開放式社區(qū)建設進程中的社區(qū)警務新發(fā)展

黃園

（吉林警察學院偵查系，吉林長春130017）

開放式社區(qū)建設進程中的社區(qū)警務新發(fā)展

黃園

（吉林警察學院偵查系，吉林長春130017）

隨著城市化進程的不斷推進以及轉型發(fā)展時期城市治理策略的變遷，開放式社區(qū)建設被正式提上日程。然而，開放式社區(qū)在給人們的生活、交通、環(huán)境建設帶來便利的同時，也使社區(qū)逐步由私人生活空間轉向公共生活領域，這一轉變給社會治安帶來了一系列壓力，不僅打破了社區(qū)警務秩序，削弱了社區(qū)民警治安防范和情報搜集能力，破壞了社區(qū)固有的治安防控模式，同時也給我國的社區(qū)警務工作帶來了全新挑戰(zhàn)。這就要求我們必須轉變工作思路，創(chuàng)新警力配置模式，加強復合型社區(qū)民警的培養(yǎng)，推動社區(qū)民警與居民間的合作互助，樹立大社區(qū)意識，健全群防群治網(wǎng)絡，實現(xiàn)社區(qū)警務發(fā)展新機制。

開放式社區(qū)；社區(qū)警務；治安防范

【doi】10.3969/j.issn.1672-1195.2016.02.006

“開放式社區(qū)”是在城市化進程中提出的城市治理新策略。開放式社區(qū)的建設不僅體現(xiàn)了現(xiàn)代社會新城市發(fā)展的客觀需求，同時也是協(xié)調區(qū)域發(fā)展、暢通城市交通、實現(xiàn)社區(qū)科學、合理規(guī)劃的現(xiàn)實需要。雖然開放式社區(qū)在地方治理和社會福利等方面具有積極作用，但是這一城市治理新模式同時也改變了我國城市居民固有的生活模式和活動空間，從而為社區(qū)警務工作帶來了全新的挑戰(zhàn)。

一、開放式社區(qū)建設給社區(qū)警務帶來的挑戰(zhàn)

社區(qū)警務戰(zhàn)略是我國公安機關自2002年以來，在城市社區(qū)推行的以預防為主、重在治本的新型警務戰(zhàn)略。其核心是通過權力下移，將警務工作的重點轉移至社區(qū)，通過構建和諧警民關系，實現(xiàn)群防群治，依靠社會成員的配合，共同預防犯罪、維護社會治安。經(jīng)過長期的理論和實踐探索，我國的社區(qū)警務戰(zhàn)略取得了一定成就。然而，與傳統(tǒng)社區(qū)發(fā)展不同，開放式社區(qū)建設改變了我國城市社區(qū)居民自社區(qū)成立以來形成的固有的生活模式和生活空間，使人們長期共同生活的私人空間轉向公共空間，生活模式由封閉轉向開放，擊碎了人們長期在同一地域共同生活所形成的主體意識和家園意識。

生活空間、生活模式和思維意識的轉變同時給已經(jīng)形成的、較為完善的警民關系帶來一定程度的沖擊，并直接導致了社區(qū)居民思想和行為的困惑，這一因政策選擇而帶來的團體迷思，給我國的社區(qū)警務工作帶來了全新挑戰(zhàn)。

（一）打破了社區(qū)警務秩序

社區(qū)警務概念的提出是為了解決現(xiàn)代化發(fā)展過程中產(chǎn)生的公眾與警察角色分離，由此引發(fā)的一系列信任危機以及在情報主導警務快速反應的警務模式下，犯罪率仍大幅上升等現(xiàn)實問題。推行社區(qū)警務的最終目的是試圖通過警力下沉，優(yōu)化警務資源的合理配置，將優(yōu)質警員輸送入一線，最終實現(xiàn)“預防為主，防控結合”的現(xiàn)代社區(qū)安全治理。這一目的決定，社區(qū)警務在具體運行中主要是以社區(qū)民警為主要力量，通過社區(qū)民警與群眾間的密切配合，建立相互協(xié)作的警民關系，以實現(xiàn)維護社區(qū)治安、預防和打擊犯罪的目的。

開放式社區(qū)在建設過程中，打破了已經(jīng)建立起來的警務工作舊秩序，并逐步建立起一套與之配套的社區(qū)警務發(fā)展新秩序。開放式社區(qū)規(guī)劃的設計原則鼓勵建立相對開放的社區(qū)間相互關系，提倡通過明確社區(qū)中心，構建以中心社區(qū)為主的、密切聯(lián)系的城市社區(qū)群。這一規(guī)劃使我國的社區(qū)發(fā)展由封閉轉向開放，改變了社區(qū)居民的生活環(huán)境，也打破了長期以來形成的社區(qū)警務秩序。新形成的社區(qū)警務秩序，也給社區(qū)民警的工作帶來了困難，使得已經(jīng)從轄區(qū)民警分離出來的社區(qū)民警，和正在從事轄區(qū)民警工作的警務管理員間的職責，從原本的分工明確轉變?yōu)槟：磺濉Ｌ貏e是對于既隸屬于社區(qū)，但同時又歸入公共區(qū)域的部分“開放地域”，因為缺乏明確的制度性規(guī)定，使雙方在責任劃定問題上陷入僵局，造成權責不明的窘境。而職責劃分的模糊不僅直接降低了警務人員的工作效率，削弱了他們維護社會治安的能力，并有可能造成警務人員與公眾的進一步分離，破壞警民關系。

例如，蜂群抱團理論認為：在缺乏制度約束，又無明確分工的前提下，治安秩序相對較好、犯罪率相對較低的開放區(qū)域，會受到轄區(qū)民警和社區(qū)民警的共同青睞，而成為警力聚集地；而對于那些治安秩序較差，違法犯罪易發(fā)、多發(fā)的開放區(qū)域，則可能同時被雙方所遺棄，無人問津。由此形成的最終結果即為：由于警力失衡，某些開放地域可能因為警力嚴重匱乏而成為犯罪重地，并最終導致公眾對警察徹底的不信任?？梢?，開放式社區(qū)建設給社區(qū)警務帶來的挑戰(zhàn)之一，即有可能破壞長期以來社區(qū)民警通過大量努力建立起來的警務秩序，惡化警民關系，使警民間的正常工作無法進行，并最終導致社區(qū)警務工作陷入僵局。

（二）削弱了社區(qū)民警的治安防范和情報搜集能力

開放式社區(qū)建設給社區(qū)警務帶來的又一個挑戰(zhàn)，即削弱了社區(qū)民警的治安防范和情報搜集能力。在封閉式社區(qū)發(fā)展中，社區(qū)民警在治安防范和情報搜集方面，具有重要優(yōu)勢。封閉式社區(qū)的特點之一，即社區(qū)居民對其所居住社區(qū)的空間意識較強，規(guī)律的生活習慣和基本穩(wěn)定的生活對象，促使他們形成了較強的主體意識和家園意識，并根植于內(nèi)心，因此，他們在社區(qū)生活中更加注重于自我意識的實現(xiàn)和私密空間的保護。社區(qū)民警由于其工作的特殊性，長期扎根于社區(qū)，工作在社區(qū)，維護社區(qū)治安、為人民群眾服務，與居民建立起了相對親密的警民關系，贏得了他們的信任和身份的認同，因而能夠較好地融入到社區(qū)居民團體中已經(jīng)形成的、相對穩(wěn)定的“熟人社會”之內(nèi)，與他們開展有效互動。這一優(yōu)勢，使社區(qū)民警在開展治安防范和情報搜集工作時，很容易被居民所接受，得到他們的信任。特別是社區(qū)民警在開展搜集情報信息工作時，居民對他的戒備感相對較弱，因為反感而引發(fā)的抵觸心理和斗爭行為也會相對較低，獲取有價值情報信息的機會較大。

而在開放式社區(qū)建設中，長期以來形成的熟人社會、小團體被打破，居民的生活空間開始由封閉轉向開放、由私密轉向公共，主體意識和家園意識逐漸被削弱，大量的、流動的、新的社會成員的加入給社區(qū)民警的警務工作，特別是情報信息搜集帶來了全新的挑戰(zhàn)。開放式社區(qū)建設的核心，在于鼓勵社區(qū)間的相互聯(lián)系，強調風景和道路最有益于所有公民。這意味著在理性的驅動下，為得到便捷的生活、并以最優(yōu)化的方式獲取公共服務，那些地理位置較好、距公共空間如公園、醫(yī)療服務中心、商業(yè)中心較近的社區(qū)，將會得到更多居民的青睞和光顧。而這種因政策調整引發(fā)的居民福利性流動，在方便居民的同時，也改變了社區(qū)居民的生活環(huán)境。大量陌生人的涌入，降低了社區(qū)居民的家園意識，強化了他們的自我保護意識，并在很大程度上弱化了社區(qū)居民對民警強烈的信任感和認同感。信任危機和認同危機的逐步擴大，削弱了警民互動的信息反饋體系，讓社區(qū)民警在開展警務工作，特別是在情報搜集及確定情報源上遭遇了前所未有的困難，一些居民在面對社區(qū)民警時，開始由無話不談，到有話不說，或只說半句，甚至支支吾吾，導致大量有價值的情報無法順利搜集、及時反饋、有效應用。

（三）破壞了社區(qū)固有的治安防控模式

長期以來，隨著封閉式社區(qū)發(fā)展走向成熟，社區(qū)治保及治安防控體系得以逐步建立。初步形成了以民為本，服務于民，以社區(qū)民警為依托，緊密依賴群眾、群防群治，警民聯(lián)動性高的自我防控模式。在這一治安防控體系中，門禁制度及巡邏制度的有序開展，是提高社區(qū)居民安全感及家園意識的基礎保障。在封閉式社區(qū)內(nèi)，安全防范管理主要依賴三大核心要素，即人力防范、物理技術防范和技術防范，而在這三個要素中，人力防范通常被認為是效果最佳、功效最大、可信度最高的首要方式。人力防范實現(xiàn)的最重要途徑，即門禁制度和巡邏制度。選擇有經(jīng)驗的、能勝任的治安協(xié)管員有序推進門禁工作，并配合社區(qū)民警有序開展治安巡邏，是提高社區(qū)居民安全感、及時發(fā)現(xiàn)并制止犯罪發(fā)生的保障。

然而，開放式社區(qū)建設中涉及到的目標群體是某一地區(qū)的所有居民，這意味著封閉式社區(qū)固有的門禁制度將被徹底打破，無論是誰，只要有需要，便能夠任意進出小區(qū)。不僅如此，如果愿意，他甚至可以在社區(qū)內(nèi)隨意停留，或四處參觀。此類行為的大量產(chǎn)生將給社區(qū)的巡邏制度帶來挑戰(zhàn)，它預示著即使社區(qū)民警及治安協(xié)管員在巡邏中意識到可能存在違法犯罪活動，或發(fā)現(xiàn)可能對社區(qū)居民構成危險的可疑目標，但在沒有確鑿證據(jù)的前提下，仍沒有合法途徑及正當理由將其驅逐出社區(qū)，制止違法犯罪活動的發(fā)生。因此，相對于封閉式社區(qū)建設，開放式社區(qū)建設的挑戰(zhàn)之三，即在發(fā)展過程中有可能導致系列的治安案件激增，造成外來人員管控無力，從而為盜竊、搶劫等違法犯罪活動提供溫床。

二、創(chuàng)新開放式社區(qū)建設中社區(qū)警務發(fā)展的路徑探索

隨著城市化進程的不斷推進，以及轉型發(fā)展時期城市治理策略的變遷，社區(qū)在政府綜合管理體系中的重要性逐年遞增。在2016年頒布的《中共中央國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》，中國政府更是將開放式社區(qū)建設正式提上日程，提出要將城市規(guī)劃好、建設好、管理好作為近期城市發(fā)展的具體目標?？梢?，推進社區(qū)警務工作的改革創(chuàng)新，構建與之相配套的社區(qū)警務發(fā)展新路徑，是加強新時期治安防范工作發(fā)展的新趨勢。

（一）創(chuàng)新警力配置新模式

開展社區(qū)警務的最終目的在于將社區(qū)民警作為主體力量、密切依靠群眾，以改善社會治安基本狀況為目的，預防并制止犯罪為終極目標的警務新戰(zhàn)略?？梢?，社區(qū)警務工作順利進行的關鍵主要體現(xiàn)在對警力的依賴，即通過警力前移，推動警力下沉，布置優(yōu)質警力進社區(qū)，切實推動社會治安的綜合治理。

在開放式社區(qū)建設中，對于社區(qū)的開放式治理不僅增加了社區(qū)民警的工作量，強化了他們在從事社區(qū)治理中的工作壓力，而且潛在危機的存在及社區(qū)居民不信任程度的提升，也在客觀上加大了其工作難度。這就要求在推進開放式社區(qū)建設的同時，應創(chuàng)新警力配置模式，由封閉式社區(qū)管理中的一區(qū)一警擴展至一區(qū)雙警，甚至一區(qū)多警。此外，還應進一步提高警種間的合作意識，加強社區(qū)民警與轄區(qū)民警間的相互配合、互助合作。緩解社區(qū)民警的工作壓力，提高他們的工作效率和工作積極性，促使其將更多的熱情和精力投入到社區(qū)治安的綜合治理之中。

（二）加強復合型社區(qū)民警的培養(yǎng)

開放式社區(qū)在發(fā)展中不僅對警力配置提出了更高的要求，打破了社區(qū)民警原有的職責分工，而且對社區(qū)民警的業(yè)務素質提出了全新的、更高層級的要求。

在開放式社區(qū)治理中，社區(qū)民警不僅要熟練應對轄區(qū)內(nèi)的人口管理、治安管理、防范工作、群眾工作、情報信息搜集整理評估等基礎性工作，而且，隨著開放式社區(qū)發(fā)展中可能激增的治安類、刑事類案件，他們在工作中還要學習并掌握有關刑事案件處理的相關知識，提高在日常工作中有效應對刑事案件的工作能力。因而，公安部門應拓寬培訓范圍，加大培訓力度，進一步加強復合型人才的培養(yǎng)，使其綜合掌握各警種，如戶籍警、治安警以及刑警所必須掌握的專業(yè)知識，合理提高其綜合性警務能力。

（三）樹立大社區(qū)意識，健全群防群治網(wǎng)絡

在社區(qū)治理，特別是開放式社區(qū)治理進程中，不僅要科學規(guī)劃、合理配置警力、加強復合型社區(qū)民警培養(yǎng)，同時要建立警民互動、多元參與的新型警務治理模式。要樹立大社區(qū)意識，健全群防群治網(wǎng)絡，實現(xiàn)責任共擔、優(yōu)勢互補，正確發(fā)揮警民聯(lián)動的集體作戰(zhàn)效能。

在開放式社區(qū)警務治理中，應充分發(fā)揮警民聯(lián)動的集體作戰(zhàn)效能，正所謂警力有限，但民力無窮。要正視社區(qū)居民的力量，提高他們的參與熱情，聚集力量，實現(xiàn)群防群治。通過在工作中下放部分權力，充分發(fā)揮社區(qū)領袖、社區(qū)積極分子和社區(qū)群眾的積極性，充分信任其在生活中自我管理、自我監(jiān)督、外部管理、外部監(jiān)督的自治能力，通過警民配合、協(xié)同作戰(zhàn)，實現(xiàn)社區(qū)綜合治理，預防、打擊犯罪的目標。

開放式社區(qū)發(fā)展不僅打破了傳統(tǒng)封閉式社區(qū)的生活模式，而且對長期以來形成的相對保守的管理模式，特別是社區(qū)警務治理模式及方式方法提出了全新的要求。適應城市化發(fā)展新需要，建立與之相配合的新型警務發(fā)展制度，通過創(chuàng)新警力配置，推動復合型人才培養(yǎng)，樹立大社區(qū)意識，推進城市治理新發(fā)展。

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On New Development of Community Policing in Open Community Construction

Huang Yuan
（Investigation Department,Jilin Police College,Jilin,Changchun 130117,China）

With the development of the urbanization process and the change of the strategy in managing cities in the period of transformation and development,the constructions of the open communities is put on the agenda.However, we benefit the convenience in our life,transportation and environment given by open communities,meanwhile,we should put more attention to the pressure in security administration by the change of making the communities from pri?vate space to public space.It also brings a new challenge to our community policing.We must change working thoughts,innovative the police configuration mode,improve the traning of police in complex community,promote the cooperation and mutual assistance between the residents and community police,set up the big community concept,per?fect the massive prevention system,so as to realize the new development mechanism of community policing.

open community;community policing;social oreder prevention

D631.1

B

1672-1195（2016）02-0028-（04）

2016-07-24

黃園（1986-），女，吉林長春人，吉林警察學院偵查系講師，博士，主要研究方向：警務情報管理與應用、視頻圖像偵查。

責任編輯：王梅