公共價值計分卡評介

●程晉烽 白蒙蒙

公共價值計分卡評介

●程晉烽 白蒙蒙

平衡計分卡在營利組織中的戰(zhàn)略管理和績效衡量方面雖然有很大作用，但對非營利組織來說則并非如此。相比之下，非營利組織更適合使用公共價值計分卡。它是一種新穎的非營利戰(zhàn)略工具，能很好地和績效聯(lián)系起來。本文在介紹公共價值計分卡的基礎上，將其與平衡計分卡進行對比，最后提出了該方法對中國政府治理的意義與作用。

公共價值計分卡 平衡計分卡 公共價值戰(zhàn)略

一、公共價值計分卡

公共價值計分卡是馬克穆爾在其論著《認識公共價值》中提出的，它脫胎于平衡計分卡并在其基礎上針對非營利組織和公共部門做出改進。公共價值計分卡由一個簡單的三維框架組成，包含價值使命、授權環(huán)境和運營能力（見表1）。價值使命，即組織努力創(chuàng)造的最終價值。在營利組織中，它可能是財務方面的目標，例如股東財富最大化或者提升可持續(xù)營利能力；然而對于非營利組織來說，價值通常是某些社會目標，例如提升人們的生活幸福指數(shù)或者改善社會總體情況，這不是簡單的財務目標，它們必須被當作明確且重要的社會目標來完成。第二個關鍵點就是授權環(huán)境—上游顧客或者第三方付款人。不同于營利組織強調下游客戶—普通的訂貨客戶，也就是我們傳統(tǒng)意義上理解的消費者，非營利組織更看重上游顧客，即提供原材料和零部件的供應商，作為非營利組織的主要經(jīng)濟和資料來源，這些供應商直接影響了組織的生產(chǎn)能力，因此他們的重要性不容忽視。第三點集中在運營能力上，即組織通過內部人力資源和生產(chǎn)資源的配置組合而創(chuàng)造價值的能力，組織應該利用最少的資源，在最短的時間內創(chuàng)造出盡可能多的產(chǎn)品。非營利組織經(jīng)常需要從其他組織中獲得幫助，他們幾乎不能獨立取得社會成果，所以必須找到提升計劃效率和影響力的改進方法。

表1 公共價值計分卡模型

二、公共價值計分卡和平衡計分卡的區(qū)別

平衡計分卡這個概念源自哈佛商學院教授羅伯特·卡普蘭和復興方案公司總裁戴維·諾頓于1992年在《哈佛商業(yè)評論》上合作發(fā)表的第一篇關于平衡計分卡的文章。平衡計分卡是提升組織發(fā)展戰(zhàn)略有效性的一種管理理念和方法，它利用財務和非財務指標從四個維度綜合評估績效，即財務維度、顧客維度、內部業(yè)務流程維度和學習與成長維度（見表2）。盡管“四邊形”模型比較穩(wěn)定，較為全面地衡量了組織績效，實現(xiàn)了戰(zhàn)略溝通功能，給公共部門和非營利組織帶來了革命性影響，但它并不適合公共部門以及非營利組織。而由“三角形”框架支撐的公共價值計分卡更加穩(wěn)定，該方法全面考慮了公共部門的特殊性，規(guī)避了平衡計分卡可能對非營利組織衡量績效引發(fā)的潛在問題，成為了非營利組織戰(zhàn)略管理和績效衡量的替代性選擇。兩種方法的不同主要體現(xiàn)在以下三方面。

表2 平衡計分卡模型

(一)財務衡量的差異性：財務方法是一項手段而不是終極目標

平衡計分卡主要運用財政方法進行績效衡量，幫助企業(yè)取得最大化收益，而非財務方法只被當作一種補充方法，它的引入只是因為僅利用財務維度不能使企業(yè)在未來獲得可持續(xù)的財務績效；然而非營利組織追求的最終目標是實現(xiàn)社會價值，其中的非財務維度指向的是組織將要實現(xiàn)的最終價值而不是簡單的財務績效，因此平衡計分卡中容易被忽視的非財務方法只停留在價值工具而非價值理性層面，這也導致該方法不能衡量出組織是否有效利用了財政資源進行公共價值創(chuàng)造。而公共價值計分卡則全面充分地利用了非財務方法，首先讓非營利組織明確了自身努力完成的目標是社會化的而非財務化的，即他們努力創(chuàng)造的最終價值不是維持營利能力，而是實現(xiàn)社會目標。其次將總體目標具體化，更清楚明確地進行績效衡量。因此，平衡計分卡和公共價值計分卡在非財務衡量方法上的最大不同就是：前者利用非財務方法幫助組織找到使終極目標變得有利可圖的手段，后者通過非財務方法衡量自身是否把財務資源當作創(chuàng)造公共價值的有效手段。

（二）真正意義上的顧客：第三方付款人和上游顧客

平衡計分卡重點關注顧客，因為顧客既是營利組織生存、獲得營利的實際手段，也是組織在社會上存在的合法性理由，消費者持續(xù)購買公司產(chǎn)品和服務的自愿性證明該組織正在為社會創(chuàng)造有價值的東西。一條完整的供應鏈通常由（原材料）供應商、制造商、生產(chǎn)商、分銷商、零售商和顧客組成。對分銷商而言，他們的上游顧客是制造商、生產(chǎn)商和供應商，在供應鏈管理的運作模式下，組織的運作動力由顧客拉動，顧客購買產(chǎn)品支付的費用是供應鏈唯一的資金來源，這些消費者位于非營利組織生產(chǎn)過程中的下游部分，構成了組織的合法性基礎。但在非營利組織中很難確定哪些群體可以被歸為顧客，如果個體為非營利組織提供的服務付款，那么個體就是傳統(tǒng)意義上的顧客。而公共價值計分卡更關注“上游顧客”，這些人和社會上獨立存在的個體資助者共同為組織創(chuàng)造的服務和產(chǎn)品提供原材料，他們承擔著組織的價值使命，而且這類價值的創(chuàng)造無法憑借具有支付意愿和財政能力的傳統(tǒng)顧客通過財務支付方式體現(xiàn)。正是這些特殊的上游顧客使得公共部門和非營利組織區(qū)別于營利組織，如果非營利組織不需要上游顧客，只通過自愿性的下游顧客來維持企業(yè)整體活動，那么非營利組織就沒有存在意義。因此，平衡計分卡和公共價值計分卡在顧客維度中最大的不同就是：前者重點關注傳統(tǒng)意義上的顧客，后者更重視上游顧客。

（三）組織的戰(zhàn)略進程：合作關系而不是競爭優(yōu)勢

平衡計分卡認為組織通過競爭戰(zhàn)略取得成功，因為競爭戰(zhàn)略中充分利用了組織的競爭能力，并且從內部流程維度和學習與成長維度提出了衡量組織績效的方法。通過內部流程維度，組織可以尋求提升質量和產(chǎn)量的機會，維持在市場中的競爭優(yōu)勢；利用學習與成長維度可以讓公司發(fā)現(xiàn)、利用市場中潛在的機會。雖然這些競爭優(yōu)勢對大多數(shù)非營利組織很重要，但非營利組織更看重的是和同領域的競爭對手展開合作而不僅僅是利用競爭優(yōu)勢占據(jù)市場份額。公共價值計分卡認為，非營利組織應該把自身利益放到一邊，與其把市場中的其他組織當作競爭者，緊緊握住最新的技術，當作為自己在競爭中獲得優(yōu)勢的寶貴資產(chǎn)，不如主動分享資源，把競爭對手當作合作者共同解決問題。非營利組織必須突破競爭優(yōu)勢帶來的狹隘利益范疇，追求更廣泛意義上的社會目標，通過實現(xiàn)社會效果來完成價值創(chuàng)造。因此，平衡計分卡和公共價值計分卡在組織戰(zhàn)略進程上的最大不同就是：前者利用競爭優(yōu)勢從兩個維度幫助組織獲得最大利益，后者通過合作關系提升組織與其他合作組織共同解決社會問題和實現(xiàn)社會目標的整體能力。

三、公共價值計分卡對政府治理的意義與作用

穆爾認為政府在社會中的角色不應該僅僅是規(guī)則制定者、服務提供者、社會安全網(wǎng)絡構建者，更應該是公共價值的創(chuàng)造者，包括政治、社會和經(jīng)濟在內的公共范圍內的塑造者。隨著市場經(jīng)濟的穩(wěn)健發(fā)展、行政體制改革深化、政府職能的轉變、國際競爭加劇以及公民民主意識和參與意識的增強,公眾對公共部門的管理提出了更高要求,對公共部門回應公眾服務需求的呼聲高漲，我國政府管理者迫切需要樹立公共管理觀念并采取全面高效的績效衡量方法。作為一個較為完善的戰(zhàn)略執(zhí)行系統(tǒng)，公共價值計分卡將公共價值實現(xiàn)作為核心，為政府行動提供授權的合法性支持，充分發(fā)揮公共部門的運營能力，為其未來的戰(zhàn)略執(zhí)行和公共服務改進提供指導，幫助政府更好地完成治理工作。

（一）認清政府的公共價值

公共管理者應該明確特定領域內公共部門的目標和公共價值創(chuàng)造，而服務正是公共管理的核心價值，是人類社會治理發(fā)展的結果。然而，這類價值需要政府管理者在公共管理活動中獲取。為了更好地認清公共價值并進行管理活動，管理者必須建立一個可以把總體任務劃分為不同重要程度輔助目標的金字塔。這個金字塔通常很難構建，除非我們可以將組織總體任務的抽象概念轉變成具體可計量的目標。這些具體目標對組織實現(xiàn)最終任務具有積極的指導作用，提升了組織對績效的可問責能力。

根據(jù)人類不同層次的需求以及中國居民生活現(xiàn)狀，我國政府從基礎性、一般性、需求性和可行性四個層次明確了基本公共服務均等化的目標內容?；A性目標位于金字塔的最底端，指對人類發(fā)展有著重要影響的公共服務目標，它們的缺失將嚴重制約人類發(fā)展。一般性目標位于倒數(shù)第二層，這些目標影響到社會每個個體的公共服務供給。需求性目標處于第二層，是指和社會群體關系最直接、最現(xiàn)實、利益最迫切的公共服務，比如義務教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會保障等。可行性目標處于最頂端，即和經(jīng)濟發(fā)展水平以及國家財政能力相適應的公共服務目標。確定了總體任務后，組織還必須建立一個可以表明結果和取得成果必需的資源、過程、活動和產(chǎn)量之間關系的價值鏈或是邏輯模型。我們必須明白總體任務和輔助目標之間的邏輯關系：總體任務是最終目標，輔助目標則具體說明了達到此目標的詳細方法。因此，把任務和目標聯(lián)系起來十分重要。建立目標金字塔可以幫助我們獲得組織努力創(chuàng)造的概念性價值，這對戰(zhàn)略性管理很重要。

此外，組織在衡量公共價值時不能僅依賴于結果衡量方法。盡管結果的信息通常很有價值，但在短期管理方面作用并不大。因為衡量結果不僅成本很高，對于組織績效的反饋過程也比較緩慢，公共管理者需要結果、產(chǎn)量、過程和投入方法的結合來確保他們對正在做的內容進行衡量，并且找到提升績效的方法。

（二）在政府中創(chuàng)造授權環(huán)境

公共管理者作為公共價值創(chuàng)造者，應當積極評估授權環(huán)境，及早發(fā)現(xiàn)問題并采取應對措施，極端問題出現(xiàn)時甚至可以直接參與公共價值的生產(chǎn)，保證最終目標的實現(xiàn)。因此，把授權與環(huán)境結合起來很有必要。組織擁有越良好的授權環(huán)境，籌資、吸引志愿者并且高效完成公共服務的機會也就越大，組織的運行也會更加自主。公共部門的授權環(huán)境表明公共管理者應該把重點放在總體任務和戰(zhàn)略的可持續(xù)能力上，同時必須找到一種方法來更好地評估授權環(huán)境，該方法可以衡量組織和財政支持者、公共立法機構、授權者以及社會上其他和組織關系密切的人之間的關系。

理論上，我們可以建立一個專門機構來監(jiān)控公共部門在籌集資金和物質資源方面的完成情況，通過記錄收入的來源，不但可以有效地衡量組織戰(zhàn)略目標的完成情況，還可以檢測組織規(guī)模的變化情況，即組織正在逐步擴張還是慢慢縮小；資源分配變得更加集中還是分散；是否獲得了足夠的財政支持，如果缺乏資金，還可以向社會上哪些組織尋求幫助，比如公眾慈善組織、國家稅務局、會計或審計組織、其他和績效相關的機構，以及覆蓋了非營利組織和其活動的媒體等。這些資助者也很重要，他們影響著政府總體的授權環(huán)境，組織擁有越多的授權環(huán)境，就更容易完成籌資，吸引更多人參加實施領導工作，最終更好地完成目標。

（三）構建政府運營能力

政府應當利用自身內外的各種資源來滿足公共價值產(chǎn)出的需求。運營能力不是簡單指組織能力，它可以是政府控制的一系列資產(chǎn)，雇傭的員工，為完成目標而實施的程序和必需的技術等。簡單來講就是一個將政治授權和提供給組織的基本資源實現(xiàn)為結果的方法，把投入轉為產(chǎn)出，使產(chǎn)出結果達到顧客滿意、理想的水平。正如營利組織的價值是顧客滿意度，非營利組織的最終價值可以通過傳遞給公眾的利益和滿意度、創(chuàng)造的社會成果來衡量。

政府應當注重和外部資源提供者的合作能力。在現(xiàn)代社會中，服務有三種來源，即營利性的私人企業(yè)利用私人資源提供的私人服務、非營利的社會組織使用社會資源提供的社會服務以及公共組織機構使用公共權力與公共資源提供的公共服務。盡管現(xiàn)代社會中的公共服務大部分源于利用公共權力和公共資源向公民提供的各項服務，事實上政府很依賴組織外部的人群幫助他們實現(xiàn)目標。私人部門中這些局外人被稱為供應商，在公共部門中他們可能是代理機構、非營利合作者，組織的競爭對手。缺少了這些人，政府的公共管理活動也不會輕易成功。

政府中對員工精神面貌和能力方面的衡量同樣很重要。公共部門應當把它當作可以推進組織成功的動力。此外，政府還要集中關注合伙人的精神面貌和能力，這對于組織憑借有限的資源實現(xiàn)社會結果也十分必要。最后，政府的運營能力還包括學習和創(chuàng)新能力。學習能力要求政府有能力利用新的方法來完成當前工作并找到提升工作效率、更好計量結果的方法，例如提升標準活動中的產(chǎn)量，將標準方法運用到新的模式中。

（本文系北京市大學生科學研究與創(chuàng)業(yè)行動計劃課題“基于公共價值的政府績效審計指標體系研究”的階段性成果。）

（作者單位：北方工業(yè)大學經(jīng)濟管理學院會計系）

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（本欄目責任編輯：范紅玉）