重構(gòu)土地財(cái)政收入模式分析

●蔣炳蔚 宋羽

重構(gòu)土地財(cái)政收入模式分析

●蔣炳蔚 宋羽

我國以土地出讓金為主的土地財(cái)政收入模式的選擇往往被認(rèn)為是分稅制財(cái)政體制的必然產(chǎn)物。然而，只要土地出讓金存在，即使政府的財(cái)源充足，作為理性經(jīng)濟(jì)人的地方政府依舊會選擇出讓土地獲取收入。實(shí)際上，土地財(cái)政收入的三種模式具有客觀性，分稅制與土地財(cái)政收入模式相互作用，特別地，恰當(dāng)?shù)剡x擇土地財(cái)政收入模式會促進(jìn)分稅制改革?，F(xiàn)行的以土地出讓金為主的土地財(cái)政收入模式的選擇對于深化分稅制改革產(chǎn)生過積極影響，例如快速大量增加地方財(cái)政收入、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)繁榮。然而，就長遠(yuǎn)來看，以土地稅為主的土地財(cái)政收入模式更為適合我國現(xiàn)在和今后的發(fā)展趨勢，更利于分稅制財(cái)政體制的貫徹實(shí)施。

分稅制 土地財(cái)政收入模式土地出讓金 土地稅

分稅制改革以來，取得了不小的成就。但是，分稅制改革的目標(biāo)并沒有完全實(shí)現(xiàn)。尤其是地方財(cái)政問題依然很多，這些問題直接影響分稅制改革的深化。土地財(cái)政收入模式選擇是重要問題之一。準(zhǔn)確地選擇土地財(cái)政收入模式，可以加快分稅制收入制度，特別是稅收制度的完善，從而促進(jìn)分稅制財(cái)政管理體制的深化。相反，深化分稅制改革，又能促使政府選擇以土地稅為主的土地財(cái)政收入模式，進(jìn)而對稅種的設(shè)置等稅制完善起到積極作用。

一、土地財(cái)政和土地財(cái)政收入模式

（一）土地財(cái)政的概念

土地財(cái)政是政府以土地為依托取得財(cái)政收入和安排財(cái)政支出的分配活動，取得的財(cái)政收入既包括預(yù)算內(nèi)收入也包括預(yù)算外收入，其支出目標(biāo)是為轄區(qū)居民提供基本公共服務(wù)。土地財(cái)政的主體是政府，既可以是地方政府，也可以是中央政府，或者兩者同為主體。土地財(cái)政的客體是土地，包括土地本身、地上建筑物及其附著物。土地財(cái)政的內(nèi)容包括支出、收入。土地財(cái)政的目的是為了獲取預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外收入來為轄區(qū)居民提供基本公共服務(wù)，這是最直接也是最基本的目的。單從對土地財(cái)政的理解可以看出，土地財(cái)政本身具有客觀性。在我國，地方政府依據(jù)客觀存在的土地組織收入和安排支出也是政府財(cái)政的客觀職能。

（二）土地財(cái)政收入模式的概念及其特點(diǎn)

土地財(cái)政收入包括土地出讓金、土地稅、土地費(fèi)、土地隱性收入等。土地財(cái)政收入模式即政府在以土地為依托組織收入過程中，所形成的既定的若干取得財(cái)政收入的規(guī)律性方法。世界范圍內(nèi)，政府以土地為基礎(chǔ)取得收入是很普遍的，土地財(cái)政收入模式也在實(shí)踐中得以形成。并且，正確的選擇土地財(cái)政收入模式至關(guān)重要。

依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以將土地財(cái)政收入模式進(jìn)行不同的分類。其中，根據(jù)不同土地財(cái)政收入形式的比例，土地財(cái)政收入模式可以分為：以土地出讓金為主的土地財(cái)政收入模式，以土地稅為主的土地財(cái)政收入模式和以其他方式為主的土地財(cái)政收入模式。

以土地出讓金為主的土地財(cái)政收入模式是指，政府取得土地出讓金收入占土地財(cái)政總收入的比重顯著高于其他土地財(cái)政收入形式的模式。土地出讓金是一個(gè)國家的土地所有權(quán)或使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓制度正式確立后形成的，并作為國家財(cái)政收入的一部分。然而，土地出讓金到底歸為中央還是地方，絕對收入是多還是少，相對量即其在財(cái)政收入中占比是高還是低，這些都是一個(gè)演變的過程，是由不同的社會階段、不同的經(jīng)濟(jì)狀況等眾多因素所決定的。也就是說，土地出讓金始終是客觀存在的，它既可以作為主要的土地財(cái)政收入形式，也可以作為輔助形式。當(dāng)其作為土地財(cái)政收入中最主要部分時(shí)，即形成了以土地出讓金為主的土地財(cái)政收入模式。這種收入模式的優(yōu)點(diǎn)主要是：取得收入的周期短、數(shù)量大；可帶動房地產(chǎn)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；可推進(jìn)城市和地區(qū)的基礎(chǔ)建設(shè)。缺點(diǎn)則主要是：一次性大規(guī)模收入，缺乏可持續(xù)性；易受房地產(chǎn)市場泡沫等影響，缺乏穩(wěn)定性；易引發(fā)銀行風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)，缺乏安全性；“寅吃卯糧”引發(fā)代際的不公平性。

以土地稅為主的土地財(cái)政收入模式是指，以土地稅作為最主要土地財(cái)政收入形式的收入模式。與土地出讓金同理，土地稅自其開征之時(shí)就客觀存在于社會之中，土地稅收入的多少也有其自身的變化規(guī)律，是多種因素相互作用的結(jié)果。到底土地稅收入是不是應(yīng)該成為土地財(cái)政最主要的收入形式，是受到諸如稅制等條件限制的，對它的選擇不能是主觀臆斷的。這種收入模式的優(yōu)點(diǎn)為：稅基穩(wěn)定，收入不易波動且具有可持續(xù)性；便于管理，能夠產(chǎn)生穩(wěn)定且可預(yù)測的收入；公平且有效率，符合受益原則且對市場的扭曲小。此模式的實(shí)現(xiàn)條件要求較高，主要有：對整體稅制和土地稅稅制的完善程度要求高；對價(jià)值評估的能力要求高。

以其他收入為主的土地財(cái)政收入模式是以土地費(fèi)、土地融資等收入為主要收入形式的土地財(cái)政收入模式。其他收入在本文中主要包括：土地費(fèi)、土地融資收入等。透明性差是此種收入模式的特點(diǎn)，因此，無法確定其具體規(guī)模，不能進(jìn)行全國范圍比較研究。例如，我國土地費(fèi)包括三類：一是土地管理部門收取的費(fèi)用，二是財(cái)政部門的收費(fèi)，三是其他有關(guān)部門收取的土地從征用到出讓過程中的相關(guān)費(fèi)用。土地融資則是政府借助土地進(jìn)行資金的籌集。這些收入往往都是補(bǔ)充性收入。這種收入模式的優(yōu)點(diǎn)是靈活性強(qiáng)，缺點(diǎn)是公開和透明度低，不利于管理。

二、土地財(cái)政收入模式的影響因素

（一）土地產(chǎn)權(quán)歸屬

土地產(chǎn)權(quán)的歸屬直接影響土地財(cái)政收入模式的選擇。土地產(chǎn)權(quán)包括土地所有權(quán)和土地使用權(quán)。若一國的土地所有權(quán)為國有，那么國家可以憑借對于土地產(chǎn)權(quán)的所有，取得土地出讓收益。土地出讓收益具有的收益大、周期短的特點(diǎn)，促使一國政府更偏向選擇以土地出讓收入為主的土地財(cái)政收入模式。根據(jù)馬克思主義絕對地租理論，能以土地出讓收益作為土地財(cái)政收入主要形式的必要條件之一即為土地所有權(quán)的國有。實(shí)踐中，美國、德國等國家在獲取土地出售收益之前均通過法律將土地的所有權(quán)歸為國有然后出售，并且土地的出售收益成為主要的土地財(cái)政收入。

若一國的土地產(chǎn)權(quán)為私有制，個(gè)人可以自由買賣、轉(zhuǎn)讓，政府只能對私人的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行一定的約束，缺失依靠土地取得出讓收入的必要條件。那么，土地財(cái)政收入模式的選擇必然傾向于以土地稅為主的模式。馬克思曾經(jīng)指出：“賦稅是政府機(jī)器的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而不是其他任何東西?！薄皣业慕?jīng)濟(jì)體現(xiàn)就是稅捐?！蓖恋?，作為數(shù)量有限的自然資源，對依附于它進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)活動必然需要政府進(jìn)行干預(yù)，土地稅也就應(yīng)運(yùn)而生。以美國為例，當(dāng)土地轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺怂兄?，土地?cái)政的收入模式隨之從以土地出售收益為主向以土地財(cái)產(chǎn)稅即土地稅為主轉(zhuǎn)變。

（二）城市化水平

城市化進(jìn)程決定了土地財(cái)政收入模式的選擇。城市化加速階段，土地出讓收入必然居于高位；城市化成熟階段，城市化基本完成，土地出讓收入隨即減少。

城市化是由農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會逐漸轉(zhuǎn)變的歷史過程，包括人口職業(yè)的轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、土地及地域空間的變化，是世界各國工業(yè)化進(jìn)程必然經(jīng)歷的歷史階段。城市化分為工業(yè)城市化、逆城市化和再城市化三個(gè)階段，而城市化的加速階段往往出現(xiàn)在工業(yè)城市化這一階段，進(jìn)入后兩個(gè)階段的城市化已經(jīng)較為成熟和平穩(wěn)。城市化加速過程，經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等眾多方面需要資金支持，也必然帶來土地城市化的加速，土地被大量出讓，土地出讓收益成為土地財(cái)政的主要收入形式。英、美等西方發(fā)達(dá)國家十八世紀(jì)中葉至1950年經(jīng)歷了工業(yè)城市化，該階段這些國家的土地財(cái)政收入以出售土地收益為主。例如，美國1942年之前的土地財(cái)政收入模式是以土地出售收益為主的模式。我國的城市化起步晚，改革開放至今的三十多年，我國的城市化處于加速階段，相應(yīng)的，我國現(xiàn)行的是以土地出讓金為主的土地財(cái)政收入模式。

（三）稅制結(jié)構(gòu)設(shè)置

選擇土地財(cái)政收入模式有主動選擇和被動選擇兩種。例如，我國建國之初，土地財(cái)政收入以土地稅為主，但是其現(xiàn)實(shí)情況是土地出讓收入為零，土地稅只要存在即可超過土地出讓的零收入。這種與稅制結(jié)構(gòu)無關(guān)的、以土地稅為主的收入模式的選擇即為被動選擇，相反則為主動選擇。由此可見，土地財(cái)政收入模式的主動選擇是有條件的。當(dāng)一國擁有較為完善稅制，且整個(gè)稅制結(jié)構(gòu)中土地稅居于重要地位，土地稅本身的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)也較為科學(xué)，以土地保有環(huán)節(jié)為重點(diǎn)征稅環(huán)節(jié)，稅種較齊全，稅收歸屬明確，稅負(fù)水平合理，計(jì)稅依據(jù)科學(xué)。這時(shí)該國才擁有主動選擇以土地稅為主的土地財(cái)政收入模式條件。

在土地稅稅種設(shè)置方面，稅種應(yīng)涉及土地取得、土地保有和土地流轉(zhuǎn)，安排的有關(guān)土地的稅種應(yīng)齊全，包括土地的各個(gè)方面。在三個(gè)環(huán)節(jié)的稅種選擇上則應(yīng)依據(jù)國情進(jìn)行適當(dāng)選擇。土地取得稅類可包括遺產(chǎn)稅、贈與稅、土地取得稅等；土地保有稅類可包括定期土地增值稅、土地稅等；土地流轉(zhuǎn)稅類可包括所得稅、土地轉(zhuǎn)移增值稅。在土地稅稅收歸屬方面，土地稅權(quán)在各級政府間的分配遵循所得稅性質(zhì)的多歸于國稅，財(cái)產(chǎn)稅性質(zhì)的多歸于地方政府。土地稅收入主要由地方政府享有，并成為地方政府的主體稅種。

在我國，現(xiàn)行的分稅制財(cái)政管理體制下，與土地相關(guān)的稅種例如房產(chǎn)稅、土地增值稅等主要為地方稅，地方政府擁有的稅種往往較為分散，且征收難度較大。因此，地方政府稅收收入不充足，必然不會選擇以土地稅為主的土地財(cái)政收入模式。

（四）其他因素

其他因素主要指與土地財(cái)政收入模式相關(guān)的制度因素、政治因素、經(jīng)濟(jì)因素、社會因素等等。

政治因素主要體現(xiàn)在政治晉升考核制度上。不同層級的政府工作人員都面臨不同程度的政治晉升壓力。若政績考核以經(jīng)濟(jì)為主要指標(biāo)，政治晉升和地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度關(guān)聯(lián)，就必然導(dǎo)致政府著力發(fā)展經(jīng)濟(jì)。發(fā)展經(jīng)濟(jì)的必要條件之一就是擁有充足的財(cái)力，而土地出讓可以短期快速籌集資金，這也就必然導(dǎo)致以土地出讓金為主的土地財(cái)政收入模式的出現(xiàn)。若政績考核以可持續(xù)發(fā)展或是更為科學(xué)的多維參數(shù)為指標(biāo)，那么以土地稅為主的土地財(cái)政收入模式更有可能被選擇。

經(jīng)濟(jì)因素主要是指經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段。類似于城市化進(jìn)程，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且穩(wěn)定之時(shí)，以土地稅為主的土地財(cái)政收入模式更易被選擇；反之，則以土地出讓金為主的土地財(cái)政收入模式更易被選擇。經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和城市化進(jìn)程是密切聯(lián)系的，兩者是相互影響的。

社會因素主要體現(xiàn)在社會目標(biāo)方面。若社會以追求公平為先，更加追求和諧持續(xù)的發(fā)展，選擇以土地稅為主的土地財(cái)政收入模式較為合適；反之，若以效率優(yōu)先，追求經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，那么，選擇以土地出讓金為主的土地財(cái)政收入模式較為恰當(dāng)。

政治因素、經(jīng)濟(jì)因素、社會因素等其他因素之間是聯(lián)動的。只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定的階段，政績考核才會發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，社會目標(biāo)才會隨之轉(zhuǎn)變。同時(shí)，其他因素與土地產(chǎn)權(quán)的歸屬、城市化水平和稅制結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)這三個(gè)主要因素之間，也是相互影響、相互制約的。例如，當(dāng)經(jīng)濟(jì)已發(fā)展至較成熟階段，政績考核也呈現(xiàn)多維指標(biāo)，社會目標(biāo)向公平傾斜時(shí)，則經(jīng)濟(jì)、政治、社會因素均已具備選擇以土地稅為主的土地財(cái)政收入模式的條件。但是，如果此時(shí)該國分稅制財(cái)政體制尚不完善，地方稅中的土地稅不能承擔(dān)起地方主要財(cái)政收入形式的重任，對土地收益的獲取仍側(cè)重流通環(huán)節(jié)而非保有環(huán)節(jié)，并且，地方政府的事權(quán)大于財(cái)權(quán)，那么，以土地稅為主的土地財(cái)政收入模式最終也不會被選擇。

三、我國現(xiàn)行土地財(cái)政收入模式評析

本文使用數(shù)據(jù)分析時(shí)，土地財(cái)政收入包括：100%的土地出讓金收入，100%的土地直接稅收入，部分間接稅（房地產(chǎn)和建筑業(yè)企業(yè)的企業(yè)所得稅和營業(yè)稅）收入（數(shù)據(jù)未消除價(jià)格指數(shù)變化的影響，有待進(jìn)一步改進(jìn)），受可獲取的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的年限制約，這部分分析采用定量和定性結(jié)合的方式進(jìn)行。

（一）我國土地財(cái)政收入模式的演變

1、建國初至1978年：以土地稅為主的土地財(cái)政收入模式。1979年以前，為實(shí)現(xiàn)公平的社會目標(biāo)，我國城市土地一直采取無償劃撥，自然沒有土地出讓收入。但是，同一時(shí)期是存在與土地相關(guān)的稅收等收入的，例如房產(chǎn)稅、地產(chǎn)稅和兩者合并之后的城市房地產(chǎn)稅等。因此，在1979年之前我國選擇的是以土地稅為主的土地財(cái)政收入模式。但由于種種原因，此時(shí)的土地稅收入微乎其微。

2、1979年至1990年：以土地稅為主、土地出讓金為輔的收入模式。1979年，以對“三資”企業(yè)征收“場地使用費(fèi)”為標(biāo)志，我國出現(xiàn)了早期的土地有償使用。1988年，國家對《土地管理法》作出土地可以依法轉(zhuǎn)讓和有償使用的調(diào)整，標(biāo)志著我國土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓制度的正式確立。1989年，上調(diào)地方政府的土地出讓金分成比例至68%。由于土地出讓收入可以快速、大量增長，且土地稅收入數(shù)額極為有限，1989年為17.88億元。所以，在第一次上調(diào)地方政府土地出讓金收入分成后，土地出讓金收入在第二年即1991年就達(dá)到101.27億元，首次超過了當(dāng)年35.48億元的土地稅收入?？梢?，1979年至1990年土地財(cái)政收入模式是以土地稅收為主、土地出讓金為輔，但兩者的絕對收入都較少，1990年土地財(cái)政總收入僅為28.29億元。（見表1）

表1 1987年至1990年我國土地稅和土地出讓金收入

3、1991年至今：以土地出讓金為主、土地稅為輔的收入模式。1991年至1999年，土地財(cái)政收入總量較小。從1991年的137.35億元至1999年的892.72億元，土地財(cái)政收入在波動中增長，但是始終未突破千億元。1994年至1999年，土地財(cái)政收入的平均增長率僅約為12.62%。1995年和1996年甚至出現(xiàn)土地出讓金收入的負(fù)增長。2000年以后，土地出讓金和土地稅收入的增長速度加快。此時(shí)，雖然仍然是以土地出讓金為主、土地稅收為輔的土地財(cái)政收入模式，但是兩者的絕對值顯著增長。2006年土地財(cái)政收入為12305.70億元，突破萬億元。到2012年，土地財(cái)政收入的平均增幅達(dá)到36.58%。

表2 1991年至2012年我國土地稅和土地出讓金收入及增長情況

單從土地出讓金來看，我國土地出讓金的發(fā)展分為產(chǎn)生、初步發(fā)展和迅猛發(fā)展三個(gè)階段。1990年，國務(wù)院頒布的《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，改變了過去單一的行政劃撥的供地制度，宣告了我國土地出讓制度的正式確立。但之后的十多年里，行政劃撥仍是最主要的供地方式，2000年起土地出讓金的比例開始攀升，土地使用制度的二元化特征明顯，協(xié)議出讓在出讓土地中占據(jù)著主導(dǎo)地位。2002年，國土資源部發(fā)布《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》禁止協(xié)議出讓經(jīng)營性土地，招拍掛出讓方式日益擴(kuò)展，成為之后影響最大的供地方式。土地出讓金收入從2000年的595.58億元增長至2002年的2416.79億元，增長了四倍之多。

從土地稅來看，1994年的分稅制改革使土地稅收入增幅高達(dá)178.28%，土地稅收入本身達(dá)到第一個(gè)高峰。1998年出臺的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》使土地稅收入增收又一次達(dá)到高潮。這一文件明確廢止了住房實(shí)物分配，標(biāo)志著住房制度改革在全國范圍內(nèi)全面展開，商品房市場開始煥發(fā)活力。隨之與土地相關(guān)的建筑和房地產(chǎn)企業(yè)的營業(yè)稅和企業(yè)所得稅收入額大大增加，從而土地稅收入增收顯著，2000年土地稅的增長率竟高達(dá)120.17%。

（二）我國現(xiàn)行土地財(cái)政收入模式的評析

1、我國土地財(cái)政收入現(xiàn)狀。土地財(cái)政收入總體上波動上升。計(jì)算可得，近十二年土地財(cái)政收入占地方財(cái)政收入的比重由2001年的34%上升至2012年的74%，總體上呈現(xiàn)上升的趨勢。雖有些年份出現(xiàn)下降，但始終保持著對地方政府的重要支撐作用。土地財(cái)政收入除2008年6.45%和2012年4.33%的負(fù)增長外，其余年份均為正增長，即土地財(cái)政收入的絕對值逐年增加。但是，2001年至2012年土地財(cái)政收入的方差為236205215.4，該收入的波動性很大，說明土地財(cái)政收入對外部因素較為敏感。

土地出讓金收入急劇增長。自1991年以來，土地出讓金收入一直是我國土地財(cái)政收入的主要形式。由圖1可看出，從2009年開始增幅明顯加大，達(dá)到65.73%。并且，由圖2可看出，土地出讓金增幅的絕對值幾乎總是大于土地財(cái)政總收入增幅的絕對值，說明土地出讓金對土地財(cái)政收入的貢獻(xiàn)率很大。但是圖1中，土地出讓金和土地財(cái)政總收入之間的絕對數(shù)值之差在拉大，說明我國的土地財(cái)政收入有了除出讓金以外新的增長點(diǎn)，該新的增長點(diǎn)即為土地稅收收入。

土地稅收入增幅增大、極具潛力。自2009年起，土地稅收的增幅增大，且較為平穩(wěn)。總體上，直接稅收入與間接稅收入相當(dāng)。

圖1 我國土地出讓金收入

由表3和計(jì)算而得的具體稅種的增長率可知，房產(chǎn)稅為土地稅當(dāng)中最為穩(wěn)定的稅種。其稅收收入持續(xù)增長，從2000年的209.36億元增長到2012年的1372.47億元。并且，房產(chǎn)稅收入的方差僅為103480.55（使用Eviews軟件獲得），在土地稅所有稅種收入的方差中為最小，即增長最為穩(wěn)定。

圖2 出讓金與土地財(cái)政的增長率比較

耕地占用稅是對占用耕地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)征收的一種一次性稅。耕地占用稅收入自2008年開始快速增長，到2012年耕地占用稅收入已經(jīng)占整個(gè)土地稅收入的8.80%，較2000年的3.16%增長了近2.8倍。該部分收入的方差為243271.04，其穩(wěn)定性僅次于房產(chǎn)稅，較為穩(wěn)定。

城鎮(zhèn)土地使用稅是對使用國家、集體所有的城市、縣城、建制鎮(zhèn)和礦區(qū)土地的行為開征的稅種。其收入方差為251252.65，也較為穩(wěn)定。

土地增值稅是對房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)中的增值部分征收的稅種，穩(wěn)定性差。房地產(chǎn)的流轉(zhuǎn)及增值均有賴于當(dāng)年的市場行情，若房地產(chǎn)的持有者對當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)形勢持觀望態(tài)度，不動產(chǎn)的成交量勢必受到影響，進(jìn)而影響土地增值稅收入。數(shù)據(jù)可證，土地增值稅收入的方差高達(dá)760023.82，土地增值稅的確缺乏穩(wěn)定性。

契稅由于是針對房地產(chǎn)的交易環(huán)節(jié)征收的稅，征收額需視當(dāng)年的房地產(chǎn)交易情況而定，因此，穩(wěn)定性也較差，收入方差為780767.95。

表3 我國土地稅收各稅種收入規(guī)模單位：億元

2、我國現(xiàn)行土地財(cái)政收入模式的評析。我國現(xiàn)行以土地出讓金為主的土地財(cái)政收入模式事出有因。首先，我國現(xiàn)階段的土地所有權(quán)歸國家和集體所有，因此，國家作為土地所有權(quán)人必然可以通過出讓使用權(quán)獲取財(cái)政收入。其次，我國正處于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的關(guān)鍵時(shí)期，政府在城鎮(zhèn)化中居于主導(dǎo)地位，必然需要大量的財(cái)力才能支撐城鎮(zhèn)化進(jìn)程當(dāng)中的各項(xiàng)建設(shè)支出，土地出讓金恰能在短期內(nèi)提供大量建設(shè)資金。再次，我國目前的稅制結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不盡合理，與土地相關(guān)的直接稅和間接稅都難以成為地方政府最為重要的財(cái)源，土地出讓金難以被替代。另外，土地管理制度的缺陷、分稅制財(cái)政體制下地方政府的財(cái)力不足以及單一的政績考核機(jī)制也都是我國選擇以土地出讓金為主的土地財(cái)政收入模式的誘因。

我國現(xiàn)行土地財(cái)政收入模式，為分稅制改革作出了突出貢獻(xiàn)。第一，緩解地方政府財(cái)政壓力，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長。地方政府財(cái)政收支、固定資產(chǎn)投資和工作積極性均因土地財(cái)政收入的大量增加而增加，地方經(jīng)濟(jì)與地方財(cái)政收入和固定資產(chǎn)投資又正向相關(guān)。因而，土地出讓金對經(jīng)濟(jì)增長有顯著正效應(yīng)。地方政府在獲取大量土地出讓金的同時(shí)，實(shí)際也客觀上帶動了水泥、鋼鐵等上下游幾十個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這無疑又給地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造了機(jī)會。因此，我國現(xiàn)行以土地出讓金為主的土地財(cái)政收入模式能夠保證地方政府獲得充足財(cái)力，有利于地方政府的增收、減壓，有利于地方經(jīng)濟(jì)的快速增長。

第二，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，加強(qiáng)民生建設(shè)。地方政府為獲得高額的土地出讓金收入，必然會對土地環(huán)境進(jìn)行改善，例如對基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和完善，這都大大增進(jìn)了地方的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。目前，我國土地出讓金收入在一定程度上為促進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化、促進(jìn)社會的公平性提供著資金支持。依據(jù)有關(guān)規(guī)定，各地的土地出讓收益應(yīng)為教育、保障房建設(shè)和農(nóng)田水利建設(shè)各提供不少于10%的資金。中國國土資源部調(diào)查顯示，2008年我國江蘇、福建等沿海城市在城市化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，投入資金占總基礎(chǔ)設(shè)施投入約3%，僅土地出讓金收益就占據(jù)約三分之一，并且呈現(xiàn)逐年上漲趨勢?？梢?，土地出讓金收入已成為地方政府城市建設(shè)必不可少的重要組成部分。

然而，要深化分稅制改革，必須重構(gòu)我國土地財(cái)政收入模式。因?yàn)?，以土地出讓金為主的土地?cái)政收入模式存在固有的缺點(diǎn)。第一，增收不可持續(xù)。土地出讓金收入具有不可持續(xù)性。土地資源是有限的，可供出讓的土地?cái)?shù)量是有限的，由此導(dǎo)致土地出讓金高增長的態(tài)勢不會持續(xù)下去。歷史上美國土地出讓收入最終因?yàn)閲型恋氐氖垠蓝?，我國也會面臨類似的情境。并且，土地出讓金的取得與房地產(chǎn)市場的活躍程度相關(guān)性大，這樣的收入穩(wěn)定性較差。

第三，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展有較大副作用。以土地出讓金為主的土地財(cái)政收入模式下，出現(xiàn)了地王等高價(jià)買地方，高地價(jià)作為成本必然會推高房價(jià)，從而擾亂房地產(chǎn)市場。著力于土地出讓金還會破壞不同市場之間的協(xié)調(diào)。不同市場之間本是相互影響，相互配合，在不斷地適應(yīng)——不適應(yīng)——適應(yīng)中加以完善。但是，對土地出讓金的過度倚重使得房地產(chǎn)等市場異常繁榮，甚至可以稱為“虛假繁榮”。這種房地產(chǎn)市場的“虛假繁榮”會導(dǎo)致金融市場的“虛假繁榮”。大量依靠土地進(jìn)行的融資活動，增加了銀行的金融風(fēng)險(xiǎn)、相關(guān)企業(yè)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

第四，不利于社會的和諧發(fā)展。首先，破壞人與自然資源的和諧：土地的供給是有限的，過分依賴土地出讓金收入，過度出讓土地，會使人們未來的發(fā)展空間越來越小，人與土地這種自然資源的和諧被打破。其次，破壞人與社會的和諧：過分依賴土地出讓金收入，地方政府的發(fā)展規(guī)劃就會缺乏延續(xù)性，地方政府為了取得更高的土地收益會不斷調(diào)整區(qū)域發(fā)展政策，帶有短期性和盲目性，不利于整體發(fā)展；對土地的過分出讓會威脅耕地面積，從而威脅糧食安全。最后，破壞人與人之間的和諧：土地的農(nóng)轉(zhuǎn)非過程中巨大的增值收益和地方政府壟斷土地使用權(quán)一級市場的制度安排使土地腐敗加??；商業(yè)用地采用“招、拍、掛”，工業(yè)用地則采用協(xié)議出讓，雙軌制必然導(dǎo)致尋租；土地出讓金越高，則用地的成本就越高，最終這些價(jià)款會轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，增加消費(fèi)者的負(fù)擔(dān)；土地出讓金的利益分配不合理，農(nóng)民的利益受損，造成城鄉(xiāng)之間的不和諧。

四、重構(gòu)土地財(cái)政收入模式的對策

選擇以土地出讓金為主的土地財(cái)政收入模式有其時(shí)代背景。但是，現(xiàn)階段此模式已不是最優(yōu)的選擇，以土地稅為主的土地財(cái)政收入模式成為了新的需求。然而，模式之間的更換不可能是跳躍的，土地幾十年的使用權(quán)已經(jīng)通過土地出讓金轉(zhuǎn)讓，不可能將土地出讓金瞬間完全消除，所有土地一律以土地稅重新計(jì)征。因此，模式過渡一定是分階段、分步驟地進(jìn)行。

（一）近期目標(biāo)：土地出讓金與土地稅雙主體收入模式

近期的目標(biāo)是要選擇土地出讓金和土地稅雙主體的土地財(cái)政收入模式。控制土地出讓收入，使之較為平緩地逐步減少。既不能再繼續(xù)大規(guī)模地出讓土地，一味獲取大量土地出讓收入，繼續(xù)增加風(fēng)險(xiǎn)；也不能武斷地將土地出讓金收入一刀斬?cái)唷Ｍ恋爻鲎尳鹗杖塍E減必定會帶來地方政府財(cái)政危機(jī)，地方政府收支的巨大差額會使其陷入癱瘓，也會使土地使用權(quán)擁有者利益受損。

（二）中期目標(biāo)：以土地稅為主、土地出讓金為輔的收入模式

土地財(cái)政收入模式的中期目標(biāo)是建立以土地稅為主、土地出讓金為輔的模式，這也是一種過渡模式。一方面，通過一系列的改革，逐漸將房地產(chǎn)稅培育成地方主體稅種，使得土地稅收入成為土地財(cái)政主體收入，使圍繞土地的稅收收入穩(wěn)定維持在高態(tài)，能夠支撐地方政府的財(cái)政支出。另一方面，有意識地使土地出讓金退出歷史舞臺，但是這種退出是與土地稅的增長對應(yīng)和協(xié)調(diào)的。

（三）遠(yuǎn)期目標(biāo)：以土地稅為主、其他收入為輔的收入模式

土地財(cái)政收入模式的遠(yuǎn)期目標(biāo)是以土地稅為主、其他收入為輔的模式。當(dāng)城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展到一定的階段，稅制的結(jié)構(gòu)和整個(gè)稅收體系逐步完善，土地稅能夠?yàn)榈胤秸峁┏渥悴⑶曳€(wěn)定的收入時(shí)，土地稅的主體地位將進(jìn)一步得到鞏固。同時(shí)，土地出讓金將完全失去作為增加財(cái)政收入重要手段而存在的意義，土地費(fèi)等其他收入將作為輔助土地稅的調(diào)節(jié)形式而存在。

由此可見，不同的土地財(cái)政收入模式有其各自的特點(diǎn)及適用性，我國土地財(cái)政收入模式選擇具有客觀必然性。即土地財(cái)政收入模式的選擇有地租理論等堅(jiān)實(shí)的理論作支撐；并且，受制于土地產(chǎn)權(quán)的歸屬、城市化水平、稅制結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)三個(gè)主要因素和經(jīng)濟(jì)因素、政治因素等其他因素。土地財(cái)政收入模式的選擇應(yīng)視不同的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段而定，恰當(dāng)?shù)剡x擇土地財(cái)政收入模式對于一個(gè)國家或一個(gè)地區(qū)的發(fā)展具有促進(jìn)作用。

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院、石家莊學(xué)院學(xué)工部）

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