轉(zhuǎn)型拉美的制度痼疾

李江春

進(jìn)入21世紀(jì)，我們聽(tīng)到了許許多多來(lái)自拉美的好消息：經(jīng)濟(jì)迅速增長(zhǎng)、政治社會(huì)穩(wěn)定、不公平現(xiàn)象減少……10多年后，好光景消失了。2011年以來(lái)，經(jīng)濟(jì)增速放緩，聯(lián)合國(guó)拉美經(jīng)委會(huì)已經(jīng)把拉美2015年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期調(diào)低到-0.4%;盡管墨西哥和中美洲還能保持增長(zhǎng)，但不足以挽救整個(gè)地區(qū)衰退的命運(yùn)。拉美最近4年的投資率僅為2010年GDP的19.2%，遠(yuǎn)低于世界平均水平。巴西、智利、墨西哥和哥倫比亞等國(guó)貨幣大幅貶值，外國(guó)投資銳減。與此同時(shí)，政治嚴(yán)重對(duì)立成為多國(guó)政治生活的突出現(xiàn)象，來(lái)自反對(duì)黨和民眾的反對(duì)強(qiáng)烈沖擊著巴西、阿根廷、委內(nèi)瑞拉和厄瓜多爾等國(guó)的中左派政府。總統(tǒng)再選熱席卷拉美，14個(gè)國(guó)家允許再選（可連任3屆總統(tǒng)或離任1到2個(gè)任期后再任），其中，委內(nèi)瑞拉和尼加拉瓜甚至規(guī)定可以無(wú)限期再選。政治丑聞、政府失職、腐敗和經(jīng)濟(jì)停滯引發(fā)新一輪從墨西哥到智利的抗議浪潮，暴力在整個(gè)地區(qū)蔓延開(kāi)來(lái)，犯罪率居高不下，全球超過(guò)30%的殺人案件都發(fā)生在這里。貧困率下降的趨勢(shì)自2012年后被遏止，2014年貧困人口占總?cè)丝诘?8%，極度貧困率則上升0.3%。

現(xiàn)在還不是最糟糕的時(shí)候，新舊矛盾集中爆發(fā)，在短時(shí)間內(nèi)斷難解決，向下沉淪的趨勢(shì)仍將延續(xù)，接下來(lái)的形勢(shì)會(huì)更加嚴(yán)峻。

這次拉美國(guó)家的遭遇是制度體系內(nèi)部矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，尤其是政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)福利制度綜合作用的結(jié)果。

沖突中的拉美

肇始于1998年的粉紅潮政治進(jìn)入新千年后愈演愈烈，中左派在委內(nèi)瑞拉、巴西、智利、阿根廷、烏拉圭、玻利維亞、厄瓜多爾、尼加拉瓜和秘魯?shù)葒?guó)紛紛執(zhí)政。中左派歷來(lái)是中下層民眾的代言人，它們慣于推行有利于中下層民眾的政策，得到后者的支持。其中，民眾主義（即民粹主義，民眾主義是國(guó)內(nèi)拉美學(xué)界的一貫譯法）政治和贊助政治作用極大。民眾主義政治鼓吹民眾優(yōu)先，以民眾的利益為依歸，借此贏得民心;贊助政治則是政治精英利用手中的政治權(quán)力和資源，許以好處，換取民眾的政治支持。中左派深諳此道，技巧嫻熟，巴西的盧拉、委內(nèi)瑞拉的查韋斯、阿根廷的基什內(nèi)爾夫婦和玻利維亞的莫拉萊斯等人都是個(gè)中高手，其支持率曾長(zhǎng)期居高不下。不過(guò)，民眾主義政治和贊助政治也往往成為中左派政黨及其領(lǐng)導(dǎo)人煽動(dòng)民眾對(duì)抗現(xiàn)有體制，制造政治和社會(huì)沖突，試圖長(zhǎng)期執(zhí)政的工具。如前所述，當(dāng)前一些拉美國(guó)家政治社會(huì)動(dòng)蕩正是這一原因所造成的。實(shí)際上，民眾主義政治和贊助政治并非中左派所獨(dú)有，在選舉的壓力下，右派也會(huì)打著為民眾謀福利、謀發(fā)展的旗號(hào)，用政策做交易，達(dá)到勝選的目的。由于是出于私利，不管是左派、中間派還是右派，它們的政策多具有短期性和局部性的特點(diǎn)，勢(shì)必?fù)p害國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)性、綜合性利益。

政治對(duì)立由來(lái)已久。拉美國(guó)家左派和右派的立場(chǎng)涇渭分明，執(zhí)政黨和反對(duì)黨缺乏包容和妥協(xié)精神，互不相讓?zhuān)３Ｖ圃鞂?duì)立甚至沖突;中間派孱弱，缺乏推拉左右兩極往中間靠攏的力量，難以起到關(guān)鍵少數(shù)的作用。這就導(dǎo)致左派和右派輪流執(zhí)政，前后政策互不銜接，甚至要推倒重來(lái)。20世紀(jì)80年代的外債危機(jī)給右派提供了絕好的機(jī)會(huì)，它們?cè)诮?jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域推行市場(chǎng)化改革，初期取得一定成效，但從90年代中期起帶來(lái)極其嚴(yán)重的危機(jī)，此后，中左派政府對(duì)改革路線做出重大調(diào)整，當(dāng)前的危機(jī)又為右派下一輪全面改革創(chuàng)造了條件。需要指出的是，中間派的影響極其弱小，人們往往將最近一波中左派結(jié)盟稱(chēng)為左派。

總統(tǒng)制下的政治對(duì)立同樣不容忽視。拉美國(guó)家普遍實(shí)行的總統(tǒng)制有諸多缺陷：第一，總統(tǒng)有固定任期，是否與議會(huì)妥協(xié)無(wú)損其職位和權(quán)力，因而傾向于對(duì)議會(huì)采取強(qiáng)硬的態(tài)度，易產(chǎn)生政治危機(jī)和沖突。第二，總統(tǒng)和議會(huì)均經(jīng)選舉而來(lái)，雙方的合法性都不容置疑，發(fā)生矛盾時(shí)正面對(duì)抗的可能性較大，當(dāng)總統(tǒng)所屬政黨在議會(huì)成為少數(shù)時(shí)，兩個(gè)機(jī)構(gòu)的對(duì)立將更為嚴(yán)重。第三，由于總統(tǒng)是個(gè)人選舉，是否建立政黨聯(lián)盟不那么重要，這在一定程度上助長(zhǎng)了政治對(duì)立。第四，拉美國(guó)家的總統(tǒng)常常被稱(chēng)為超級(jí)總統(tǒng)，和其他國(guó)家的總統(tǒng)相比，他們的行政立法權(quán)要大得多，在宣布國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)、頒布行政法令、修改憲法和立法動(dòng)議等方面獲得更多的憲法授權(quán)，導(dǎo)致國(guó)家權(quán)力失衡，誘發(fā)政治僵局。

所以，盡管拉美國(guó)家經(jīng)歷第三波民主化浪潮后已經(jīng)邁向民主鞏固時(shí)期，在諸多方面領(lǐng)先于其他發(fā)展中國(guó)家，但是，民眾主義政治、贊助政治、政治對(duì)立以及其他一些政治制度弊端根深蒂固，成為民主體制中深層次的結(jié)構(gòu)性難題。對(duì)此，前美洲國(guó)家組織秘書(shū)長(zhǎng)何塞· 米格爾· 因蘇爾薩在2013年10月得出的 “民主多，制度結(jié)構(gòu)少”的結(jié)論可以說(shuō)是最恰當(dāng)?shù)母爬?。世界銀行的世界治理指標(biāo)也印證了這一結(jié)論。該系列指標(biāo)包括聲音和問(wèn)責(zé)、政治穩(wěn)定和無(wú)暴力、政府有效性、管制質(zhì)量、法治和腐敗控制等六大項(xiàng)，拉美目前的平均得分已經(jīng)在世界平均水平之下，全面落后于中東歐，也僅在第一大項(xiàng)超過(guò)東亞。

拉美經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)危機(jī)四伏

20世紀(jì)八九十年代，拉美國(guó)家紛紛放棄原來(lái)的進(jìn)口替代工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)施以政府角色最小化、快速私有化和快速自由化為核心的新自由主義經(jīng)濟(jì)改革，在短期內(nèi)確實(shí)讓拉美享受到經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的好處，但其消極后果很快呈現(xiàn)，到90年代末21世紀(jì)初，拉美危機(jī)四伏。

于是，拉美國(guó)家轉(zhuǎn)而選擇拉美經(jīng)委會(huì)在1990年就倡議的新結(jié)構(gòu)主義經(jīng)濟(jì)改革方案。新結(jié)構(gòu)主義并不完全否定新自由主義，而是承認(rèn)市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)中的首要地位，同時(shí)強(qiáng)調(diào)國(guó)家干預(yù)，試圖采取有選擇的、積極的促進(jìn)出口政策，擺脫對(duì)能源、原材料和農(nóng)產(chǎn)品等大宗商品的過(guò)度依賴(lài)，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，提高生產(chǎn)率和產(chǎn)品附加值，增強(qiáng)綜合競(jìng)爭(zhēng)力。具體包括：綜合貿(mào)易改革而非簡(jiǎn)單降低關(guān)稅、貨幣緩慢貶值以促進(jìn)出口并保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)一體化、財(cái)政和金融刺激政策以及旨在提升產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力的生產(chǎn)發(fā)展政策。一系列政策的出臺(tái)帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)繁榮，2004～2013年的平均增長(zhǎng)率達(dá)到4.3%，不過(guò)，2011年后是遞減的階段，2014年僅為1.1%，2015年還會(huì)出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。10多年間，受到新興經(jīng)濟(jì)體尤其是中國(guó)快速發(fā)展、能源價(jià)格高企的吸引，拉美國(guó)家大多追求短而快的經(jīng)濟(jì)成就，忽略了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。拉美能在2008年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)中迅速反彈，除了受益于美聯(lián)儲(chǔ)的零利率政策外，主要原因就在于此。一旦這些條件不再具備，加上美元升值，拉美經(jīng)濟(jì)便又陷入困境，而且復(fù)蘇的難度要大于2009年。

金融市場(chǎng)發(fā)育不全、基礎(chǔ)設(shè)施滯后和科技水平低下是妨礙拉美經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的結(jié)構(gòu)性難題。雖然拉美國(guó)家進(jìn)入新千年后普遍實(shí)施新一輪金融改革，金融體制有了長(zhǎng)足發(fā)展，然而，金融市場(chǎng)發(fā)育不全，銀行儲(chǔ)蓄率低，貸款額度低，債券和股票市場(chǎng)規(guī)模小，流動(dòng)性不足，金融監(jiān)管在功能、透明和問(wèn)責(zé)等方面缺陷甚多，金融全球化程度過(guò)高。本地資金不足，嚴(yán)重依賴(lài)外國(guó)資本是長(zhǎng)期以來(lái)拉美經(jīng)濟(jì)建設(shè)的結(jié)構(gòu)性難題。2006年后特別是2008年美聯(lián)儲(chǔ)采取零利率政策，大量外國(guó)資本流入，現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)衰退，大規(guī)模的、破壞性的資本流出恐難以避免。

拉美的歷任改革者往往迎合流行的意識(shí)形態(tài)，無(wú)意于長(zhǎng)遠(yuǎn)建設(shè)

拉美國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施投資額長(zhǎng)期偏低，1990～2001年的年平均基礎(chǔ)設(shè)施投資額僅占GDP的2.2%，此后10年是經(jīng)濟(jì)繁榮期，這一比例有所上升，但也只有2.7%。投資率低導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施滯后，2012年，每100平方公里僅有公路3.2公里、鐵路1公里，裝機(jī)發(fā)電量310GW，2013年，每1000人中有94人接入寬帶互聯(lián)網(wǎng)。要滿(mǎn)足未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們生活要求，拉美的年平均基礎(chǔ)設(shè)施投資額占GDP的比例需大幅提升至6.2%。

拉美地區(qū)研發(fā)投入長(zhǎng)期偏低。早在1965年，拉美就召開(kāi)了全球第一個(gè)地區(qū)性科技大會(huì)，提出至少要使研發(fā)投入占GDP的1%。2014年，巴西、墨西哥和阿根廷研發(fā)投入占全地區(qū)的92%，其中巴西的研發(fā)投入占GDP的比例達(dá)到1.2%，而墨西哥和阿根廷分別為0.64%和0.45%，全地區(qū)比例最低的薩爾瓦多、特立尼達(dá)和多巴哥以及危地馬拉僅在0.03%～0.04%之間。研發(fā)投入長(zhǎng)期偏低致使科技水平明顯落后，進(jìn)而影響生產(chǎn)力水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這就是拉美經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直嚴(yán)重依賴(lài)自然資源和初級(jí)產(chǎn)品的根源，也是經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性差、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化高開(kāi)低走的根源。

不管是早期的進(jìn)口替代工業(yè)化，還是后來(lái)的新自由主義和新結(jié)構(gòu)主義改革，改革者都把注意力集中在如何使各種經(jīng)濟(jì)政策迎合當(dāng)時(shí)流行的意識(shí)形態(tài)，無(wú)意于長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度建設(shè)，或者是原有的制度作用很小甚至不起作用，無(wú)法從根本上解決結(jié)構(gòu)性難題，其后果就是，結(jié)構(gòu)性難題始終存在并某個(gè)時(shí)刻爆發(fā)，將拉美推向經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

高福利與高赤字

20世紀(jì)90年代拉美的社會(huì)福利改革與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化相配套，也朝著市場(chǎng)化方向發(fā)展，突出市場(chǎng)作用，減少?lài)?guó)家干預(yù)。雖然社會(huì)開(kāi)支占GDP的比例從1990～1991年的13.8%逐漸增加到1998～1999年的14.6%，但經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策市場(chǎng)化的后果依然非常嚴(yán)重。到90年代末，多數(shù)國(guó)家的失業(yè)率上升，平均為10%;收入分配不公的現(xiàn)象依舊，基尼系數(shù)高達(dá)0.52，貧困率為43.8%（其中極度貧困率為18.5%），致使1980年以來(lái)的減貧行動(dòng)“失去1/4世紀(jì)”;社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率與1990年的水平相當(dāng)，低于1980年?？偠灾绹?guó)家抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力并無(wú)提高，低收入者和其他弱勢(shì)群體反而更加脆弱。

為了償還“社會(huì)債務(wù)”，拉美國(guó)家在90年代末21世紀(jì)初又開(kāi)始新一輪社會(huì)福利改革，雖然市場(chǎng)仍然是社會(huì)服務(wù)的重要提供者和分配者，但國(guó)家的作用再次得到重視，福利國(guó)家因而呈擴(kuò)張之勢(shì)。10多年間，社會(huì)開(kāi)支持續(xù)攀升，在2012～2013年度占GDP的19.1%，這一比例已接近美國(guó)，在發(fā)展中世界居于領(lǐng)先水平。通過(guò)增加就業(yè)、規(guī)范勞動(dòng)力市場(chǎng)、降低標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大參與人員范圍、對(duì)各種項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼以及讓非繳費(fèi)人員參與等一系列制度安排，社會(huì)福利的覆蓋率有所提高。和2002年相比，2011年65歲以上領(lǐng)取養(yǎng)老金者的比例增加了4.9%，達(dá)到41.9%，參加養(yǎng)老金和醫(yī)療保險(xiǎn)的受雇傭者分別為54.4%和66.4%，提高了8.3%和11%。有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移項(xiàng)目始于90年代末，到2012年已占總?cè)丝诘?1.1%。不僅如此，社會(huì)福利也進(jìn)入一些新領(lǐng)域，如幾乎所有國(guó)家都將受教育年齡提早到3～6歲，巴西、智利、哥倫比亞和烏拉圭等國(guó)給早期幼兒提供綜合護(hù)理。臨時(shí)性項(xiàng)目得以法律化、制度化也是一大成就，如烏拉圭的全國(guó)社會(huì)應(yīng)急計(jì)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝ソ蛸N制度，巴西的農(nóng)村養(yǎng)老金和社會(huì)援助成為憲法性權(quán)利并得到固定的財(cái)政支持。整體來(lái)看，拉美的社會(huì)福利水平有了明顯提高。

盡管拉美國(guó)家的社會(huì)福利體系總體上還不如發(fā)達(dá)國(guó)家完善，但在投入水平、覆蓋人口、涉及領(lǐng)域、勞動(dòng)保護(hù)和抵御風(fēng)險(xiǎn)等方面取得了令人矚目的成就，站在發(fā)展中國(guó)家的立場(chǎng)，過(guò)多指責(zé)其局部缺陷是缺乏全局觀的表現(xiàn)。拉美最大的難題在于，要完善社會(huì)福利體系，長(zhǎng)期保持較高的福利水平，便不得不面臨財(cái)政赤字的危險(xiǎn)。從2012年起，該地區(qū)社會(huì)開(kāi)支的絕對(duì)值和相對(duì)值增幅都開(kāi)始減緩，實(shí)際上，拉美國(guó)家在2009年就再次受到財(cái)政赤字的困擾，到2014年，財(cái)政赤字已占GDP的2.7%，不僅社會(huì)福利覆蓋率高的國(guó)家背負(fù)沉重的財(cái)政赤字，采取溫和社會(huì)福利體系的國(guó)家也存在財(cái)政赤字，2015年，形勢(shì)進(jìn)一步惡化。

結(jié)語(yǔ)

新千年前后，粉紅潮政治應(yīng)運(yùn)而生，中左派政府以國(guó)家和民眾為主軸改造制度體系，擴(kuò)大政治參與，推動(dòng)民主進(jìn)步;解決新自由主義經(jīng)濟(jì)改革遺留的問(wèn)題，培育綜合競(jìng)爭(zhēng)力;重塑?chē)?guó)家權(quán)威，提升社會(huì)福利水平，實(shí)現(xiàn)民主、增長(zhǎng)和平等的多重目標(biāo)，創(chuàng)造了“拉美的10年”。 然而，深層次矛盾不斷沖擊著制度體系。

首先，民眾主義政治、贊助政治和政治對(duì)立等根深蒂固，不僅降低民主質(zhì)量，更使植根其中的公共政策具有鮮明的短期性和局部性特征，難以取得持久和全面的效果。在中左派執(zhí)政時(shí)期，這些政治制度非但未消除反而愈加嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革便失去強(qiáng)有力的政治保障，成果有限。

其次，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，走出中等收入陷阱是發(fā)展中國(guó)家的強(qiáng)烈愿望，然而，拉美的政治和社會(huì)制度環(huán)境不允許如此長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略生存，金融市場(chǎng)發(fā)育不全、基礎(chǔ)設(shè)施滯后和科技水平低下等也制造了結(jié)構(gòu)性障礙。反過(guò)來(lái)，短視的經(jīng)濟(jì)制度安排會(huì)在經(jīng)濟(jì)周期結(jié)束時(shí)破壞暫時(shí)的協(xié)調(diào)，給政治和社會(huì)帶來(lái)巨大壓力。

再次，福利國(guó)家的擴(kuò)張是“民主紅利”，為中左派政府贏得聲譽(yù)和支持，擴(kuò)大政治參與進(jìn)而推動(dòng)民主成長(zhǎng)。提高社會(huì)福利水平雖有利于促進(jìn)消費(fèi)，增加經(jīng)濟(jì)活力，不過(guò)，這種積極作用抵消不了因此而造成財(cái)政赤字給經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的消極后果。隨著時(shí)間的推移，福利國(guó)家和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系越來(lái)越緊張，中左派政府備受其害。

最后，在上述多重深層次矛盾的作用下，中左派政府建立的制度體系漸漸運(yùn)轉(zhuǎn)不靈，需要新的協(xié)調(diào)性力量來(lái)維持，但由于積重難返，更多時(shí)候需要以危機(jī)來(lái)終結(jié)舊的制度體系，然后建立新的制度體系取得新的協(xié)調(diào)和平衡，帶來(lái)新的希望。這就是拉美的宿命。

2015年底阿根廷和委內(nèi)瑞拉的右派勝利確實(shí)為新舊制度體系的轉(zhuǎn)換開(kāi)啟了機(jī)會(huì)之窗，然而，最終決定制度體系和國(guó)家命運(yùn)的不是口號(hào)，不是標(biāo)簽，不是淺表變化，而是深層次結(jié)構(gòu)。制度體系給予拉美左派和右派相同的空間，無(wú)法解決結(jié)構(gòu)性矛盾的國(guó)家將會(huì)再次陷入失望-- 希望-- 失望的循環(huán)中。對(duì)于阿根廷新總統(tǒng)馬克里以及其他右派領(lǐng)導(dǎo)人來(lái)說(shuō)，僅僅“讓我們改變”是不夠的，民眾的真正希望在于制度體系的結(jié)構(gòu)性變革。

拉美病，根在制度體系。愛(ài)德華多·加萊亞諾曾經(jīng)痛斥殖民主義者切開(kāi)拉美的血管，多年以后，拉美人也許還會(huì)仇恨外部世界，現(xiàn)在看來(lái)，深切反省，解決制度體系的深層次矛盾才是治本之道?？墒牵l(shuí)有好辦法？

《拉丁美洲被切開(kāi)的血管》的作者加萊亞諾已于2015年逝世