財政監(jiān)督“十三五”規(guī)劃關(guān)鍵問題探討

●張明

財政監(jiān)督“十三五”規(guī)劃關(guān)鍵問題探討

●張明

財政監(jiān)督“十三五”規(guī)劃首先是財政監(jiān)督如何適應(yīng)和服務(wù)于國家“十三五”規(guī)劃對財政及財政監(jiān)督的要求。其次是在適應(yīng)和服務(wù)于“十三五”規(guī)劃要求基礎(chǔ)上，解決財政監(jiān)督未來五年必須解決且可以解決的主要問題。這主要分為理論認識和業(yè)務(wù)實踐兩方面：理論認識上，一是明確并完善財政監(jiān)督在國家監(jiān)督體系中的地位及作用問題；二是明確并完善財政部門監(jiān)督在財政監(jiān)督體系中的地位及作用問題。近兩年頂層設(shè)計提出財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型有一定理論研究，但與黨十八大后若干決定以及“十三五”規(guī)劃要求還有相當(dāng)距離。業(yè)務(wù)實踐上，主要是建立健全并落實三個監(jiān)督業(yè)務(wù)制度：一是完整的預(yù)算體系監(jiān)督制度，二是財政監(jiān)督嵌入預(yù)算業(yè)務(wù)流程制度，三是財政監(jiān)督預(yù)算評審制度。

財政監(jiān)督“十三五”規(guī)劃 關(guān)鍵問題

財政監(jiān)督“十三五”規(guī)劃關(guān)鍵問題，是依據(jù)“十三五”規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容，結(jié)合我國財政監(jiān)督理論與實踐現(xiàn)狀探索提出的，有關(guān)我國財政監(jiān)督未來五年可能或可以解決的主要或重大問題。財政監(jiān)督“十三五”規(guī)劃關(guān)鍵問題探討，首先是財政監(jiān)督“十三五”規(guī)劃如何適應(yīng)國家“十三五”規(guī)劃相關(guān)要求的問題，即如何在國家“十三五”規(guī)劃引領(lǐng)指導(dǎo)下，制定財政監(jiān)督“十三五”規(guī)劃的問題；其次是在“十三五”規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容基礎(chǔ)上，明確我國財政監(jiān)督未來五年必須解決且可以解決的主要思想認識和業(yè)務(wù)工作問題。

一、國家“十三五”規(guī)劃對財政監(jiān)督“十三五”規(guī)劃的引領(lǐng)指導(dǎo)

全面深入研讀國家“十三五”規(guī)劃，不難看到“十三五”規(guī)劃從發(fā)展指導(dǎo)思想、基本原則、全面建成小康社會目標(biāo)、發(fā)展理念、加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)等方面，對未來五年財政監(jiān)督理論研究和實踐改革發(fā)展有相應(yīng)引領(lǐng)指導(dǎo)作用。

（一）“十三五”規(guī)劃指導(dǎo)思想和基本原則的引領(lǐng)指導(dǎo)

“十三五”規(guī)劃指導(dǎo)思想“四個全面”(全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨)和“六個統(tǒng)籌”(統(tǒng)籌推進經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè))的戰(zhàn)略布局，其中的“三個全面”(全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨)和“四個統(tǒng)籌”(統(tǒng)籌推進經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、社會建設(shè)、黨的建設(shè))，以及“六項堅持”基本原則(堅持人民主體地位、堅持科學(xué)發(fā)展、堅持深化改革、堅持依法治國、堅持統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局、堅持黨的領(lǐng)導(dǎo))中的“四項堅持”(堅持人民主體地位、堅持深化改革、堅持依法治國、堅持黨的領(lǐng)導(dǎo))等，是未來五年財政監(jiān)督理論研究、制度建設(shè)與業(yè)務(wù)實踐改革發(fā)展的基本方向和目標(biāo)，實現(xiàn)上述目標(biāo)要解決的相關(guān)問題，就是財政監(jiān)督“十三五”規(guī)劃應(yīng)當(dāng)完成的主要任務(wù)。

（二）“十三五”規(guī)劃全面建成小康社會、深化改革目標(biāo)和“五大”發(fā)展理念的引領(lǐng)指導(dǎo)

“十三五”規(guī)劃在全面建成小康社會總目標(biāo)下，明確提出“各方面制度更加成熟更加定型”的子目標(biāo)。在深化改革方面，以“構(gòu)建發(fā)展新體制，加快形成有利于創(chuàng)新發(fā)展的市場環(huán)境、產(chǎn)權(quán)制度、投融資體制、分配制度、人才培養(yǎng)引進使用機制”為主體，直接對財政改革發(fā)展提出了深化財稅體制改革的六點具體要求：一是建立健全有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、形成全國統(tǒng)一市場、促進社會公平正義的現(xiàn)代財政制度，建立稅種科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、法律健全、規(guī)范公平、征管高效的稅收制度。二是建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，適度加強中央事權(quán)和支出責(zé)任。調(diào)動各方積極性，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分。三是建立全面規(guī)范、公開透明預(yù)算制度，完善政府預(yù)算體系，實施跨年度預(yù)算平衡機制和中期財政規(guī)劃管理。四是建立規(guī)范的地方政府舉債融資體制。五是健全優(yōu)先使用創(chuàng)新產(chǎn)品、綠色產(chǎn)品的政府采購政策。將直接指導(dǎo)未來五年財政及財政監(jiān)督理論研究、制度建設(shè)與業(yè)務(wù)實踐的改革發(fā)展。六是“十三五”規(guī)劃的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，將指導(dǎo)財政監(jiān)督服務(wù)于政府在培育發(fā)展新動力、拓展發(fā)展新空間、創(chuàng)新發(fā)展驅(qū)動戰(zhàn)略、推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、構(gòu)建產(chǎn)業(yè)新體系、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、物質(zhì)文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展、經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展等方面的積極作用；也將指導(dǎo)財政監(jiān)督服務(wù)于政府在人與自然和諧共生、主體功能區(qū)建設(shè)、低碳循環(huán)發(fā)展、增加公共服務(wù)、脫貧攻堅、提高教育質(zhì)量、促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)、縮小收入差距、建立更公平更可持續(xù)的社會保障制度等方面的基本保障作用等。

（三）“十三五”規(guī)劃加強改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的引領(lǐng)指導(dǎo)

“十三五”規(guī)劃關(guān)于“加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)”，一是明確要求運用法治思維和法治方式，加強法治政府建設(shè)，依法設(shè)定行使權(quán)力、制約監(jiān)督權(quán)力，依法調(diào)控和治理經(jīng)濟，實現(xiàn)政府活動全面納入法治軌道。這將有利于現(xiàn)有法治框架下，健全完善財政監(jiān)督制度和有效開展業(yè)務(wù)工作。二是明確要求完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制及方式，健全利益表達、協(xié)調(diào)、保護機制，引導(dǎo)群眾依法行使權(quán)利、表達訴求、解決糾紛，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。這將有利于財政監(jiān)督理論研究、制度建設(shè)及業(yè)務(wù)實踐，步入與審計監(jiān)督相類似的普遍化、一般化社會認同感發(fā)展道路，提升財政監(jiān)督職能作用及地位。

二、適應(yīng)“十三五”現(xiàn)代財政制度建設(shè)規(guī)劃的財政監(jiān)督頂層設(shè)計

樹立適應(yīng)“十三五”現(xiàn)代財政制度建設(shè)規(guī)劃的財政監(jiān)督觀念，是財政監(jiān)督“十三五”規(guī)劃在理論認識上的關(guān)鍵。經(jīng)過這些年改革發(fā)展實踐，似乎對財政監(jiān)督存在的必要性已無更多疑議。但財政監(jiān)督仍然被狹隘地視為單一、純粹的部門監(jiān)督或?qū)I(yè)監(jiān)督，缺乏同為部門或?qū)I(yè)監(jiān)督的審計監(jiān)督的一般或普遍的社會認同度。因此，財政監(jiān)督“十三五”規(guī)劃理論認識上的關(guān)鍵，一是解決財政監(jiān)督在國家監(jiān)督體系中的地位作用問題，二是解決財政部門監(jiān)督在財政監(jiān)督體系中地位作用問題。

（一）明確財政監(jiān)督在國家監(jiān)督體系中的地位及作用

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財稅體制在國家發(fā)展改革中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用。財政是“庶政之母”，是支撐國家改革發(fā)展的核心內(nèi)容、關(guān)鍵要素和物質(zhì)基礎(chǔ)。財政監(jiān)督是“庶政之母”的監(jiān)督，是國家改革發(fā)展核心內(nèi)容、關(guān)鍵要素和物質(zhì)基礎(chǔ)合規(guī)合法、安全有效、合理可行、科學(xué)發(fā)展的必要監(jiān)督，財政監(jiān)督的核心、基礎(chǔ)、保障作用貫穿于“十三五”規(guī)劃各項發(fā)展改革中。財政監(jiān)督既是國家監(jiān)督中專門針對政府資金這一公權(quán)運用根本要素的監(jiān)督，又是專門針對政府資金管理流程的監(jiān)督，財政監(jiān)督在國家監(jiān)督體系中具有核心、關(guān)鍵和重要的地位作用。我國國家監(jiān)督體系及財政監(jiān)督結(jié)構(gòu)如下所示。

（二）明確財政部門監(jiān)督在財政監(jiān)督體系中的地位及作用

財政監(jiān)督是對政府資金的監(jiān)督，具體包括外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督。直接針對政府資金的外部監(jiān)督主要包括立法監(jiān)督和審計監(jiān)督；內(nèi)部監(jiān)督就是財政監(jiān)督，具體包括財政部門內(nèi)部監(jiān)督和財政部門對其他政府部門資金活動的監(jiān)督。從不同監(jiān)督主體及其監(jiān)督方式和監(jiān)督特征看，立法監(jiān)督是政府資金業(yè)務(wù)流程之外的程序性、環(huán)節(jié)性的預(yù)決算審查監(jiān)督，主要發(fā)生在預(yù)決算審查環(huán)節(jié)。審計監(jiān)督也是政府資金業(yè)務(wù)流程之外的查賬式監(jiān)督，主要是對預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的賬務(wù)審計。只有財政監(jiān)督是內(nèi)在于政府資金管理業(yè)務(wù)及流程的全程式、全覆蓋的參與式內(nèi)生監(jiān)督。市場經(jīng)濟國家正是利用財政部門監(jiān)督內(nèi)在財政分配的地位及性質(zhì)，以財政部門監(jiān)督突出的內(nèi)在性專業(yè)監(jiān)管優(yōu)勢，區(qū)別于議會和審計等財政監(jiān)督，并支持、輔助議會和審計的財政監(jiān)督，使財政部門監(jiān)督成為相對獨立的、并列于議會和審計的國家財政經(jīng)濟監(jiān)督。

（三）建立健全適應(yīng)“十三五”現(xiàn)代財政制度建設(shè)規(guī)劃的財政監(jiān)督體系

一是強化人大的預(yù)決算審查監(jiān)督。修訂后《預(yù)算法》規(guī)定，人大財政監(jiān)督具體包括縣級人大建立專門機構(gòu)、省市級人大建立專委會，具體負責(zé)預(yù)決算的合理性、科學(xué)性、可行性、可持續(xù)性審查，明確了與審計監(jiān)督合法性、合規(guī)性、安全性、績效性審查的區(qū)別。二是強化審計監(jiān)督，如在現(xiàn)行審計工作基礎(chǔ)上，建立健全政府預(yù)算執(zhí)行審計報告全面公開和追責(zé)制，落實十八屆四中全會“強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。加強黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，增強監(jiān)督合力和實效”對審計監(jiān)督改革發(fā)展的基本要求；按修訂后《預(yù)算法》相關(guān)規(guī)定，強化我國審計的財政監(jiān)督職能作用并發(fā)揮相應(yīng)的社會治理功能。三是提升并發(fā)揮財政部門監(jiān)督地位及作用。近兩年我國財政監(jiān)督結(jié)合財政改革發(fā)展，提出財政監(jiān)督是財政管理重要一環(huán)，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控納入財政業(yè)務(wù)流程并制度化，強化財政干部責(zé)任和出資人審計，協(xié)調(diào)各級政府收支“條塊”監(jiān)督機制，重大項目及轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管和績效評價等的財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型頂層設(shè)計，進一步明確財政監(jiān)督融入并服務(wù)于財政管理的頂層設(shè)計思路。業(yè)務(wù)制度上，探索研究財政監(jiān)督嵌入預(yù)算管理流程、實施預(yù)算評審等，同時健全完善相關(guān)績效評價制度，為財政監(jiān)督融入財政管理提供了制度平臺和業(yè)務(wù)手段。

三、逐步健全落實“完善的政府預(yù)算體系”監(jiān)督機制

“完善的政府預(yù)算體系”的監(jiān)督，即修訂后《預(yù)算法》規(guī)定的一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障基金預(yù)算的監(jiān)督。2014年《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》將其界定為“完善的政府預(yù)算體系”，之前黨中央(2003)、國務(wù)院(2005)文件以及我國學(xué)界稱“全口徑預(yù)算”。也就是說與原來相比，政府預(yù)算監(jiān)督由一個變成四個，而“單一預(yù)算”或者說“財政撥款預(yù)算”的業(yè)務(wù)管理傳統(tǒng)習(xí)慣則非短期所能改變。目前，受傳統(tǒng)財政撥款管理制約，一般公共預(yù)算管理比較嚴格，其他三本預(yù)算因相關(guān)條件限制或配套制度缺失而相當(dāng)粗略簡化。因此，健全落實“完善的政府預(yù)算體系”監(jiān)督機制，逐步按一般公共預(yù)算要求和標(biāo)準管理其他三本預(yù)算，是未來五年我國財政監(jiān)督應(yīng)當(dāng)解決落實的基本業(yè)務(wù)管理問題。

（一）強化政府性基金預(yù)算監(jiān)督，促進政府性基金法治化規(guī)范管理

未來五年，政府性基金預(yù)算監(jiān)督適應(yīng)新常態(tài)發(fā)展形勢，一是強化政府性基金預(yù)算監(jiān)督，逐步整頓清理減少不合時宜的政府性基金，促進產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級和發(fā)展轉(zhuǎn)型，同時促進政府性基金法治化規(guī)范管理。二是強化政府性基金預(yù)算監(jiān)督，建立健全政府性基金法律制度。解決政府性基金從立項到支用主要是政府行為的問題，特別是促進土地開發(fā)、流域水利開發(fā)、生態(tài)環(huán)保、教育等大宗基金的使用，在公示制、聽證制等條件下，實行人大介入或決議案實施。三是強化政府性基金預(yù)算監(jiān)督，健全完善政府性基金監(jiān)管法制體系。按《預(yù)算法》相關(guān)規(guī)定，細化政府性基金法治監(jiān)管，強化完善政府性基金審計監(jiān)督、財政監(jiān)督和基金支出績效評價，實行人大監(jiān)督并推進社會輿論和公眾監(jiān)督等。四是強化政府性基金監(jiān)督，實現(xiàn)政府性基金預(yù)算與其他預(yù)算相互銜接平衡。

（二）強化國有資本經(jīng)營預(yù)算監(jiān)督，還我國國有資本社會主義經(jīng)濟基礎(chǔ)的本色

1、強化國資經(jīng)營預(yù)算財政部門監(jiān)督，做實資本營運的“兩權(quán)分離”，強化國有資本出資人監(jiān)管職責(zé)。財政代表國有資本出資人的國家，通過國資經(jīng)營預(yù)算編制、執(zhí)行、決算監(jiān)管，促進國資經(jīng)營預(yù)算財政監(jiān)管逐步全覆蓋，特別是銀行、地鐵、傳媒等現(xiàn)代優(yōu)質(zhì)國有資本的全覆蓋。對國有資本收益、轉(zhuǎn)讓和清算等收入及相應(yīng)支出實施監(jiān)管，確立并維護國有資本所有權(quán)地位，強化國有資本所有權(quán)對經(jīng)營權(quán)監(jiān)管，有效履行出資人監(jiān)管資本經(jīng)營收益及使用權(quán)利。

2、探索試點國有或國有控股50%以上大型企業(yè)財政派駐監(jiān)督制。為適應(yīng)國企國際化競爭已走出的中國裝備、中國制造創(chuàng)新升級與管理趨勢，加強大型國企的國家經(jīng)略監(jiān)管控制，是未來五年十分明確的戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)問題。

3、強化國有資本經(jīng)營的國家審計監(jiān)督。盡管國家審計署早就發(fā)布《國有企業(yè)財務(wù)審計準則（試行）》(審法發(fā)〔1999〕10號)，但審計署只實行118戶央企中57戶的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計，是過去多年形成的不成文做法，其他企業(yè)由有關(guān)部門組織或委托會計師事務(wù)所審計。黨十八屆四中全會決定要求對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任實行審計全覆蓋，因此，把所有國企包括境外投資都納入審計監(jiān)督，實行國有資本經(jīng)營國家審計全覆蓋，是未來五年必須解決的問題。具體如：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)審計署和地方審計力量，或通過政府購買服務(wù)吸收社會審計力量，在審計機關(guān)主導(dǎo)下參與國企審計，解決地方國企減少、央企審計任務(wù)過重的突出問題，促進央企和地企審計有效實施；開創(chuàng)國企電子審計體系，通過聯(lián)網(wǎng)審計、分析等，實行國企非現(xiàn)場實時或亞實時審計；建立國企財務(wù)收支、資產(chǎn)負債損益、國資保值增值等的經(jīng)常性審計制度，實行每年審一次或兩年審一次、一次審兩年、國企領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟履責(zé)任期內(nèi)至少審一次等；實行國企重大改組、并購、產(chǎn)權(quán)處置轉(zhuǎn)讓、重大投資項目、大額采購和資金運用等重特大事項專項跟蹤審計；進一步做好國企審計與紀檢、監(jiān)察、巡視等協(xié)調(diào)配合。

4、強化國資經(jīng)營預(yù)算人大監(jiān)督。國資經(jīng)營預(yù)算納入人大監(jiān)督，體現(xiàn)“人民當(dāng)家做主”的憲法精神和國資經(jīng)營收益分配的民權(quán)性、民意性和民生性。同時有利于健全完善國資經(jīng)營及監(jiān)管機制，實現(xiàn)政企分離、減少或限制行政干預(yù)等，促進國資部門由現(xiàn)行“管人、管事、管資產(chǎn)”的多重身份，轉(zhuǎn)變?yōu)閲匈Y本存量管理、動態(tài)調(diào)整規(guī)劃、收益收繳和支出管理、財務(wù)管理和內(nèi)部控制等專業(yè)監(jiān)管，促進國資經(jīng)營預(yù)算履行公共職責(zé)，國資經(jīng)營利潤彌補一般公共預(yù)算和社會保障基金預(yù)算。

（三）健全完善社會保障基金預(yù)算監(jiān)督

健全完善社?；痤A(yù)算監(jiān)督，是社保基金管理民權(quán)、民意、民生的基本要求和根本職責(zé)與目標(biāo)。由于目前社?；饘嵭蟹诸惤y(tǒng)籌管理，社?；痤A(yù)算按統(tǒng)籌層次和社保項目分別編制、收支平衡。因此，未來五年社?；痤A(yù)算監(jiān)督，一是根據(jù)相關(guān)法律制度，健全完善財政監(jiān)管、審計監(jiān)督和人大監(jiān)督等相關(guān)制度，使分類分級統(tǒng)籌管理的社?；痤A(yù)算逐步納入分工協(xié)作下的全面系統(tǒng)監(jiān)管，確保資金規(guī)范籌集使用管理。如建立由政府領(lǐng)導(dǎo)、人保、財政、審計、企業(yè)、職工、退休者及專家等組成的基金監(jiān)督委員會，完善內(nèi)審、專審、互查監(jiān)督等。二是逐步實現(xiàn)社保基金預(yù)算管理業(yè)務(wù)流程及基金收支余、存儲銀行、期限、存儲額、利率、利息等信息全面公示、公開，確保民眾知情權(quán)和業(yè)務(wù)流程管理的規(guī)范、透明，以及相關(guān)部門的管理、監(jiān)督職責(zé)履行。三是以社保基金預(yù)算監(jiān)督，促進社?；鸨Ｖ翟鲋禉C制完善。加強社?；痤A(yù)算監(jiān)管，促進整合繳費增長、待遇調(diào)整、財政補助等，科學(xué)編制預(yù)算，合理調(diào)配收支，在確保資金安全前提下，通過科學(xué)資金調(diào)度(按規(guī)定保留2個月支付周轉(zhuǎn)金)、優(yōu)化定存管理、執(zhí)行利率優(yōu)惠、及時定期轉(zhuǎn)存等，保障基金持續(xù)健康運行并盡可能縮小活期賬戶基金日常沉淀，實現(xiàn)基金保值增值。

四、建立健全并落實財政監(jiān)督嵌入預(yù)算業(yè)務(wù)流程制度

預(yù)算管理是主要的財政管理，預(yù)算監(jiān)督是主要的財政監(jiān)督。2014年財政部監(jiān)督檢查局已將財政監(jiān)督嵌入預(yù)算執(zhí)行全過程作為年度工作重點予以實施，相關(guān)工作特別是專員辦相關(guān)工作已有相當(dāng)基礎(chǔ)?！笆濉逼陂g，建立健全并落實定型財政監(jiān)督嵌入預(yù)算業(yè)務(wù)流程制度，作為財政部門內(nèi)部控制建設(shè)，應(yīng)在此基礎(chǔ)上因地制宜、逐步推進落實。對缺乏前期工作基礎(chǔ)的地方，可根據(jù)區(qū)情嘗試相關(guān)業(yè)務(wù)試點及制度建立；對有相應(yīng)前期工作基礎(chǔ)或業(yè)務(wù)試點的地方，可進一步推廣落實或健全完善業(yè)務(wù)制度體系。業(yè)務(wù)技術(shù)上講，財政監(jiān)督嵌入預(yù)算業(yè)務(wù)流程，就是直接參與被監(jiān)督對象的預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、決算四個環(huán)節(jié)的管理業(yè)務(wù)。

（一）直接參與地方和部門的預(yù)算編審上報業(yè)務(wù)，實現(xiàn)預(yù)算編制與初審相融合

探索實行各級財政監(jiān)督機構(gòu)參與本級財政預(yù)算和政府各部門討論制定預(yù)算的工作機制，以及專員辦參與地方或部門討論制定相關(guān)中央預(yù)算的工作機制，實現(xiàn)預(yù)算業(yè)務(wù)流程與監(jiān)督業(yè)務(wù)流程相融合。如預(yù)算事項確立、預(yù)算草案研究、預(yù)算支出測算評估與預(yù)算項目初審、草案審查、支出標(biāo)準核實等監(jiān)督相融合，以及協(xié)助地方和部門按財政部要求完成預(yù)算編制和上報等工作。

（二）直接參與財政收支執(zhí)行業(yè)務(wù)，完善預(yù)算執(zhí)行流程實時監(jiān)督

財政監(jiān)督嵌入預(yù)算執(zhí)行業(yè)務(wù)，具體包括：一是監(jiān)督收入執(zhí)行及計劃完成，特別是專員辦對各地中央收入執(zhí)行及計劃完成監(jiān)督，審核月季度收入執(zhí)行情況；二是事前核準支出計劃、結(jié)算和支付指令、審核月季度支出執(zhí)行情況，專員辦就地監(jiān)督地方或部門使用中央財政撥款，監(jiān)督檢查相關(guān)支出決策或采購招標(biāo)公開及付款的合法、合規(guī)、合預(yù)算、合程序等，簽字受理相關(guān)支出，受理相關(guān)地方或部門的月度中央預(yù)算執(zhí)行報告等；三是轄內(nèi)公共資產(chǎn)管理監(jiān)督；四是利用網(wǎng)絡(luò)跟蹤監(jiān)督稅收征管、預(yù)算安排、國庫撥付資金等，利用網(wǎng)絡(luò)實地檢查或調(diào)查取證，監(jiān)控預(yù)算單位銀行賬戶資金增減變動和實際使用預(yù)算資金情況。

（三）直接參與財政收支執(zhí)行總結(jié)評價報告業(yè)務(wù)，健全預(yù)算執(zhí)行事后監(jiān)督

根據(jù)財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型頂層設(shè)計的領(lǐng)導(dǎo)離任審計和內(nèi)審制建設(shè)要求并借鑒國外經(jīng)驗，財政監(jiān)督直接參與預(yù)算執(zhí)行事后審查監(jiān)督，具體包括：一是日常決算審查核實，如監(jiān)督會計、年度賬目及其他財政狀況，檢查評價收入及時性、支出真實性、有關(guān)賬目的合規(guī)合法性、安全有效性，檢查執(zhí)法質(zhì)量、績效和廉潔等；二是專項監(jiān)督，如評估項目的經(jīng)濟效益水平、資源利用度、公共職能執(zhí)行、計劃和制度程序等。

五、建立落實財政監(jiān)督預(yù)算評審業(yè)務(wù)工作制度

目前，財政資金績效評價和預(yù)算評審已成為財政工作重點。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型升級，未來五年將進入結(jié)構(gòu)整合、注重品質(zhì)、講求實效階段，財政資金績效評價和預(yù)算評審將成為基本財政業(yè)務(wù)，進入日常工作流程。因此，各級財政應(yīng)將建立實行預(yù)算評審業(yè)務(wù)作為未來五年的重要工作制度予以重視。

（一）建立健全財政監(jiān)督預(yù)算評審組織制度，強化財政監(jiān)督主體職責(zé)

目前，政府預(yù)算評審已從傳統(tǒng)單一的立法評審，發(fā)展為立法機關(guān)、財政和政府部門兼容的，多主體、多目標(biāo)、各有側(cè)重的復(fù)合評審。即立法機關(guān)的合法合規(guī)性、績效性評審，與財政、政府部門及委托第三方實施的自我改進和提高管理績效的評審相結(jié)合。未來五年我國政府預(yù)算評審組織制度建設(shè)，從人大、財政和部門三方考慮。一是健全人大監(jiān)督的政府預(yù)算評審組織制度，如按《預(yù)算法》規(guī)定明確人大的政府預(yù)算評審專委會制度建設(shè)，解決好預(yù)算評審委員來源、組成和相應(yīng)的業(yè)務(wù)開展問題等。二是建立健全財政及政府部門預(yù)算評審組織制度，如按相關(guān)制度規(guī)定，中央部門和財政部按部門預(yù)算管理權(quán)限分別實施預(yù)算評審，由財政或部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)組織、受委托機構(gòu)和專家獨立開展評審，并出具評審報告。

（二）建立健全系統(tǒng)規(guī)范的評審工作制度，落實具體監(jiān)督業(yè)務(wù)

一是根據(jù)不同評審主體的不同評審目的和側(cè)重點，建立健全明確具體、綜合全面的政府預(yù)算評審內(nèi)容。如立法評審側(cè)重政府預(yù)算活動合理可行、合法合規(guī)和經(jīng)濟社會效果與影響；財政和政府部門評審側(cè)重部門預(yù)算活動合法合規(guī)和自身管理績效提高。二是建立健全覆蓋政府預(yù)算全流程的評審環(huán)節(jié)。如建立健全事前、事中和事后評審機制，以發(fā)揮事前、事中、事后全流程的監(jiān)管效果，提高評審監(jiān)督效率和評審監(jiān)督覆蓋面。三是建立健全現(xiàn)代評審方式及業(yè)務(wù)機制。如評審方法選擇要兼顧綜合全面和專業(yè)具體，參評人選擇要充分利用專家、受眾、同行交換等方式，分析方法選擇要兼顧合法合規(guī)合理性分析、經(jīng)濟社會環(huán)境適當(dāng)可行性分析、績效目標(biāo)分析、成本—收益分析、最低費用分析、成本有效性分析、間接成本和機會成本分析等方法的綜合運用，工作步驟選擇要充分實現(xiàn)初審、再審相結(jié)合，評審形式選擇要充分考慮通訊、小型會議、評審組、實地調(diào)查等形式的成本和效果等。

（三）利用預(yù)算評審結(jié)果完善激勵監(jiān)督機制

根據(jù)目前績效評價機制建設(shè)現(xiàn)狀，未來五年政府預(yù)算評審機制建設(shè)應(yīng)實現(xiàn)“以評促建、以評促管”的目標(biāo)，全面提高政府預(yù)算監(jiān)管水平。一是根據(jù)黨中央“將權(quán)力關(guān)進制度籠子”的精神，建立健全人大對政府預(yù)決算的評審、問責(zé)、獎懲的提案、議案機制，強化人大預(yù)決算評審結(jié)果運用，發(fā)揮人大預(yù)決算評審的法律效力。二是根據(jù)相關(guān)規(guī)定，強化財政及政府部門預(yù)算評審結(jié)果運用。如評審結(jié)果作為財政部安排預(yù)算的重要依據(jù)，作為項目入庫、申報和調(diào)整的重要依據(jù)；評審情況作為確定所屬單位預(yù)算規(guī)模的參考因素等。

（作者單位：西南財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院）

1.201 5.中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議.新華社，11-3。

2.趙婧、方燁.2015.財稅改革或成“十三五”規(guī)劃的重頭戲[N].經(jīng)濟參考報,8-20。