)審批制度作為宅基地使用權(quán)原始取得依據(jù)，其審批方式主要為行政許可，如何按照他物權(quán)的取得原理重構(gòu)宅基地使用權(quán)取得制度[3]，讓村民通過集體成員身份與集體以合同形式取得宅基地使用權(quán)的方式來替代行政審批，使其過渡到以職權(quán)確認為主、以申請確認為輔，成為宅基地使用權(quán)問題方面的重要研究“場域”。

(二)宅基地閑置根源探究——問題形成的內(nèi)在機理

目前，農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象十分普遍，相比較于經(jīng)濟發(fā)達的城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村而言，經(jīng)濟落后農(nóng)村的宅基地閑置現(xiàn)象更為嚴重，閑置和荒廢的宅基地高達村莊宅基地總量的20%左右[4]。究其根源，一是可從史學角度觀之，隨著農(nóng)村改革的深化，農(nóng)民家庭收入不斷增加，并逐步出現(xiàn)收入分化問題，在先富起來的農(nóng)民有改善居住環(huán)境的愿望和能力的同時，由于小家庭的經(jīng)濟獨立能力不斷增強，家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了從“主干”家庭向“核心”家庭的轉(zhuǎn)變，從而使得農(nóng)民建新房的愿望加劇，與此同時，當傳統(tǒng)村落缺乏規(guī)劃且住宅功能的設計無法滿足現(xiàn)代人的需求時，在宅基地無償使用的政策框架下，農(nóng)民在擁有舊宅的同時另辟新址成為一種自然的行為選擇，舊宅從而被閑置。二是可從法學角度觀之，我國沒有對農(nóng)村宅基地的專門立法，且有關宅基地的法律制度也不完善，例如法律制度規(guī)定我國宅基地具有無償使用、無完全收益、不可自由買賣、轉(zhuǎn)讓、出租和設定抵押等特征，農(nóng)戶多占宅基地的行為符合在邊際收益與邊際成本視角下的行為邏輯，且宅基地“地隨房走”的房地一體規(guī)定，使得閑置宅基地流轉(zhuǎn)不佳，陷入資源難以優(yōu)化配置的困境。三是從城市化角度觀之，隨著經(jīng)濟發(fā)展，城市化成為一種必然趨勢，這一進程一方面使得農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口，但囿于我國現(xiàn)行的戶籍制度約束所限，使得大量存在實際上居住在城市而身份依然是農(nóng)民的人，他們往往以保有宅基地為最后保障，且當這種保有成本極低或較低時，農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象就會大量出現(xiàn)；另一方面在部分農(nóng)民選擇在城市長期工作并購房定居的情況下，由于我國現(xiàn)行的土地制度使農(nóng)民的房屋買賣缺乏可能性，便導致遷移城市的原農(nóng)村居民在農(nóng)村的房屋大量閑置[5]。四是從行政管理角度觀之，存在著宅基地管理力量不足，缺少有效辦法；由于法律制度不完善，造成管理層認識有偏差；受人為干擾，執(zhí)法不力等多方面原因。五是從主觀認識角度觀之，主要在于農(nóng)民對土地的情結(jié)濃厚，土地觀念根深蒂固；攀比心理嚴重，喜歡建新房棄舊房；受傳統(tǒng)風俗影響，不愿拆祖房等原因。

二、宅基地閑置問題的外在表達途徑

(一)閑置宅基地整理

基于經(jīng)濟學成本效益分析框架，筆者認為將村集體和農(nóng)民設定為閑置宅基地整理的主體，將整理主體對閑置宅基地整理的成本與收益的比較設定為閑置宅基地整理的動力，通過建立成本和收益的目標函數(shù)構(gòu)建對農(nóng)民進行閑置宅基地的動力并對其進行比較分析，在成本大于收益的情況下，則農(nóng)民對閑置宅基地整理缺乏動力，閑置宅基地的整理更多是體現(xiàn)社會效益，即增加土地資源，具有典型的社會公益性，往往只能由政府施加外力通過自上而下的過程來完成[6]。因此，當我們從社會、生態(tài)、經(jīng)濟三個要素研究閑置宅基地整理的可行性時，很顯然社會與生態(tài)各要素是可行的，最核心的問題是經(jīng)濟是否可行，相關學者在根據(jù)居民點的類型進行分析，從而選擇最佳整理模式的嘗試中，認為農(nóng)村經(jīng)濟現(xiàn)狀和發(fā)展?jié)摿κ情e置宅基地整理的可行性研究的重點。以閑置宅基地所處的區(qū)位、經(jīng)濟水平和人口規(guī)模為分類指標進行科學分類的基礎上，提出分類整理方法，如從地形地貌和文化傳統(tǒng)角度研究整理方法時，對閑置宅基地可采用遷村并點和退宅還耕的整理方法，如以玉米、大豆為試驗材料，研究閑置宅基地的復墾種植模式。

(二)閑置宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)及其模式選擇

現(xiàn)行法律、法規(guī)框架下的農(nóng)村宅基地只能在村民集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而不能向集體以外的組織和個人流轉(zhuǎn)。隨著市場化改革的深入，對于能否開放宅基地市場，學者們的研究形成兩種對立的觀點：即支持流轉(zhuǎn)與反對流轉(zhuǎn)。支持流轉(zhuǎn)者認為現(xiàn)行宅基地制度是在計劃經(jīng)濟時代背景下形成的，現(xiàn)已無法適應市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，隨著市場化進程的推進，城市住房已成為城市居民的重要財產(chǎn)，若繼續(xù)維持宅基地非商品化的屬性特征，對農(nóng)民而言將不再是利益保護而是一種制度性的財產(chǎn)損失。如國務院發(fā)展研究中心“中國土地政策改革”課程組通過調(diào)查指出，國家應對宅基地制度進行改革，清除對農(nóng)民宅基地權(quán)利的不公平待遇[7]，應進一步從效率與公平兼顧的角度加強制度建設，既要堅持宅基地的生存保障功能，又要承認宅基地的財產(chǎn)屬性。反對流轉(zhuǎn)者則認為我國農(nóng)村社會保障體系尚未建立，宅基地制度尚未健全，一旦允許農(nóng)村宅基地買賣，意味著農(nóng)民將永遠失去繼續(xù)生存的根基，且宅基地的福利保障功能對穩(wěn)定農(nóng)村社會發(fā)揮著不可替代的作用。

基于各級政府的實踐，對閑置宅基地流轉(zhuǎn)模式的探索與創(chuàng)新，目前已形成的模式主要包括江蘇模式、浙江義烏模式和嘉興模式、天津宅基地換房模式、重慶地票模式、廣東的宅基地入市流轉(zhuǎn)、宅基地換資金模式和宅基地換社保模式等等。實踐中的閑置宅基地流轉(zhuǎn)模式，均有其不同層面的合理性，如天津宅基地換房模式在加速城市化，推動戶籍制度改革方面貢獻突出。宅基地置換可謂是多方利益主體博弈的過程，筆者認為，可通過對利益相關者在宅基地置換中的戰(zhàn)術(shù)分析，尋找利益平衡的支點，以實現(xiàn)公平公正，如重慶地票模式便在不改變宅基地權(quán)屬的前提下，充分兼顧了各方利益的有益探索。在閑置宅基地流轉(zhuǎn)過程中，“小產(chǎn)權(quán)房”可謂是我國特有農(nóng)村土地制度安排下的產(chǎn)物，具有“沒有房屋產(chǎn)權(quán)證、一旦拆遷或征收，購房者的利益難以補償、轉(zhuǎn)讓或遺贈過程麻煩、配套設施不完善，以及質(zhì)量難保證”等現(xiàn)行制度框架下難以彌補的缺陷。然而在目前我國城市房價過高、漲幅過快與城市化進程加快、農(nóng)民進城務工等因素共同推動下，“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象相當普遍，小產(chǎn)權(quán)房問題的凸顯，具有價格低廉、購房者存在僥幸心理、社會看法不一及事關重大等表現(xiàn)特征。由于長期不允許農(nóng)村集體用地的使用權(quán)和宅基地的使用權(quán)進入一級市場自由流轉(zhuǎn)，受損害最大的是農(nóng)民，政府應從多方面對農(nóng)村集體建設用地自由流轉(zhuǎn)進行制度設計。

(三)休閑農(nóng)業(yè)視域下閑置宅基地開發(fā)模式——一種新的嘗試

目前，我國發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)具有良好的時代背景和發(fā)展契機。2008年中央一號文件首次提到“休閑農(nóng)業(yè)”這個術(shù)語，其以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動為依托的屬性特征，使得休閑農(nóng)業(yè)在其產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中涉及的用地除少量用于建設輔助用房外，其余為結(jié)合農(nóng)、林、牧、漁等各產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)所需的耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地及養(yǎng)殖水面等農(nóng)用地。土地資源的本質(zhì)特征在于農(nóng)用土地資源性質(zhì)并未發(fā)生任何變化，而僅僅是在農(nóng)業(yè)的經(jīng)營方式和經(jīng)營內(nèi)容的廣度上加以拓展。因此，筆者認為，將休閑農(nóng)業(yè)作為閑置宅基地開發(fā)的路徑選擇，一是可與現(xiàn)行法律法規(guī)相符合，較之將前述小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)模式作為閑置宅基地開發(fā)模式的思路，可有效規(guī)避其從法學角度進行研究的學者所一致認為存在的其與現(xiàn)行法律相抵觸的困境。二是在休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景廣闊的背景下，以休閑農(nóng)業(yè)作為閑置宅基地開發(fā)的產(chǎn)業(yè)依托，既符合經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律又與新農(nóng)村建設方向一致。三是在資源分析視角下，一方面休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展可從土地、勞動力、資金和技術(shù)等資源要素方面得到滿足，另一方面可通過休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展實現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源要素的價值預期，可謂資源要素共融。四是發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)符合閑置宅基地開發(fā)過程中農(nóng)民、村集體組織、政府等不同層面利益主體，以及其他利益相關者的價值追求分析，為可滿足多元價值追求的有效路徑選擇[8]。

休閑農(nóng)業(yè)視域下的閑置宅基地開發(fā)模式研究，一方面應遵循休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律；另一方面應符合宅基地閑置問題形成的內(nèi)在邏輯。從區(qū)位設施因素、資源因素和社會經(jīng)濟因素等方面，進行休閑農(nóng)業(yè)視野下閑置宅基地開發(fā)適宜性評價層次結(jié)構(gòu)模型構(gòu)建，在對開發(fā)合理性和可行性進行分析的基礎上，以目前學術(shù)界對休閑農(nóng)業(yè)類型進行劃分的地緣性標準作為劃分依據(jù)，進行不同類型開發(fā)模式的探索，即根據(jù)閑置宅基地所在農(nóng)村與休閑農(nóng)業(yè)客源市場地之間地緣關系之遠近，將其劃分為城市邊緣型、山區(qū)型和景區(qū)邊緣型進行討論。具體而言，將距離城市30公里的定為城市邊緣型農(nóng)村閑置宅基地，將距離城市80公里的界定為山區(qū)型農(nóng)村閑置宅基地，受休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)性質(zhì)影響，由于著名旅游景區(qū)對游客具有的強大吸引力，使得其成為休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展所依托的重要客源市場地，因此，將著名旅游景區(qū)周邊的農(nóng)村依托休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)進行開發(fā)的閑置宅基地界定為景區(qū)邊緣型農(nóng)村閑置宅基地。通過資源視角下的開發(fā)方向研究，提出以城鎮(zhèn)化引領模式為代表的城市邊緣型閑置宅基地開發(fā)模式、以村內(nèi)集約模式為代表的山區(qū)型農(nóng)村閑置宅基地開發(fā)模式、以中心村整合模式為代表的景區(qū)邊緣型閑置宅基地開發(fā)模式。

三、結(jié)語

農(nóng)村宅基地的閑置不僅僅降低了宅基地利用率、造成人地矛盾加劇，同時也更易引發(fā)諸多治安、社會穩(wěn)定、生態(tài)環(huán)境等方面的問題，不利于新農(nóng)村建設。然而，學者們從對閑置宅基地利用過程中所涉及的使用權(quán)流轉(zhuǎn)正當性、流轉(zhuǎn)對策、流轉(zhuǎn)模式等方面來看，對閑置宅基地問題的研究與實踐仍滯后于農(nóng)村社會發(fā)展需求，尤其是宅基地閑置狀況與當?shù)貐^(qū)位和經(jīng)濟條件之間的確切關系還有待進一步探討，現(xiàn)有宅基地置換、小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)等模式仍存在與現(xiàn)有法律沖突、房地產(chǎn)市場混亂、國家稅費流失、農(nóng)民利益得不到保障和消費者將承擔更大風險等問題該如何解決，這些方面的研究有待深入。筆者認為，把休閑農(nóng)業(yè)這種新型產(chǎn)業(yè)引入到農(nóng)村閑置宅基地開發(fā)中，可以規(guī)避現(xiàn)有宅基地開發(fā)模式存在的問題，而目前從休閑農(nóng)業(yè)視角對開發(fā)農(nóng)村閑置宅基地的文獻鮮有見著，希冀可為相關研究提供一種有益的探索。

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