創(chuàng)新村域治理的探索與啟示

程艷

[摘 要]

在創(chuàng)新社會治理加強基層建設(shè)的背景下，如何充分發(fā)揚黨內(nèi)基層民主，有效引領(lǐng)和帶動基層民主建設(shè)，特別是激發(fā)基層群眾自治的效力、活力和氛圍，完善農(nóng)村政治生態(tài)，提升村域治理水平，是新時期優(yōu)化村級治理結(jié)構(gòu)的應(yīng)有之義。上海市金山區(qū)山陽鎮(zhèn)東方村黨總支多年來的探索，形成了一定的示范意義。

[關(guān)鍵詞]

黨內(nèi)民主；村務(wù)管理；民主制度

[中圖分類號] D267.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2016）02-0052-03

東方村位于東海之濱的杭州灣畔，地處上海市金山區(qū)山陽鎮(zhèn)中部。近年來，東方村黨總支發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，以維護黨員民主權(quán)利為根本，打造“陽光黨務(wù)”，落實保障黨員主體地位；順應(yīng)村民自治的民主訴求，保障村民參與村務(wù)管理，開展“四議兩公開一表決”村民自治新機制；建立健全村域治理各項民主制度，“三步法”確保“民主管村”各項工作落到實處。

一、健全“三式”機制，保障落實黨員主體地位

尊重黨員主體地位是發(fā)展黨內(nèi)民主的理論基石。東方村黨總支堅持把“保障黨員主體權(quán)利”與“激發(fā)黨員主體意識”、“發(fā)揮黨員主體作用”相結(jié)合，著眼黨員參與、群眾滿意，著力方法創(chuàng)新、機制創(chuàng)新，引領(lǐng)村級各項工作和諧有序開展。

（一）“點題式”公開，打造“陽光黨務(wù)”。東方村是由原紅旗和東方兩村合并而成，由于種種原因，黨員群眾的地域觀念嚴重，“并村不能并心”現(xiàn)象長期存在，對村干部的各種猜疑也比較多。為了讓黨員群眾更好地曉村情、明家底、強監(jiān)督，村黨總支加強黨務(wù)公開載體建設(shè)，著力打造“一欄、一網(wǎng)、一屏、一機”，即公開欄、一村一網(wǎng)、農(nóng)民一點通和農(nóng)信機四個公開平臺，將村內(nèi)的“三重一大”事項、黨員群眾關(guān)心的熱點難點問題等進行及時公開。針對部分黨員群眾一度反映的“公開的不盡是群眾想知道的、群眾想知道的沒公開”的問題，村黨總支利用黨小組長例會和組團式聯(lián)系走訪等契機，定期聽取黨員群眾意見，采取“黨員點題，組織公開”的辦法，增強了公開的針對性和時效性。比如，順應(yīng)部分黨員要求公開村干部工作的要求，建立了村干部述職評議制度。村“兩委”班子成員每半年向全體黨員、村民代表進行一次述職，由黨員、村民代表通過無記名投票方式對村干部的思想品德、履職能力等方面進行綜合測評，評議結(jié)果在公開欄中公示。針對有群眾提出的，個別黨員言行不一致、思想覺悟不夠高的現(xiàn)象，實行黨員承諾制，每年初將全村黨員的承諾在公開欄中予以公開，年終進行履諾情況測評并公示，接受群眾監(jiān)督。

（二）“溝通式”問詢，暢通黨員意見表達渠道。東方村地處城鄉(xiāng)結(jié)合部，是山陽鎮(zhèn)城市化進程較快的一個村，在村級發(fā)展面臨新機遇的同時，動遷安置、集體資產(chǎn)管理分配等方面的矛盾比較突出。村干部認為，許多問題都是因為溝通不暢造成的，必須要發(fā)揮好廣大黨員的橋梁紐帶作用。針對部分黨員有意見“不愿提”、“不會提”、“不敢提”的現(xiàn)象，建立了“民情溝通日”制度。每月初，村“兩委”班子召集全體黨員和村民在茶館“擺龍門陣”，面對面商議村級發(fā)展良策、傾聽群眾意見，變灌輸式的工作通報為溝通式的商量征詢，在寬松的環(huán)境中，黨員和村民暢所欲言。白色道路戶戶通，是村里的實事項目，也是“民情溝通日”上大家熱議的一個話題。黨員吳永權(quán)從該組實際出發(fā)，提出了筑橋改道、優(yōu)化線路的方案，被村里采納，不僅節(jié)約了近萬元的費用，更大大方便了村民的出行。把問題攤到桌面上說，讓群眾來論公理、評是非，這是“民情溝通日”的又一“功效”。村民戚某，當年B5地塊征地時已獲全額補償，次年海豐路建設(shè)又涉及其已征用土地，為此，戚某認為應(yīng)給予他二次賠償，多年來一直上訪不斷。有黨員向村干部建議，將這一案例在“民情溝通日”上提交討論，并通知其參加。結(jié)果，戚某自知理虧沒有到場，但從此也平息了上訪。

（三）“承諾式”服務(wù)，完善黨員作用發(fā)揮機制。東方村地處金山新城的核心區(qū)域，是山陽鎮(zhèn)改革發(fā)展的先行地區(qū)，黨員總體素質(zhì)普遍相對較高，“能人”黨員也比較多。實施黨員承諾制，突出服務(wù)村民這一重點，把黨員身份亮出來，以進一步激發(fā)黨員的榮譽感、責任感，更好地發(fā)揮好先鋒模范作用。每年初，廣大黨員圍繞群眾期盼，注重體現(xiàn)先進性要求，立足崗位和自身實際進行承諾，并公開公示，接受群眾的評價和監(jiān)督。在這過程中，村黨總支重點把好“三關(guān)”，即：審定承諾、督促踐諾、考核履諾。村黨總支不斷完善黨員承諾制，并加強支部自身建設(shè)，形成了“兩承諾兩公開兩評議”工作法，即村黨組織也要結(jié)合年度目標的實施，向黨員和群眾作出承諾，年末由黨員群眾對村黨組織和村干部進行評議、黨組織對黨員進行評議，對評議結(jié)果進行公開。黨員在承諾中掂量出了責任，群眾從承諾中感受到了期盼?！岸嚓P(guān)心村里事，多關(guān)心困難人群”，這是黨員陳亞寶的追求。作為一名退休在家的無職黨員，陳亞寶幾年如一日地充當起了村里的義務(wù)“文明巡防員”，幫助調(diào)解鄰里糾紛；及時制止秸稈、垃圾焚燒等……正如黨員范友龍所說：“黨員承諾，讓我找到了黨員的感覺，也讓黨員的先進性看得見、摸得著，這個做法好！”

二、注重“三性”操作，完善

以“四議兩公開一表決”為重點的村級民主自治

近年來，東方村結(jié)合該村實際，打破以往“村事村干部定”的傳統(tǒng)模式，探索形成了村“兩委”提議、黨員議事會商議、黨員大會審議、村民代表大會或村民會議決議、涉及戶代表表決的“四議兩公開一表決”工作法，并在實踐中注重“三性”操作，取得了明顯成效。

（一）注重合理性——重點解決“議什么”的問題?！八淖h兩公開一表決”是個系統(tǒng)工程，村里工作千頭萬緒，議哪些才能突出重點、達到事半功倍的目的？這是擺在村干部面前的一個課題。為此，村“兩委”班子成員多方聽取意見、反復(fù)磋商，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)、立足村情，重點把握兩件“事”，即村民自治范圍內(nèi)的事和事關(guān)村民切身利益的事，明確凡村級重大事項決策、重要項目安排、大額資金使用以及相關(guān)民生事項，都要嚴格按照“四議兩公開一表決”工作法進行民主決策。將村民自治章程和村規(guī)民約的制定，村級發(fā)展規(guī)劃和年度工作目標計劃，村集體土地的流轉(zhuǎn)、承包、租賃，重大投資事項、集體資產(chǎn)處置，土地征用勞動力安置及補償分配，“兩長一員”、民主理財小組成員等人事變更，村民福利，重大救災(zāi)救濟款物的發(fā)放等八個方面的事項作為重大村務(wù)納入議事決策范疇。明確村“兩委”提議的主體責任，要求村“兩委”班子成員切實增強責任感和使命感，加強與黨員群眾的聯(lián)系、加強村情民意的收集，做到及時提議、準確提議。明確動拆遷、勞動力安置等涉及村民切身利益的事項，啟動戶代表會議決議程序。

（二）注重程序性——重點解決 “怎么議”的問題。首先是把好“提議關(guān)”。對于相關(guān)重大事項，村“兩委”在提議之前，先將提議內(nèi)容報至鎮(zhèn)黨委審批，經(jīng)鎮(zhèn)黨委研究同意后，方可進入“四議兩公開一表決”程序，避免了提議的盲目性，維護了村級組織的權(quán)威性。其次是把好“代表關(guān)”。按照“素質(zhì)高、有威望、懂村務(wù)”的標準，精選出13名黨員議事會代表，加強了黨員議事會的“頭道把關(guān)”。最后是把好“程序關(guān)”。嚴格按照村民組織法的要求，對村“兩委”會、黨員議事會、黨員大會、村民代表大會或村民會議、戶代表會議的參會人數(shù)、表決方式等進行明確的規(guī)定。對照“四議”→“兩公開”→“一表決”的工作步驟，對所議事項的醞釀討論、征求意見、完善方案、議后跟蹤，對決議公開、決議實施、實施結(jié)果公開的內(nèi)容、形式、時間等，制作了簡明的工作流程，在黨務(wù)公開欄、村級網(wǎng)站上予以公示，提高村民的知曉率。同時，明確1名村干部負責相關(guān)議事資料的起草、記錄、整理和歸檔工作，使每一件村級重大事項的決策過程均有完整的記錄，做到有據(jù)可查。

（三）注重靈活性——重點解決“議得了”的問題。在嚴格遵循既定程序的基礎(chǔ)上，實際操作中注重方式方法，堅持“原則下的靈活多元”，把工作重心集中在引導(dǎo)、溝通、協(xié)商上，爭取對村級長遠發(fā)展有利、關(guān)系群眾根本利益的“大、難、苦”（項目利益大、群眾初始接受難、協(xié)調(diào)過程苦）的項目贏得支持、爭取表決通過。2008年，村“兩委”意出資420萬元收購工業(yè)園區(qū)一處3500平方米的廠房，作為經(jīng)營性固定資產(chǎn)出租。時值國際金融危機，黨員議事會商議時許多代表提出了疑慮。為統(tǒng)一思想、形成共識，在提交黨員大會審議之前，村干部及時召集召開黨小組長、村民小組長和老干部會議，講透道理、算明細賬，得到了大家的理解和支持，此事最終獲圓滿通過。目前，該廠房不僅為村里每年帶來近50萬元的租金收入，承租方更成為了全鎮(zhèn)的納稅大戶。群眾利益無小事，在涉及村民切身利益的問題上，村“兩委”更是嚴格把關(guān)、悉心操作。海辰動遷安置基地項目征地，根據(jù)土地面積核算，1組獲得了25個鎮(zhèn)保名額，但全組涉及動遷人員只有24名。為確保勞動力安置方案考慮周全、萬無一失，在啟動戶代表會議表決程序之前，村干部先行召集召開骨干農(nóng)戶、黨員、涉及農(nóng)戶代表會議，廣泛聽取意見，特別是對于1個多余名額的分配，通過逐一表決的方式形成方案。由于事先做了細致準備，才使后來的戶代表表決中一舉獲得通過。

三、實施“三步”法，

確保“民主管村”工作落到實處

村里事讓村民自己知、自己議、自己定、自己管，擴大黨員群眾對村級事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)，讓權(quán)力在陽光下運行，受到了群眾歡迎，也減輕了村干部的壓力。為切實有效地將“民主管村”各項工作落到實處，東方村實施了“三步法”：

（一）網(wǎng)羅信息。掌握第一手民情民意是深化基層民主建設(shè)的基礎(chǔ)。除了“民情溝通日”等行之有效的方法之外，東方村還立足實際，三管齊下，實施“民情專遞”。首先是暢通聯(lián)系群眾的“動脈”。深入開展以“三聯(lián)聚民心，三問促和諧”為主題的組團式聯(lián)系服務(wù)群眾工作，劃分3個服務(wù)塊區(qū)、組建20個服務(wù)團隊，村干部帶頭，深入到全村每家每戶，了解民情、傾聽民意、回應(yīng)群眾關(guān)切。其次是完善制度創(chuàng)新的“內(nèi)核”。建立村干部定期接待群眾來訪等制度，現(xiàn)場“把脈問政”、幫助“解疑釋惑”、增進與群眾的溝通交流。最后是拓寬方便群眾的“路基”。挨家挨戶發(fā)放統(tǒng)一印制的村組干部通訊錄，以便村民在遇到急事、難事時第一時間聯(lián)系到村干部。2015年以來，通過各種渠道，共收集民情民意141條。其中，12條已通過“四議兩公開一表決”程序決策。

（二）執(zhí)行督辦。按照民主決策的要求，把各項工作落到實處，是深化基層民主建設(shè)的關(guān)鍵。東方村“兩委”班子重民主決策，也重過程落實。首先是修建反饋民意的“回聲墻”。針對日常所掌握的黨員群眾思想作風方面存在的突出問題，每年舉行一次黨員群眾思想作風講評會，堅持以事實為依據(jù)，注重抓住傾向性和苗頭性的問題，講現(xiàn)象，析原因，論危害，讓大家“對號入座”，比照改進。其次是筑牢防腐拒變的“防護網(wǎng)”。建立村務(wù)監(jiān)督委員會，完善村級財務(wù)、干部作風、為民服務(wù)工作機制，每月6日為理財小組工作日，村內(nèi)的各類票據(jù)須經(jīng)“村監(jiān)會”審核同意后方可入賬，加強群眾監(jiān)督，規(guī)范村務(wù)管理。最后是打造實事推進的“助推器”。針對“四議兩公開一評議”決策事項，明確具體的責任人和時間節(jié)點，由黨員議事會成員、村民代表等組成的督查小組進行督辦，并通過“村務(wù)公開欄”對進程進行適時公開、定期公開和全程公開，讓村民全程了解、全程監(jiān)督。

（三）跟蹤評估。完善事后跟蹤評估，是持續(xù)改進工作、完善創(chuàng)新機制、深化基層民主建設(shè)的制勝法寶。東方村結(jié)合村情民意，把測評、公示作為跟蹤評估的有效手段，認真加以組織實施，呈現(xiàn)出了三個方面的特點：首先是范圍廣。無論是村干部的述職評議還是黨員的履諾測評，參評對象不光有黨員還有群眾，不是寥寥幾人走過場，而是嚴格按照有關(guān)章程規(guī)定的相關(guān)大會出席人數(shù)及出席率，充分體現(xiàn)了黨員群眾的普遍意愿。其次是標準嚴。將有關(guān)工作流程、承諾事項上墻公布或網(wǎng)上公布，使得對照有標準、評價有依據(jù)。最后是改進勤。對于過程中暴露出來的一些機制上的問題，及時予以修正完善。2014年黨組織換屆后，加強骨干隊伍建設(shè)，對全村的黨小組長進行了優(yōu)化調(diào)整，調(diào)整后的黨小組長隊伍平均年齡由原來的63歲降至55歲，年輕了8歲，增強了隊伍活力。針對經(jīng)濟支部運作不力的現(xiàn)象，由村黨總支書記與一名總支委員掛帥聯(lián)系，以進一步加強組織建設(shè)。

近年來，該村集體資產(chǎn)總量大幅提升，村級經(jīng)濟呈厚積薄發(fā)之勢，社會風氣良好，村民素質(zhì)明顯提高，2015年2月榮獲“全國文明村”榮譽稱號。東方村“民主管村”的實踐是創(chuàng)新社會治理、加強基層建設(shè)的有效探索，是充分發(fā)揚黨內(nèi)民主、完善村民自治、增強基層組織生機活力的有益嘗試。“草根民主”不僅完善了黨內(nèi)基層民主建設(shè)和村級民主自治，而且更廣泛地激發(fā)民智、匯聚民力、凝聚民心，推動了東方村發(fā)展步入“快車道”。

作者系中共上海市金山區(qū)委黨校教師

責任編輯：劉 捷