英國人靠“錢”治霾

李松林

導(dǎo)語：英國是世界上最早實現(xiàn)工業(yè)化的國家，倫敦是世界上最早出現(xiàn)霧霾問題的城市之一。20世紀(jì)50年代，震驚世界的“倫敦?zé)熿F事件”讓“霧都”之名舉世皆知?，F(xiàn)在倫敦已經(jīng)基本拋掉了“霧都”的帽子，其中有許多經(jīng)驗值得我們借鑒學(xué)習(xí)。

正文：

19世紀(jì)，作為工業(yè)革命發(fā)源地和工業(yè)中心的倫敦進入工業(yè)急速發(fā)展期，大量化石燃料，尤其是煤炭的消耗量不斷增加，使得倫敦大氣污染愈演愈烈，工廠產(chǎn)生大量廢氣，形成了極濃的灰黃色煙霧，倫敦的空氣污染形勢漸趨嚴峻。從19世紀(jì)初到20世紀(jì)中期的100多年間，倫敦在冬季發(fā)生過多起空氣污染案例，最早的記錄甚至可追溯到1813年。隨后的1873年、1880年、1882年、1891年、1892年和1952年等年份又多次發(fā)生大氣污染事件，其中1952年12月的一次嚴重大氣污染事件最為典型 。

倫敦霧霾如何顯形

1952年12月4日至9日，大范圍高濃度的霧霾籠罩倫敦。據(jù)史料記載從12月5日到12月8日的4天里，倫敦市死亡人數(shù)達4000人，其中，48歲以上人群死亡率為平時的3倍；1歲以下人群的死亡率為平時的2倍。此外肺炎、肺癌、流行性感冒等呼吸系統(tǒng)疾病的發(fā)病率也有顯著增加。在接下來的兩個月中，這起事件總共造成12000人死亡。這就是后來震驚世界的“倫敦?zé)熿F事件”?？諝馕廴静粌H損害人體健康，而且嚴重地腐蝕了建筑物，還使土壤貧瘠，水質(zhì)惡化，鳥類遠辟他鄉(xiāng)，并影響植物生長。

形成倫敦?zé)熿F事件的直接原因是燃煤產(chǎn)生的二氧化硫和粉塵污染。燒煤的工廠排放的大量濃煙、汽車排放的機油廢氣和從歐洲大陸飄過來的污染云，都令倫敦的空氣質(zhì)量變得很差。當(dāng)年的倫敦，工業(yè)排污量非常大，每天都有1000噸的濃煙從煙囪中飄出來，排放2000噸二氧化碳（CO2）、140噸鹽酸和14噸氟化物。更為嚴重的是，燃煤粉塵中含有三氧化二鐵成分，可以催化另一種來自燃煤的污染物二氧化硫氧化生成三氧化硫，進而與吸附在粉塵表面的水化合生成硫酸霧滴，混合了水蒸氣之后，就形成了800噸的硫酸。家庭燒煤也加劇了大氣污染。在集中供暖時代之前，寒冬的倫敦，數(shù)以萬計的家庭只能燒煤取暖。由于戰(zhàn)后經(jīng)濟困難，政府將優(yōu)質(zhì)煤出口國外，而倫敦人則燒劣質(zhì)煤，污染更為嚴重。當(dāng)空氣不流通的時候，這些污染嚴重的黃煙就被“困在倫敦上空”，便形成了濃霧。這些硫酸霧滴吸入呼吸系統(tǒng)后會產(chǎn)生強烈的刺激作用，使體弱者發(fā)病甚至死亡。倫敦?zé)熿F事件的間接原因是開始于12月4日的逆溫層所造成的大氣污染物蓄積。

隨后的1956年、1957年和1962年等倫敦又連續(xù)發(fā)生了多達十二次嚴重的煙霧事件。20世紀(jì)70年代中期，倫敦的“霧日”逐年減少，1980年則進一步下降。目前，倫敦有毒煙霧已銷聲匿跡，并成為全球的生態(tài)之城。

嚴密有效的治理過程

1952年倫敦的嚴重?zé)熿F事件，促使英國人民開始深刻反思。英國政府開始“重典治霾”，取得了非常顯著的治理效果。1953年以來倫敦60多年的煙霧治理，按照其空氣質(zhì)量的改善趨勢可劃分成四個階段 。

第一階段為準(zhǔn)備階段（1953-1960）。英國政府1953年成立了由比佛爵士領(lǐng)導(dǎo)的比佛委員會（the Beaver Committee），專門調(diào)查煙霧事件的成因并制定應(yīng)對方案。在比佛委員會的推動下，1956年英國出臺專門針對空氣污染的《清潔空氣法》。該法提出禁止黑煙排放、升高煙囪高度、建立無煙區(qū)等措施，并且在控制機動車數(shù)量、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)等方面做出了很多努力。同時，清潔空氣委員會（Clean Air Council）成立，負責(zé)監(jiān)督空氣污染的改善情況，并從對空氣污染治理有經(jīng)驗、有學(xué)識或有責(zé)任的人那里獲取空氣污染治理建議。具體的管理措施包括由地方政府負責(zé)劃定煙塵控制區(qū)，改造家用壁爐，更換燃料，禁止黑煙排放；設(shè)立獎懲機制，對控制區(qū)內(nèi)進行壁爐改造的合理費用，由地方政府補貼至少70%，而對違反條例的人員則依情節(jié)處以10-100英鎊罰款或最高3個月的監(jiān)禁。1960年，倫敦的二氧化硫（SO2）和黑煙濃度分別下降20.9%、43.6%，取得了初步成效。

第二階段是顯著削減階段（1960-1980年）。1968年，英國政府對《清潔空氣法》進行了修訂和擴充，賦予負責(zé)控制大氣污染的住房和地方政府部部長更多權(quán)限，包括出臺新的鍋爐顆粒物和煙塵排放限值的權(quán)力，和可以強制要求地方政府設(shè)立新的煙塵控制區(qū)的權(quán)力。1974年，政府頒布《污染控制法》，規(guī)定機動車燃料的組成，并限制了油品（用于機動車或壁爐）中硫的含量。這一階段最核心的措施，就是大幅擴大了煙塵控制區(qū)的范圍。到1976年，煙塵控制區(qū)的覆蓋率在大倫敦地區(qū)已達到90%。倫敦空氣中SO2和黑煙的濃度在第一階段還略有波動，但到了第二階段，整個城市的空氣質(zhì)量便有了顯著改觀，SO2和黑煙的濃度在短期內(nèi)均大幅下降，10年降幅超過80%。到1975年，倫敦的霧霾天數(shù)已經(jīng)從每年幾十天減少到15天，1980年降到5天。

第三階段是平穩(wěn)改善階段（1980-2000），倫敦大氣控制與治理的重點已從控制燃煤開始逐步轉(zhuǎn)向機動車污染控制。政府陸續(xù)出臺或修訂了一系列法案，如《汽車燃料法》（1981年）、《空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（1989年）、《環(huán)境保護法》（1990年）、《道路車輛監(jiān)管法》（1991年）、《清潔空氣法》（1993年）、《環(huán)境法》（1995年）、《國家空氣質(zhì)量戰(zhàn)略》（1997年）、《大倫敦政府法》（1999）、《污染預(yù)防和控制法》（1999年）。這使得倫敦大氣污染治理的法律法規(guī)更加完善。

第四階段是低碳發(fā)展階段（2001年至今），此時倫敦的空氣質(zhì)量和20世紀(jì)50年代相比，已經(jīng)有了巨大的改善，SO2和黑煙濃度分別下降84.2%和47.4%，都不再是倫敦的主要污染物。2002年，倫敦市長經(jīng)過廣泛咨詢后發(fā)布了倫敦的空氣質(zhì)量戰(zhàn)略，其中詳細說明了倫敦要如何達到國家空氣質(zhì)量目標(biāo)。2003年，《英國能源白皮書——我們能源的未來：創(chuàng)建低碳經(jīng)濟》中首次正式提出低碳經(jīng)濟概念，提出將于2050年建成低碳社會。此后，倫敦的空氣質(zhì)量戰(zhàn)略在2006、2010年進行了兩次修訂。目前，倫敦空氣質(zhì)量控制的重點是機動車污染控制，而主要污染物是二氧化氮（NO2）和PM10。低層空氣中煙的污染有93%得到控制，酸雨的危害已基本消除。今天的倫敦，已成為一座“綠色花園城市”，并榮登吸引全球游客最多的城市之榜首。

經(jīng)驗是否值得借鑒

倫敦曾經(jīng)嚴重的大氣污染引起英國各界的高度重視。1956年，在著名的《比佛報告》 （The Beaver Report）推動下，英國頒布了世界上首部空氣污染防治法案——《清潔空氣法》（Clean Air Act）。在此基礎(chǔ)上，20世紀(jì)60-70年代，英國主要采取“末端治理”來治理空氣污染。除了不斷完善《清潔空氣法》，1968年以后，英國又相繼出臺一系列空氣污染防控法案，對其他廢氣排放進行嚴格約束，制定明確的處罰措施，以控制倫敦的大氣污染。英國根據(jù)國情，走以“立法為主，補貼為輔，全面推進，最終建立低碳社會”的模式，把建立低碳社會提升為基本國策。英國政府承諾，到2020年，將削減26-32%的溫室氣體排放；到2050年，將實現(xiàn)溫室氣體減排80% 的長期目標(biāo)。從1995年起，英國又制定了國家空氣質(zhì)量戰(zhàn)略，規(guī)定各個城市都要進行空氣質(zhì)量的評價與回顧，對達不到標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，政府必須劃出空氣質(zhì)量管理區(qū)域，并強制在規(guī)定期限內(nèi)達標(biāo)。歐盟要求其成員國2012年空氣不達標(biāo)的天數(shù)不能超過35天，不然將面臨4.5億美元的巨額罰款。為了符合標(biāo)準(zhǔn)，早在2003年，倫敦市政府開始對進入市中心的私家車征收“擁堵費”，以此來改善公交系統(tǒng)發(fā)展。2009年英國政府撥款32億英鎊用于住房的節(jié)能改造，對那些主動在房屋中安裝清潔能源設(shè)備的家庭進行補償，預(yù)計將有700萬家庭因此受益。2009年4月，布朗政府宣布將“碳預(yù)算”納入政府預(yù)算框架，使之應(yīng)用于經(jīng)濟社會各方面，并在與低碳經(jīng)濟相關(guān)的產(chǎn)業(yè)上追加了104億英鎊的投資，英國也因此成為世界上第一個公布“碳預(yù)算”的國家。同時，英國在利用氣候變化稅、排放貿(mào)易機制等政策工具及低碳交通、“清潔煤炭”、碳預(yù)算等計劃的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮各種政策工具與計劃的特色，組成相互聯(lián)系、相互作用的有機政策計劃體系，低碳技術(shù)研發(fā)推廣計劃得到社會各界的廣泛認同，已初步形成以市場為基礎(chǔ)、以政府為主導(dǎo)、以全體企業(yè)、公共部門和居民為主體的“低碳經(jīng)濟”互動體系，促進低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，促進可再生能源的發(fā)展。

倫敦?zé)熿F事件發(fā)生時，倫敦的煙塵最高濃度達4460 微克/立方米，二氧化硫日平均濃度達到3830微克/立方米。1950年代，倫敦的有關(guān)部門通過對大氣污染源進行分析，發(fā)現(xiàn)污染物主要來自工業(yè)及家庭燃煤，因此，他們除了劃定“煙塵控制區(qū)”，區(qū)內(nèi)的城鎮(zhèn)只準(zhǔn)燒無煙燃料外，還決定增加清潔能源比例，推廣使用無煙煤、電和天然氣，減少煙塵污染和二氧化硫排放；冬季采取集中供暖；發(fā)電廠和重工業(yè)設(shè)施被遷至郊外；政府采用補貼的辦法幫助居民改造燃具，而且要求市區(qū)和近郊區(qū)所有的工業(yè)企業(yè)都不準(zhǔn)用煤炭和木柴作燃料，其產(chǎn)生的廢氣也均須利用物理和化學(xué)方法加以凈化，達標(biāo)后才可排出等。英國還大力發(fā)展監(jiān)控技術(shù)，建立大氣監(jiān)測網(wǎng)。自1961年開始，英國在全國范圍內(nèi)建立了一個由450個團體參加的大氣監(jiān)測網(wǎng)。監(jiān)測網(wǎng)有1200個監(jiān)測點，平均每小時對煙塵與二氧化硫采樣一次，每月測降塵量一次，其中倫敦、愛丁堡、謝菲爾德三個城市被列為重點監(jiān)測區(qū)。再加上環(huán)保技術(shù)的推廣應(yīng)用等，對控制倫敦的大氣污染和環(huán)境保護起到了重要作用。