西方發(fā)達(dá)國家警察職業(yè)保障制度的分析及啟示

楊紅

（湖北警官學(xué)院　治安管理系，湖北　武漢　430034）

西方發(fā)達(dá)國家警察職業(yè)保障制度的分析及啟示

楊紅

（湖北警官學(xué)院治安管理系，湖北武漢430034）

目前，我國警察職業(yè)保障不足、執(zhí)法權(quán)威缺失。應(yīng)借鑒美國、英國、法國、日本四國的警察執(zhí)法保障制度、薪酬待遇制度和教育培訓(xùn)制度，加強(qiáng)立法，完善警察職業(yè)保障體系，優(yōu)先保障警察經(jīng)費(fèi)，成立警察權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)并建立合理公平的晉升機(jī)制，多渠道保障警察身心健康，維護(hù)警察的合法權(quán)益。

警察；執(zhí)法；警察職業(yè)保障

警察職業(yè)保障是指為了保障警察履行各項(xiàng)職能，維護(hù)警察合法權(quán)益，與警察職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)應(yīng)的警察執(zhí)法權(quán)威、薪酬待遇、身份尊嚴(yán)、教育培訓(xùn)等一系列凸顯警察職業(yè)特色的保護(hù)性制度和措施。面對(duì)我國日益復(fù)雜的公共安全形勢，研究西方的警察職業(yè)保障制度，對(duì)完善我國警察職業(yè)保障制度，提升警察執(zhí)法權(quán)威，維護(hù)法律的正義和公平具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、西方發(fā)達(dá)國家警察職業(yè)保障制度

（一）執(zhí)法權(quán)威

美國設(shè)有聯(lián)邦、州和市縣三級(jí)警察機(jī)構(gòu)。美國注重維護(hù)警察執(zhí)法權(quán)威，通過立法來保障其正當(dāng)?shù)膱?zhí)法行為，其法律規(guī)定警察對(duì)罪犯實(shí)施合法逮捕時(shí)遇到反抗，或有理由相信被逮捕者即將對(duì)他進(jìn)行人身傷害，且合理推斷對(duì)被逮捕者使用適當(dāng)暴力是制止其反抗的唯一辦法，在這種情況下，法律許可警察使用適當(dāng)暴力。自2004年以來，相關(guān)機(jī)構(gòu)共審議了809起關(guān)于美國警察在美墨邊境執(zhí)法過度使用暴力的投訴，但沒有任何人因此受到處罰。另據(jù)美聯(lián)社2014年12月7日?qǐng)?bào)道，美國警察每年在執(zhí)法過程中都至少致死400人，大多被免予起訴。美國警察的暴力執(zhí)法引發(fā)了美國公眾不滿，但從另一個(gè)角度可見，其執(zhí)法權(quán)威在美國具有絕對(duì)的保障。

英國同樣以法律來保障警察的執(zhí)法權(quán)威，其法律嚴(yán)懲侵害警察執(zhí)法權(quán)益的違法犯罪活動(dòng)，制裁措施十分嚴(yán)厲。英國警察法規(guī)定了五種侵害警察權(quán)的犯罪，即毆打警察罪、冒充警察罪、挑唆不忠罪、妨礙警察執(zhí)行公務(wù)罪和非法持有警察衣物罪，很好地保護(hù)了警察的執(zhí)法權(quán)益。

法國主要有兩類警察：一是隸屬于內(nèi)務(wù)部的國家警察；二是隸屬于國防部的國家憲兵警察。法國與英美的警察體制不同，它是高度統(tǒng)一并且與軍隊(duì)有密切聯(lián)系。該國實(shí)行中央集權(quán)型的警察體制，內(nèi)部實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)和軍事化管理。法國非常重視對(duì)警察權(quán)利的保障，法國的警察權(quán)力較大，公民對(duì)警察的制約力小。

日本警察體制實(shí)行集中與分權(quán)相結(jié)合的方式，中央掌握國家警察，各都、道、府、縣的警察自治。

（二）薪酬制度

美國警察的薪酬要高于一般公務(wù)員。美國財(cái)政對(duì)警察部門投入很大，注重警察裝備和薪酬的投入，并免于警察薪酬15%所得稅，以高福利吸引和保障警務(wù)人員數(shù)量。如，在美國，一線警察的薪水總體要比其他部門的公務(wù)員高50%以上。針對(duì)警察常態(tài)化的加班，政府一般加薪1.5倍。

英國警察人員的薪酬高于政府其他部門的文官（公務(wù)員）以及公立大學(xué)的教職人員。1990年英國一名警察（相當(dāng)于中國科員）年薪為1.9—2.1萬英鎊（約26萬一30萬人民幣），警司（相當(dāng)于中國副處長）2.8—3萬英鎊（年薪約為38—40萬人民幣）?？梢姡斓墓べY是中國警察的20倍以上。英國警察的法定工作時(shí)間為每星期5天，每天工作時(shí)間8小時(shí)。如果超出法定工作時(shí)間加班，則按加班時(shí)數(shù)領(lǐng)取加班費(fèi)。加班費(fèi)的計(jì)算方法有三種：一是在正常時(shí)間（周一至周五）加班，每加班1小時(shí)領(lǐng)取其每小時(shí)工資的四分之三作為加班費(fèi)；在輪休時(shí)加班，每加班一小時(shí)領(lǐng)取其每小時(shí)工資的三分之二作為加班費(fèi)：在國定假日加班（如國慶節(jié)、圣誕節(jié)等），每加班一小時(shí)領(lǐng)取其每小時(shí)工資的2倍作為加班費(fèi)。英國警察可免費(fèi)居住在政府提供的公寓宿舍中，如果不愿住在政府提供的公寓宿舍，可享受住房補(bǔ)助。另外，英國內(nèi)政部規(guī)定，根據(jù)職級(jí)高低，警察每年都享有時(shí)間不等的休假，平均每個(gè)倫敦警察每周工作40小時(shí)。

法國警察法規(guī)定全額保障警察經(jīng)費(fèi)。如1990年法國國家警察預(yù)算220億法郎，占內(nèi)政部全部預(yù)算的30%以上；全年所有警察機(jī)構(gòu)1990年預(yù)算為392.92億法郎，占全國預(yù)算的8%以上。在工資待遇上，法國政府對(duì)國家警察人員實(shí)行的是不同于政府其他部門公務(wù)員的特殊工資制度。政府其他部門公務(wù)員是按照A、B、C、D的等級(jí)序列來確定其工資指數(shù)的，而國家警察人員的工資指數(shù)則是根據(jù)銜級(jí)確定的。在這一工資制度下，各級(jí)國家警察人員的工資要比與之級(jí)別相當(dāng)?shù)恼渌块T公務(wù)員的工資高出一定比例。具體來說，著裝警察人員要比與之級(jí)別相當(dāng)?shù)恼渌块T公務(wù)員的工資高出22%，而便衣警察人員要比與之級(jí)別相當(dāng)?shù)恼渌块T公務(wù)員的工資高出18%。此外，各警種還享有不同的特別津貼。國家警察人員享有住房補(bǔ)貼、家庭補(bǔ)貼和特殊警種津貼。每年有冬、夏兩季兩次共計(jì)30天的休假（可一次連續(xù)休完）。

日本警察的經(jīng)費(fèi)相應(yīng)分為兩種：國家經(jīng)費(fèi)與都道府經(jīng)費(fèi)。中央國庫負(fù)擔(dān)國家警察經(jīng)費(fèi)；地方警察經(jīng)費(fèi)分別由三部分組成：國庫、都道府縣以及都道府縣警察補(bǔ)助金。日本《警察法》第37條第一項(xiàng)、第二項(xiàng)、第三項(xiàng)分別對(duì)三部分負(fù)擔(dān)的經(jīng)費(fèi)進(jìn)行了明確的規(guī)定。日本警察法的經(jīng)費(fèi)保障有五個(gè)特點(diǎn)：一是依法管理；二是國家警察、警視正以上級(jí)別的警察官工資、其他薪金和主要警察項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)由國庫承擔(dān)；三是國庫和地方政府共同分擔(dān)地方警察經(jīng)費(fèi)，并且都道府縣負(fù)擔(dān)的都道府縣警察所需經(jīng)費(fèi)由國家補(bǔ)助一部分；四是明確區(qū)分國庫負(fù)擔(dān)的部分及項(xiàng)目同地方政府負(fù)擔(dān)的部分及項(xiàng)目；五是警察經(jīng)費(fèi)保障充足。日本警察人員的平均薪酬，要高于一般公務(wù)員15%左右。例如，在20世紀(jì)80年代中期，剛從警察學(xué)校結(jié)業(yè)參加工作的新警察，月薪為10.64萬日元，而同樣情況下到其他政府部門任職的一般公務(wù)員，月薪僅為9.05萬日元。此外，刑警、交警、巡警等各專業(yè)警種都按天領(lǐng)取專業(yè)津貼。

（三）警察教育培訓(xùn)體制

美國警察教育沒有學(xué)歷教育，也沒有統(tǒng)一的模式。其警察教育分為新警員培訓(xùn)、警察的在職培訓(xùn)或繼續(xù)教育。培訓(xùn)內(nèi)容主要包括刑事司法概論、警察機(jī)構(gòu)的政策與執(zhí)法程序、一般法律知識(shí)、犯罪學(xué)、刑事證據(jù)與犯罪偵查程序、巡邏、強(qiáng)制措施的使用、交通管理、緊急救護(hù)知識(shí)、警用器材的使用、體能等，強(qiáng)調(diào)培訓(xùn)的實(shí)用性和操作性。各州對(duì)新警員的培訓(xùn)時(shí)間不同，最長的560小時(shí)，最短的僅120小時(shí)。美國警察在職教育，特別是高級(jí)教育大部分借助于社會(huì)大學(xué)的師資力量，美國的大專院校以及美國聯(lián)邦調(diào)查局的全國學(xué)院為在職警察提供再教育機(jī)會(huì)。

英國警察教育實(shí)行分級(jí)培訓(xùn)體系：一方面改革英國現(xiàn)有的警察職業(yè)教育體制，以警察職業(yè)素質(zhì)教育理念為核心；同時(shí)在培訓(xùn)中注重針對(duì)性和實(shí)用性；另外，英國在警察晉職制度中貫徹有效的競爭激勵(lì)機(jī)制，重視對(duì)高級(jí)警務(wù)人才的培養(yǎng)和儲(chǔ)備。

法國努力改善教學(xué)方法改進(jìn)新警察的基礎(chǔ)訓(xùn)練，實(shí)現(xiàn)了教學(xué)方法現(xiàn)代化。在職警察訓(xùn)練的內(nèi)容將近300門課程，以補(bǔ)充完善他們的工作技能。另外，提高業(yè)務(wù)水平的課程還有：反應(yīng)技巧和警民關(guān)系、巡邏訓(xùn)練、治安、捕捉罪犯、打擊恐怖主義、基礎(chǔ)和高級(jí)計(jì)算機(jī)課程和外語訓(xùn)練，以及體育和武器訓(xùn)練。

為提高警察素質(zhì)，增強(qiáng)警察的戰(zhàn)斗力，日本很重視對(duì)警察的教育培訓(xùn)，并通過一般教育、初級(jí)警察教育、中級(jí)警察教育、高級(jí)警察教育四種形式進(jìn)行。

二、西方發(fā)達(dá)國家警察職業(yè)保障制度的特點(diǎn)

（一）絕對(duì)保障執(zhí)法權(quán)威

世界上多數(shù)國家都通過立法保障警察執(zhí)行公務(wù)，對(duì)襲警行為絕不姑息遷就，在法律上單獨(dú)設(shè)立“襲警罪”，襲警行為不僅僅針對(duì)襲擊警察的行為，辱罵、侮辱警察也需要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，以保障警察執(zhí)法權(quán)威，樹立警察執(zhí)法威信。例如，按照美國法律，在自己或他人生命處于危險(xiǎn)時(shí)，美國警方有權(quán)使用致命武力，如果公民對(duì)警察處理不服，可以事后向法庭起訴，但決不允許在現(xiàn)場與執(zhí)法警察爭辯，更不允許有任何肢體動(dòng)作，否則會(huì)被認(rèn)為有妨礙執(zhí)行公務(wù)和襲警嫌疑。而在判決時(shí)如果聯(lián)邦法院查證當(dāng)事人對(duì)警察施以暴力，會(huì)責(zé)以重罰入監(jiān)服刑，通常不準(zhǔn)判處罰金。另據(jù)華盛頓郵報(bào)報(bào)道，僅僅在2015年的前5個(gè)月，美國至少已有385人死于警察槍下，平均每天超過2人遭遇槍擊。即使在這種情況下，美國的司法部門往往做出對(duì)警察有利的判決，在過去十年中，美國警察射殺了成千上萬個(gè)嫌犯，其中只在54起案件中受到了指控。

（二）設(shè)立保障警察權(quán)益處理投訴的組織機(jī)構(gòu)

許多發(fā)達(dá)國家都專門設(shè)立警察權(quán)益保護(hù)用于保護(hù)警員的利益。如蘇格蘭有三個(gè)警察協(xié)會(huì)，分別代表不同銜級(jí)警察的利益，分別是蘇格蘭首席警官協(xié)會(huì)、蘇格蘭警務(wù)指揮官協(xié)會(huì)和蘇格蘭警察聯(lián)盟。其中首席警官協(xié)會(huì)主要關(guān)注成員的基本福利待遇，包括工資、退休金、工資條件和應(yīng)當(dāng)遵守的紀(jì)律。警務(wù)指揮官協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)管理人數(shù)眾多的基礎(chǔ)警察和財(cái)政支出，其重要職責(zé)就是保障成員在工作中應(yīng)獲得的福利待遇，在履行職責(zé)受到投訴時(shí)為其提供法律保護(hù)。蘇格蘭警察聯(lián)盟的成員占蘇格蘭警察人數(shù)98%，是由國會(huì)議案確定的警察代表性組織，在工資福利、行為、紀(jì)律、效率及其他事項(xiàng)上代表警察利益，成員沒有罷工權(quán)利，其工作人員來自各種警察崗位，在遇到公眾投訴警察時(shí)，代表其利益參與調(diào)查聽證；有權(quán)代表警察在蘇格蘭議會(huì)上法院，對(duì)有關(guān)警察利益的政策性問題提出意見和建議；在警察損害賠償案件中為當(dāng)事警察提供咨詢指導(dǎo)，包括警察因公受傷后的工資、福利等問題。蘇格蘭警察聯(lián)盟還主動(dòng)為警察提供更多與健康、福利有關(guān)的其他援助，如為受傷警察建立康復(fù)中心，為退休警察提供休閑娛樂場所。

（三）重視實(shí)戰(zhàn)性的教育培訓(xùn)

美、英、法、日四國都注重警察的教育訓(xùn)練，有一系列的制度保障警察教育和培訓(xùn)的質(zhì)量。其共同的特點(diǎn)有：一是建立完善的警察教育訓(xùn)練體系，獨(dú)立于國家教育部門，以警察職業(yè)教育為核心培養(yǎng)專門警務(wù)人才，警察招錄和培訓(xùn)一體，新警錄入必須接受規(guī)范的職業(yè)培訓(xùn)；二是重視警察的在職培訓(xùn)，針對(duì)不同層級(jí)的警察、不同警種的崗位，開展針對(duì)性的培養(yǎng)，注重教育培訓(xùn)的實(shí)用性；三是強(qiáng)調(diào)實(shí)戰(zhàn)性，重視實(shí)踐教學(xué)，注重警察職業(yè)能力的培養(yǎng)和體能訓(xùn)練、操作性培訓(xùn)；四是教學(xué)實(shí)戰(zhàn)一體化，教官和警察身份一致。警察院校的教師與警察、檢察官、法官聯(lián)系交流頻繁，警校與任教人員簽一年到三年不等的任教合同，期滿到警察局任職工作。

（四）高福利待遇體現(xiàn)人文關(guān)懷

發(fā)達(dá)國家警察的待遇普遍高于普通公務(wù)員，除了工資薪酬外，還被給予住房、休假、提前退休、關(guān)照家人等待遇以體現(xiàn)對(duì)警察工作的肯定和認(rèn)可。在英國，警察的薪酬和待遇高于其他公務(wù)員及公立大學(xué)教職人員，由內(nèi)政部下設(shè)的警察協(xié)調(diào)委員會(huì)負(fù)責(zé)設(shè)定，其構(gòu)成除工資薪酬外，還含有加班費(fèi)、住房補(bǔ)助、帶薪休假、進(jìn)修等。在英國政府機(jī)構(gòu)中，只有警察工資自動(dòng)隨著通貨膨脹率上調(diào)。英國全體警察都享有免費(fèi)住宿券或住房補(bǔ)貼，其他福利還包括大幅年假，遠(yuǎn)高于法律規(guī)定休假要求，如帶薪年假、產(chǎn)假、產(chǎn)假支持假、收養(yǎng)假、帶薪病假、育兒假、職業(yè)生涯休假；免費(fèi)旅游、繼續(xù)教育、大都市助學(xué)金、個(gè)人發(fā)展支持計(jì)劃等。

三、西方發(fā)達(dá)國家警察職業(yè)保障法律制度對(duì)我國的啟示

（一）加強(qiáng)立法完善警察職業(yè)保障體系，提高警察各項(xiàng)待遇

縱觀國際警務(wù)制度現(xiàn)狀，英、法、美、日等國對(duì)警察都有各自特殊的待遇規(guī)定，警察社會(huì)地位和經(jīng)濟(jì)待遇在全國都令人羨慕，警察的工資福利待遇普遍高于同級(jí)別其他部門的公務(wù)員。在我國，警察的待遇與社會(huì)地位卻不高，相關(guān)待遇相對(duì)工作危險(xiǎn)系數(shù)、強(qiáng)度而言非常低。我國警察一年的工作量相當(dāng)于其他公務(wù)員兩年半的工作量，平均每天工作11一15小時(shí)。社會(huì)認(rèn)可度較低，缺乏高福利高保障。因此，應(yīng)參考國外的做法，建立我國警察職業(yè)保障體系，這是提高隊(duì)伍戰(zhàn)斗力、穩(wěn)定性、廉潔性的基礎(chǔ)。

第一，設(shè)立由全體警察為主要成員的警察委員會(huì)，該機(jī)構(gòu)可以由黨委和政府牽頭，各級(jí)警察代表、律師、法官參與，它主要在保障警察執(zhí)法權(quán)益，提升警察薪資福利，爭取警察撫恤待遇等方面發(fā)揮作用。該機(jī)構(gòu)為警察權(quán)益發(fā)聲，利于警察執(zhí)法權(quán)威的建立，既能監(jiān)督警察執(zhí)法，也能調(diào)查對(duì)警察的投訴。

第二，美、英、法、日等國為保障警察機(jī)關(guān)履行職責(zé)都將警察經(jīng)費(fèi)保障置于優(yōu)先地位。我國公安機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)應(yīng)同樣在中央財(cái)政撥付中優(yōu)先保障，警務(wù)活動(dòng)以及警察薪酬福利經(jīng)費(fèi)由中央統(tǒng)一規(guī)劃，公安部統(tǒng)一歸口，經(jīng)費(fèi)開支單獨(dú)立項(xiàng)。在內(nèi)部實(shí)行分級(jí)管理，統(tǒng)籌分配。

第三，警察薪酬制度應(yīng)遵循勞酬相符、定期增資、穩(wěn)定提高、物價(jià)補(bǔ)償、法律保障等原則。建議借鑒國際上美、英、法、日等國做法——警察工資高于其他一般公務(wù)員，實(shí)現(xiàn)國內(nèi)警察工資應(yīng)高于同級(jí)別其他部門公務(wù)員，略低于我國現(xiàn)役軍人工資的標(biāo)準(zhǔn)。

第四，建立與警察職業(yè)相適應(yīng)的醫(yī)療保險(xiǎn)保障制度，給予警察及其家人醫(yī)療優(yōu)惠政策。在警察全身心投入到維護(hù)社會(huì)安全工作時(shí)，政府應(yīng)幫助其承擔(dān)部分照顧家庭的責(zé)任。各級(jí)政府可以商業(yè)險(xiǎn)種和社保結(jié)合的方式讓警察得到更優(yōu)惠的醫(yī)療補(bǔ)貼。另外，提高現(xiàn)有的優(yōu)撫保障制度及優(yōu)撫互助基金，盡管2014年4月公安部頒布了最新的《人民警察撫恤優(yōu)待辦法》，提高了警察的優(yōu)撫金，但仍有上升的空間。

第五，建立公平的補(bǔ)助發(fā)放制度，解決警察加班、值班執(zhí)勤、特殊勤務(wù)和出差辦案的合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問題。

第六，保障警察休息權(quán)，建立合理的休假制度，讓高強(qiáng)度高壓力的一線警察得到合法充足的休假權(quán)。

第七，建立警察職業(yè)住房補(bǔ)貼，用制度保障，允許公安民警優(yōu)先申請(qǐng)公租房、免費(fèi)住房以及減少房屋租金等各種方法來解決警察家庭住房困難的問題。

第八，在2015年《刑法修正案（九）》第二百七十七條第五款“暴力襲擊正在依法執(zhí)行職務(wù)的人民警察的，依照第一款的規(guī)定從重處罰”基礎(chǔ)上，在“妨害公務(wù)罪之外，增加專門的“襲警罪”，重拳打擊各類襲警行為。

（二）建立合理公平的晉升機(jī)制，多渠道保障警察身心健康

警察作為公務(wù)員序列的成員，工資福利待遇都與職務(wù)的晉升有關(guān)，只有建立了公平公正的警察晉升機(jī)制，減少人為因素，才能調(diào)動(dòng)警察的工作積極性，激發(fā)警察的上進(jìn)心。國外警察的晉升體系比較健全，相對(duì)公正公平，值得我們借鑒。我國也應(yīng)建立科學(xué)公正的警察培訓(xùn)、晉升機(jī)制，讓每位警察都有公平晉升的機(jī)會(huì)，消除因?yàn)闆]有上升空間而提前消極怠工的局面。公平公正的晉升機(jī)制，人性化的工作環(huán)境，充分尊重警察的人格，可以提升警察隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力。

在保障警察職業(yè)晉升的同時(shí)，還要時(shí)刻關(guān)注警察的身心健康。通過建立警察健康狀況預(yù)警系統(tǒng)，堅(jiān)持年度體檢制度，建立警察健康檔案；定期開展警察心理咨詢服務(wù)，關(guān)注警察心理健康；設(shè)立警察撫恤互助資金和特困警察檔案，規(guī)范特困警察的標(biāo)準(zhǔn)等級(jí)，逐步落實(shí)解困措施，如家屬再就業(yè)，子女就學(xué)問題，對(duì)犧牲干警的家屬要建立終生幫扶機(jī)制。

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［13］（英）丹尼爾·德納里，肯尼斯·斯科特.蘇格蘭警察制度［M］.李溫，譯.北京：群眾出版社，2008.

［14］公安部外事局，公安部人事訓(xùn)練局，公安部科學(xué)技術(shù)信息研究所.歐洲主要國家警察概況［M］.北京：群眾出版社，2003.

責(zé)任編輯：張咪

Analysis and Apocalypse of Western Developed Countries' Police Professional Security System

Yang Hong
（Public Order Management Department，Hubei Police College，Wuhan，Hubei 430034，China）

Currently，our country police occupation guarantee and the law authority are imperfect.We should learn lessons from the United States，England，F(xiàn)rance and Japan in terms of guarantee system，salary treatment system and education and training system.We should strengthen and perfect the lawmaking of police occupation guarantee system，have the initiative to guarantee police's budget，and establish a police rights protection organization，establish a reasonable promoting mechanism，and build many outlets for police's physical and mental health and support the police's legal rights.

police；law enforcement；police's occupation guarantees

10.3969/j.issn.1672-1195.2016.01.005

D631.1

B

1672-1195（2016）01-0024-（04）

2016-06-10

楊紅（1976-），女，湖北鐘祥人，湖北警官學(xué)院治安管理系副教授，碩士，主要研究方向：治安管理。