治理行動(dòng)體系：生態(tài)治理現(xiàn)代化的困境及應(yīng)對(duì)

楊美勤，唐 鳴

治理行動(dòng)體系：生態(tài)治理現(xiàn)代化的困境及應(yīng)對(duì)

楊美勤，唐 鳴

生態(tài)治理現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。生態(tài)治理多元分離的現(xiàn)狀和“治理失靈”所反映的治理能力不足要求我們重視以行動(dòng)體系為中心的生態(tài)治理現(xiàn)代化建設(shè)。生態(tài)治理現(xiàn)代的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理的共治共享，從完善生態(tài)立法、明確主體權(quán)責(zé)、構(gòu)建多元參與機(jī)制、打造開(kāi)放評(píng)價(jià)機(jī)制四個(gè)方面入手，構(gòu)建完善的生態(tài)治理行動(dòng)體系，推進(jìn)生態(tài)治理現(xiàn)代化。

生態(tài)治理現(xiàn)代化；生態(tài)治理體系；生態(tài)治理能力；治理行動(dòng)體系

生態(tài)治理是國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中一個(gè)不可或缺的重要方面。從“五位一體”總體布局到“五大發(fā)展”理念的提出，生態(tài)治理在國(guó)家治理現(xiàn)代化中的重要性和緊迫性日益凸顯。如何實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的有效治理，解決當(dāng)前日趨嚴(yán)重的生態(tài)治理危機(jī)，是時(shí)代擺在我們面前的一個(gè)重要課題。在國(guó)家治理現(xiàn)代化總目標(biāo)的指引下，通過(guò)對(duì)當(dāng)前生態(tài)治理體系與治理能力的困境分析，探討政府、市場(chǎng)與社會(huì)共同參與的多元生態(tài)治理行動(dòng)體系，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理現(xiàn)代化、解決生態(tài)治理危機(jī)的必由之路。

一、多元分離：生態(tài)治理體系現(xiàn)狀及不足

生態(tài)治理體系是整個(gè)生態(tài)治理實(shí)踐的基本架構(gòu)，主要包括治理主體、治理對(duì)象和行動(dòng)體系三個(gè)部分。近年來(lái)，國(guó)家逐步加大了對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的投入力度，但現(xiàn)有生態(tài)治理體系在制度建設(shè)和行動(dòng)體系塑造方面仍然存在諸多不足，呈現(xiàn)出多元分離態(tài)勢(shì)。

（一）治理法律與治理現(xiàn)實(shí)的分離

法律規(guī)范的相對(duì)滯后性和治理中面臨的各種利益因素，造成生態(tài)治理立法工作與治理現(xiàn)實(shí)之間出現(xiàn)了一定程度的分離。第一，法律規(guī)范對(duì)象的單一性與生態(tài)治理對(duì)象的復(fù)雜性之間的分離。當(dāng)前，生態(tài)治理立法多針對(duì)單一領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)范，如水污染、大氣污染、固體廢棄物污染等都分別進(jìn)行了立法，但面對(duì)諸如農(nóng)村垃圾治理、工業(yè)廢棄物排放等復(fù)雜的環(huán)境問(wèn)題則難以用某一部法律進(jìn)行規(guī)范。即使是同一規(guī)范對(duì)象，也會(huì)隨著時(shí)空關(guān)系的發(fā)展與轉(zhuǎn)換而呈現(xiàn)出復(fù)雜的治理態(tài)勢(shì)，這都是當(dāng)前單一領(lǐng)域立法無(wú)法覆及的。第二，全國(guó)性法律法規(guī)與地方實(shí)施條例之間的分離。以環(huán)保法為例，由于相關(guān)防污治污法條例多為原則性規(guī)定，需要地方立法機(jī)關(guān)進(jìn)一步制定實(shí)施性法規(guī)細(xì)則。但地方立法機(jī)關(guān)的立法實(shí)踐多受地方權(quán)力和利益的掣肘，導(dǎo)致相關(guān)地方環(huán)保立法無(wú)法落實(shí)到位，從而為地方政府通過(guò)犧牲環(huán)境為代價(jià)換取當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的行為提供可乘之機(jī)。第三，地方創(chuàng)制性立法與地方治理現(xiàn)實(shí)的分離。地方生態(tài)保護(hù)方面的創(chuàng)制性立法供給不足，導(dǎo)致大量的地方環(huán)境治理只能依據(jù)政府部門(mén)規(guī)章來(lái)進(jìn)行，給相關(guān)治理工作帶來(lái)一定難度。

（二）治理主體權(quán)責(zé)的分離

在當(dāng)前的生態(tài)治理體系中，政府、市場(chǎng)和社會(huì)等治理主體所承擔(dān)的權(quán)責(zé)并不一致。對(duì)于同一主體，其權(quán)力和責(zé)任也出現(xiàn)相對(duì)分離的不對(duì)等狀態(tài)。

第一，政府權(quán)責(zé)均相對(duì)較大，規(guī)范權(quán)力大于治理責(zé)任。政府機(jī)關(guān)在治理主體中居于主導(dǎo)地位是生態(tài)治理體系的內(nèi)在要求，但相對(duì)于其他主體而言，政府機(jī)關(guān)在生態(tài)治理過(guò)程中往往行政執(zhí)法和管制型的規(guī)范性權(quán)力運(yùn)用較多，而生態(tài)修復(fù)、危機(jī)善后等治理性責(zé)任履行的相對(duì)較少。第二，企業(yè)生態(tài)治理責(zé)任大于其權(quán)力。企業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中往往存在為經(jīng)濟(jì)利益犧牲生態(tài)環(huán)境的傾向。政府在加大生態(tài)治理力度時(shí)，往往單方面強(qiáng)調(diào)企業(yè)排污減污責(zé)任，而較少顧及企業(yè)在生態(tài)環(huán)境改善中的切實(shí)收益權(quán)問(wèn)題，使得企業(yè)往往存在排污投機(jī)心理而缺乏主動(dòng)治理動(dòng)力。第三，社會(huì)主體權(quán)責(zé)相對(duì)漠視。當(dāng)前，由于生態(tài)問(wèn)題長(zhǎng)期被忽視和政府治理權(quán)責(zé)的高度集中，使社會(huì)民眾與社會(huì)組織缺乏參與渠道和參與動(dòng)力，而造成這一主體的生態(tài)治理權(quán)力與責(zé)任在客觀(guān)上處于被漠視的境地。

（三）治理對(duì)象歸屬的分離

治理對(duì)象歸屬的分離主要表現(xiàn)在治理對(duì)象歸屬與使用、治理的分離；治理對(duì)象治理權(quán)的重復(fù)、錯(cuò)位、缺失；終端治理與預(yù)防治理、源頭治理分離。第一，治理對(duì)象歸屬與使用、治理的分離。由于生態(tài)治理對(duì)象的公有物屬性和當(dāng)前生態(tài)治理部門(mén)的條塊分割，使得治理對(duì)象在其產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)和治理權(quán)的歸屬上呈現(xiàn)出一種相對(duì)模糊和相對(duì)分離的狀態(tài)。第二，治理對(duì)象治理權(quán)的重復(fù)、錯(cuò)位、缺失問(wèn)題。這主要是指政府環(huán)保相關(guān)部門(mén)對(duì)于治理對(duì)象的管轄權(quán)問(wèn)題。由于部門(mén)利益驅(qū)使和條塊分割限制，使得政府部門(mén)往往十分重視生態(tài)治理的收益而忽視了需要承擔(dān)的相關(guān)責(zé)任。尤其是在環(huán)境行政執(zhí)法中，對(duì)于污染企業(yè)往往由多個(gè)部門(mén)分頭執(zhí)法，出現(xiàn)執(zhí)法重復(fù)和錯(cuò)位。第三，終端治理與預(yù)防治理、源頭治理的分離。生態(tài)問(wèn)題的爆發(fā)往往具有時(shí)間的滯后性和空間的擴(kuò)散性，很多生態(tài)問(wèn)題都是在危機(jī)完全暴露后才引起人們的重視。對(duì)于以政府為主導(dǎo)的生態(tài)治理主體，終端治理往往更能凸顯其政績(jī)，而預(yù)防治理和源頭治理卻不具有相應(yīng)的政績(jī)效應(yīng)。治理主體對(duì)終端治理的重視，導(dǎo)致對(duì)預(yù)防治理和源頭治理的投入相對(duì)較少，人為割裂了生態(tài)問(wèn)題的生成過(guò)程。

（四）治理行動(dòng)體系碎片化

目前，市場(chǎng)和社會(huì)力量不同主體參與生態(tài)治理的狀況已有所改善，但生態(tài)治理過(guò)于依靠政府的現(xiàn)狀并未改變，且不同參與主體之間的協(xié)同性無(wú)論在參與層次還是參與領(lǐng)域均相對(duì)不足，各方治理主體在不同治理領(lǐng)域的各自為政，造成了治理行動(dòng)體系的碎片化。第一，政府主導(dǎo)的生態(tài)治理往往集中于城市治理、國(guó)有重點(diǎn)區(qū)域和大型危機(jī)應(yīng)對(duì)，對(duì)治理參與主體的技術(shù)、資金、能力等要求也相應(yīng)較高，使得其進(jìn)入門(mén)檻普遍較高，客觀(guān)上限制了市場(chǎng)和社會(huì)力量的參與。第二，市場(chǎng)力量的生態(tài)治理參與主要集中在企業(yè)污染防治、偏遠(yuǎn)地區(qū)生態(tài)改造等方面，這些方面大多與企業(yè)自身生產(chǎn)和利益直接或間接相關(guān)，政府力量主要以監(jiān)管形式介入，其他力量缺乏參與動(dòng)力。第三，社會(huì)力量的參與主要集中在個(gè)體的社區(qū)生態(tài)治理參與和民間組織的生態(tài)公益參與。參與動(dòng)力主要來(lái)源于個(gè)體人居環(huán)境的利益關(guān)系和志愿組織的公益價(jià)值取向，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的動(dòng)力支撐。政府和市場(chǎng)、社會(huì)之間尚未形成基于生態(tài)治理的利益關(guān)聯(lián)性：政府部門(mén)偏于集中計(jì)劃式動(dòng)員的治理取向市場(chǎng)主體投資—收益導(dǎo)向的治理取向及民間組織多元協(xié)商參與的治理取向，三者之間呈現(xiàn)出相互分離態(tài)勢(shì)。

二、治理失靈：生態(tài)治理能力現(xiàn)狀及困境

生態(tài)治理能力是生態(tài)治理體系的績(jī)效呈現(xiàn)，屬于生態(tài)治理現(xiàn)代化的執(zhí)行層面。目前，在常態(tài)治理和危機(jī)治理方面，治理績(jī)效不容樂(lè)觀(guān)，均不同程度地出現(xiàn)了“治理失靈”現(xiàn)象，生態(tài)治理能力和水平仍有待提高。

（一）常態(tài)治理方面

在常態(tài)治理中，相關(guān)主體治理能力不夠突出。一方面，由于過(guò)于依賴(lài)政府單一主體治理的現(xiàn)狀，而難以克服權(quán)力尋租和“搭便車(chē)”行為；另一方面，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的民主意識(shí)提高，“使建立新的政治聯(lián)系的基礎(chǔ)問(wèn)題，以及創(chuàng)造新的既具合法性又具高效能的政治體制問(wèn)題，都大大復(fù)雜化了”[1]（P5），加大了治理難度，使得部分生態(tài)問(wèn)題長(zhǎng)期得不到有效治理。

治理主體的參與性、治理對(duì)象的完整性、治理工具的有效性、治理方式的多樣性、治理過(guò)程的互動(dòng)性、治理評(píng)價(jià)的反饋性等方面均存在不足，反映了系統(tǒng)治理、整體治理、協(xié)同治理、依法治理、綜合治理及源頭治理等常態(tài)治理能力的相對(duì)匱乏。第一，系統(tǒng)治理能力匱乏。在生態(tài)治理實(shí)踐中，黨政權(quán)力關(guān)系是一個(gè)非常重要的因素。當(dāng)前由于黨政權(quán)力關(guān)系尚未得到合理限定，導(dǎo)致政府主導(dǎo)作用難以真正發(fā)揮，政策性治理行為由政治性權(quán)力干預(yù)，而形成生態(tài)治理中的尋租空間，對(duì)生態(tài)治理的實(shí)際績(jī)效造成一定影響。第二，整體治理能力不足。政府生態(tài)治理的領(lǐng)域偏好和行動(dòng)方式?jīng)Q定其只能從全局性的生態(tài)問(wèn)題入手進(jìn)行治理?！懊妗鄙贤茝V的生態(tài)治理

方式往往造成“點(diǎn)”上覆蓋的相對(duì)不足和治理深入不夠。如美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，很多偏遠(yuǎn)地區(qū)因配套資金不足而無(wú)法展開(kāi)，成為政策上的遺漏點(diǎn)。第三，協(xié)同治理能力不足。由于民間環(huán)保組織發(fā)育不夠、企業(yè)參與生態(tài)治理動(dòng)力不足，導(dǎo)致政府以外的治理主體參與層次偏低、參與能力偏弱，無(wú)法有效彌補(bǔ)政府治理的不足。政府在主導(dǎo)生態(tài)治理中，過(guò)于強(qiáng)調(diào)自身權(quán)力，對(duì)其他參與主體的引導(dǎo)、培育意識(shí)不足，造成一些特殊生態(tài)領(lǐng)域治理能力偏弱，不能形成有效的協(xié)同參與機(jī)制。第四，依法治理能力不足。環(huán)保法及其他相關(guān)法律法規(guī)是生態(tài)治理的法治保障，相關(guān)治理行為也需要納入法治軌道進(jìn)行合理規(guī)范。當(dāng)前，部分地方政府生態(tài)環(huán)保意識(shí)淡漠、法治意識(shí)不足，同時(shí)受利益驅(qū)使，而長(zhǎng)期通過(guò)政治權(quán)力干預(yù)法治，給地方生態(tài)治理實(shí)踐造成極大阻礙。第五，綜合治理能力不足。當(dāng)前，生態(tài)治理還存在“重治理、輕宣傳”傾向。政府往往重視以大型工程的方式推進(jìn)生態(tài)治理，企業(yè)以短期投入換取實(shí)際收益，社會(huì)組織或個(gè)體通過(guò)社區(qū)參與達(dá)到志愿精神滿(mǎn)足和人居環(huán)境改善。治理主體往往只是將生態(tài)治理理解成簡(jiǎn)單的生態(tài)環(huán)境改善，對(duì)于生態(tài)意識(shí)培育缺乏足夠重視。第六，源頭治理能力不足。生態(tài)治理貫穿于生態(tài)過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)，不僅要有終端治理，更需注重源頭治理。從當(dāng)前的實(shí)際治理情況來(lái)看，許多如垃圾治理、鹽堿地治理等源頭相對(duì)分散和難以發(fā)掘的領(lǐng)域源頭治理和預(yù)防治理依然不容樂(lè)觀(guān)。

（二）危機(jī)治理方面

除各種常態(tài)治理外，生態(tài)治理也需要面對(duì)很多生態(tài)危機(jī)事件。生態(tài)危機(jī)是“生態(tài)系統(tǒng)的失衡和人與自然關(guān)系的不協(xié)調(diào)而導(dǎo)致的嚴(yán)重威脅人類(lèi)社會(huì)生存與發(fā)展，并在極其不確定的環(huán)境中，要求迅速做出應(yīng)對(duì)的事件或狀態(tài)”?！吧鷳B(tài)危機(jī)治理是現(xiàn)代社會(huì)危機(jī)治理體系中的重要組成部分。”[2]生態(tài)危機(jī)應(yīng)對(duì)不僅是政府應(yīng)急管理體系的重要方面，也是生態(tài)治理能力的主要體現(xiàn)。

根據(jù)生態(tài)危機(jī)治理的不同環(huán)節(jié)，可以將生態(tài)危機(jī)治理能力分為應(yīng)急預(yù)警能力、應(yīng)急反應(yīng)能力、應(yīng)急動(dòng)員能力、應(yīng)急執(zhí)行能力四個(gè)方面。從這四個(gè)方面看，當(dāng)前的生態(tài)危機(jī)治理能力均存在較大的提升空間。第一，應(yīng)急預(yù)警能力不足。生態(tài)危機(jī)事件中的預(yù)警機(jī)制對(duì)于人們提前進(jìn)行危機(jī)應(yīng)對(duì)、減小危機(jī)損失有很大幫助。如河流水位線(xiàn)預(yù)警，泥石流、尾礦潰壩評(píng)估預(yù)警及氣象災(zāi)害等生態(tài)危機(jī)，可以提早預(yù)報(bào)和應(yīng)對(duì)，以在適當(dāng)程度上化解甚至消除危機(jī)。但當(dāng)前我國(guó)尚未建立完善的生態(tài)危機(jī)預(yù)警機(jī)制，尤其是生態(tài)環(huán)境容量的動(dòng)態(tài)評(píng)估預(yù)警方面亟待建立和完善。第二，應(yīng)急反應(yīng)能力不足。生態(tài)危機(jī)爆發(fā)后，從發(fā)現(xiàn)到采取行動(dòng)的間隔期，稱(chēng)為應(yīng)急反應(yīng)期。由于各種權(quán)力、技術(shù)因素，我國(guó)生態(tài)危機(jī)的應(yīng)急反應(yīng)能力表現(xiàn)相對(duì)滯后。第三，應(yīng)急動(dòng)員能力不足。在危機(jī)事件中，政府動(dòng)員的主要力量多為武警和相關(guān)特種力量，缺乏民眾和社會(huì)力量參與，動(dòng)員力量單一。尤其是在各種官辦的與生態(tài)環(huán)保有關(guān)的慈善機(jī)構(gòu)遭遇信任危機(jī)后，社會(huì)力量捐助大幅減少，政府對(duì)于民眾的危機(jī)動(dòng)員能力也進(jìn)一步削弱。第四，應(yīng)急執(zhí)行能力不足。危機(jī)應(yīng)對(duì)執(zhí)行過(guò)程中，由于參與主體單一，缺乏對(duì)政府治理的有效監(jiān)管，導(dǎo)致部分貪污腐敗和尋租行為的出現(xiàn)。如災(zāi)后重建中出現(xiàn)的部分“豆腐渣”工程和救災(zāi)專(zhuān)款被挪用等，都反映出單一主體的應(yīng)急執(zhí)行能力不足。

三、共治共享：生態(tài)治理現(xiàn)代化的提升路徑及應(yīng)對(duì)

推進(jìn)生態(tài)治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，必須從生態(tài)治理體系和生態(tài)治理能力兩個(gè)不同層次入手，進(jìn)行相關(guān)治理行動(dòng)體系中的體制機(jī)制創(chuàng)新。生態(tài)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理的共治共享，打破政府單一主體的治理體制和治理機(jī)制，構(gòu)建完善的治理行動(dòng)體系。為此，可以從完善生態(tài)立法、明確主體權(quán)責(zé)、構(gòu)建多元參與機(jī)制、打造開(kāi)放評(píng)價(jià)機(jī)制四個(gè)方面入手，探尋生態(tài)治理現(xiàn)代化的提升路徑。

（一）完善生態(tài)立法體制，奠定生態(tài)治理現(xiàn)代化的法制基礎(chǔ)

生態(tài)法律制度是生態(tài)治理體系的重要組成部分，是生態(tài)治理能力實(shí)踐的重要前提和依據(jù)。完善生態(tài)立法體制，對(duì)于推進(jìn)生態(tài)治理立法工作具有十分重要的意義。第一，強(qiáng)化立法工作中的生態(tài)立法思維。強(qiáng)調(diào)用“五個(gè)發(fā)展”理念指導(dǎo)地方立法工作，從“五位一體”的角度強(qiáng)化生態(tài)立法與其他領(lǐng)域立法的關(guān)聯(lián)性，突出地方生態(tài)立法的重要性。第二，加強(qiáng)地方生態(tài)立法調(diào)研和立法規(guī)劃工作。通過(guò)地方立法調(diào)研活動(dòng)，發(fā)掘地方生態(tài)治理立法需求。立足地方生態(tài)治理需求現(xiàn)狀，及時(shí)將相關(guān)政府生態(tài)治理部門(mén)規(guī)章或相關(guān)生態(tài)治理法規(guī)草案納入地方立法規(guī)劃，形成地方法規(guī)條例，以作為常態(tài)性生態(tài)治理的重要法律依據(jù)。第三，提升生態(tài)治理在地方立法評(píng)估與執(zhí)法監(jiān)督中的比重。嚴(yán)格按照“五位一體”總體布局與“五大發(fā)展”理念要求，根據(jù)地方生態(tài)治理需求，提升生態(tài)治理在地方立法評(píng)估和執(zhí)法監(jiān)督中的地位，尤其要加強(qiáng)對(duì)影響地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和關(guān)系

地方民生的生態(tài)法規(guī)條例的執(zhí)行力度。

（二）明確權(quán)責(zé)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理主體權(quán)責(zé)的有機(jī)統(tǒng)一

當(dāng)前，生態(tài)治理中的治理主體越位、缺位和錯(cuò)位以及治理對(duì)象的不完整，都根源于治理主體權(quán)責(zé)關(guān)系的混亂。只有明確權(quán)責(zé)關(guān)系才能運(yùn)用法律有效規(guī)范地方政府的生態(tài)治理行為，并明確其他相關(guān)主體的參與治理行為。第一，理順生態(tài)治理中的黨政權(quán)力關(guān)系、強(qiáng)化黨政權(quán)力職責(zé)分工，是明確政府生態(tài)治理權(quán)責(zé)的根本。明確黨政權(quán)力關(guān)系，一方面可以規(guī)范政府的生態(tài)治理行為，斬?cái)嗌鷳B(tài)治理中的利益鏈條，避免政府部門(mén)依靠生態(tài)治理權(quán)力尋租牟利；另一方面也可以幫助政府部門(mén)從巨大的生態(tài)治理責(zé)任中擺脫出來(lái)，專(zhuān)注于做好生態(tài)治理的相關(guān)管理與服務(wù)。第二，在明確政府生態(tài)治理權(quán)責(zé)范圍的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理清政府內(nèi)部不同部門(mén)間的生態(tài)治理權(quán)責(zé)劃分。嚴(yán)格按照目標(biāo)責(zé)任制的要求，做好政府內(nèi)部不同層級(jí)和不同部門(mén)間的生態(tài)治理權(quán)責(zé)分工。同時(shí)，根據(jù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)治理需求，逐步加大政府工作中生態(tài)治理責(zé)任和考核的比重，并嚴(yán)格規(guī)范環(huán)境執(zhí)法部門(mén)行政處罰權(quán)限，防止出現(xiàn)“重環(huán)境執(zhí)法、輕環(huán)境建設(shè)”的局面，做好部門(mén)利益的協(xié)調(diào)。第三，明確企業(yè)和社會(huì)組織參與生態(tài)治理的職責(zé)權(quán)限范圍，做好向企業(yè)、社會(huì)組織等不同參與主體的治理賦權(quán)工作。周慶智認(rèn)為，創(chuàng)新地方政府，關(guān)鍵在實(shí)行“政社互動(dòng)”的治理模式，其前提就是要“促進(jìn)政社分開(kāi)和民間組織的自主發(fā)展”，“向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能”[3]。生態(tài)治理作為公有物品，具有全社會(huì)共治共享的性質(zhì)。根據(jù)生態(tài)治理需求和企業(yè)與社會(huì)組織的治理能力，適當(dāng)向市場(chǎng)與社會(huì)主體讓渡放權(quán)，是生態(tài)治理現(xiàn)代化的重要途徑。

（三）構(gòu)建多元參與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)問(wèn)題的多中心治理

公共物品的“治理失靈”在其本質(zhì)上即是“政府失靈”，是政府在其職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)所提供的公共服務(wù)無(wú)法滿(mǎn)足社會(huì)治理現(xiàn)實(shí)需求的表現(xiàn)。因此，減小政府權(quán)限范圍，轉(zhuǎn)變政府服務(wù)職能，走“小政府、大社會(huì)”的新型治理之路，是當(dāng)今世界公共服務(wù)的發(fā)展趨勢(shì)。從治理的現(xiàn)實(shí)需求與供給來(lái)看，單一的以政府為中心的供給模式很難滿(mǎn)足全社會(huì)的公共服務(wù)需求，而且供給效能也不盡如人意。俞可平指出，“治理意味著一系列來(lái)自政府，但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者”[4]（P19）。為實(shí)現(xiàn)生態(tài)問(wèn)題的多中心治理，必須從參與、行動(dòng)、保障三方面入手。第一，建立多元主體參與治理機(jī)制，暢通多元化參與渠道。企業(yè)和社會(huì)組織是政府生態(tài)治理的有益合作伙伴，充分聯(lián)合發(fā)揮不同主體優(yōu)勢(shì)，將有助擴(kuò)大生態(tài)治理覆蓋，實(shí)現(xiàn)從常態(tài)治理逐步擴(kuò)展到危機(jī)治理，從而大幅提高政府生態(tài)治理效率。第二，運(yùn)用市場(chǎng)手段和生態(tài)治理補(bǔ)貼機(jī)制，建立企業(yè)、社會(huì)組織的生態(tài)治理利益連帶關(guān)系。在生態(tài)治理中適當(dāng)?shù)匾胧袌?chǎng)化手段等外部治理機(jī)制，將生態(tài)問(wèn)題的“外部利益內(nèi)部化”，既能進(jìn)一步明確不同主體的生態(tài)治理權(quán)責(zé)，也可以形成針對(duì)利益相關(guān)主體的激勵(lì)機(jī)制，以確保生態(tài)治理過(guò)程的可持續(xù)性。第三，建立企業(yè)和社會(huì)組織的生態(tài)治理培育孵化機(jī)制。限于企業(yè)和社會(huì)組織參與生態(tài)治理的能力與水平，政府部門(mén)要適度放權(quán)，不斷強(qiáng)化對(duì)企業(yè)和社會(huì)組織生態(tài)治理機(jī)構(gòu)的孵化與培育工作，以逐步提升其生態(tài)治理能力。

（四）建立開(kāi)放評(píng)價(jià)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理過(guò)程的良性循環(huán)

目前，生態(tài)治理評(píng)價(jià)工作主要采取政府驗(yàn)收形式予以考核，評(píng)價(jià)主體單一、評(píng)價(jià)過(guò)程相對(duì)封閉，不利于生態(tài)治理的反饋和提高。因此，要實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理過(guò)程的良性循環(huán)，必須建立開(kāi)放的生態(tài)治理評(píng)價(jià)機(jī)制。第一，建立生態(tài)治理信息實(shí)時(shí)發(fā)布與反饋制度。政府部門(mén)和其他參與主體均要參與生態(tài)治理信息的實(shí)時(shí)發(fā)布與反饋，既要主動(dòng)接受相關(guān)民眾和組織的監(jiān)督，又要積極向社會(huì)傳導(dǎo)相關(guān)生態(tài)治理信息。信息的發(fā)布與反饋既可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，也可以依賴(lài)其他相關(guān)媒體或渠道。通過(guò)這種信息反饋機(jī)制，既可以確保生態(tài)治理評(píng)價(jià)的及時(shí)接收掌握，又可以促進(jìn)生態(tài)治理宣傳教育。第二，建立生態(tài)治理專(zhuān)項(xiàng)財(cái)務(wù)公開(kāi)制度。在政府和相關(guān)主體的生態(tài)治理實(shí)踐中，強(qiáng)化相關(guān)財(cái)務(wù)公開(kāi)制度，確保生態(tài)治理資金使用的公開(kāi)性、透明性，防止在生態(tài)治理中可能出現(xiàn)的腐敗行為。第三，建立生態(tài)治理績(jī)效的第三方評(píng)估機(jī)制。對(duì)于專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的生態(tài)治理項(xiàng)目，采取第三方評(píng)估的方式進(jìn)行驗(yàn)收，確保評(píng)估主體的獨(dú)立性、客觀(guān)性和公正性。同時(shí)，將第三方評(píng)估與信息披露相結(jié)合，保證評(píng)估過(guò)程與結(jié)果公開(kāi)、公正。

[1]亨廷頓.變動(dòng)社會(huì)的政治秩序[M].上海：上海人民出版社，2008.

[2]向良云.生態(tài)危機(jī)及其治理:現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的新挑戰(zhàn)[J].理論與改革，2008（1）.

[3]周慶智.從地方政府創(chuàng)新看國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的變化[J].政治學(xué)研究，2014（2）.

[4]俞可平.論國(guó)家治理現(xiàn)代化[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014.

[責(zé)任編輯：索 原]

楊美勤，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院2015級(jí)科學(xué)社會(huì)主義與國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)專(zhuān)業(yè)博士研究生；唐鳴，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院教授、博士生導(dǎo)師，湖北 武漢 430079

D0-05

A

1004-4434(2016)10-0031-04

華中師范大學(xué)中央高校基本科研項(xiàng)目“中國(guó)地方治理現(xiàn)代化及國(guó)際比較研究”（CCNU 14Z02008）