論閉?；虬腴]海沿岸國(guó)的合作：以南海為例〔*〕 ——與克里斯托弗·萊恩博先生商榷

○王玫黎， 譚　暢

(西南政法大學(xué)　國(guó)際法學(xué)院， 重慶　401120)

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論閉?；虬腴]海沿岸國(guó)的合作：以南海為例〔*〕
——與克里斯托弗·萊恩博先生商榷

○王玫黎， 譚暢

(西南政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院， 重慶401120)

閉?；虬腴]海制度是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱為“《公約》”)的創(chuàng)新之一。萊恩博認(rèn)為，閉海或半閉海沿岸國(guó)的合作是一項(xiàng)國(guó)際義務(wù)，中國(guó)堅(jiān)持雙邊談判的行為不符合善意合作的要求。實(shí)際上，閉?；虬腴]海沿岸國(guó)的合作并不是一項(xiàng)有拘束力的法律義務(wù)，而是一項(xiàng)規(guī)勸性質(zhì)的建議。盡管如此，沿岸國(guó)仍應(yīng)以善意協(xié)商的方式，努力就《公約》規(guī)定的一切海洋事宜達(dá)成合作。作為南海這一半閉海的沿岸國(guó)之一，在自然資源合作開發(fā)的問題上，中國(guó)提出“擱置爭(zhēng)議、共同開發(fā)”的政策，并積極推動(dòng)《南海各方行為宣言》向有拘束力的“南海各方行為準(zhǔn)則”過渡，堅(jiān)持通過雙邊談判解決南海爭(zhēng)端，這些行為已經(jīng)盡到善意原則的要求，符合《公約》的規(guī)定。

閉?；虬腴]海；沿岸國(guó)；合作；善意；南海

《哥倫比亞跨國(guó)法雜志》2014年第2期(總第52期)刊發(fā)了克里斯托弗·萊恩博先生的文章《半閉海的共同開發(fā)：中國(guó)承擔(dān)南海自然資源開發(fā)的合作義務(wù)》。〔1〕該文雖不乏真知灼見，但也存在不少值得商榷之處。文章的基本觀點(diǎn)稱，1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第123條為閉?；虬腴]海沿岸國(guó)在行使和履行《公約》規(guī)定的任何權(quán)利和義務(wù)時(shí)，施加了一項(xiàng)廣泛的相互合作的法律義務(wù)，所以閉海或半閉海沿岸國(guó)在進(jìn)行自然資源開發(fā)過程中承擔(dān)相互合作的義務(wù)。在此基礎(chǔ)之上，萊恩博進(jìn)一步認(rèn)為，合作義務(wù)包括善意協(xié)調(diào)的義務(wù)，而中國(guó)堅(jiān)持的雙邊談判由于沒有將南海地區(qū)的所有聲索國(guó)納入同一個(gè)談判體系，而且有拖延之嫌，不符合善意原則，因此聲索國(guó)有權(quán)以中國(guó)違反善意為由，單方面提起仲裁。筆者就該文的上述觀點(diǎn)與作者萊恩博商榷，首先，結(jié)合《公約》的規(guī)定，明確了閉?；虬腴]海沿岸國(guó)合作的建議性質(zhì)；其次，結(jié)合中國(guó)政府的言行，明確了中國(guó)善意與聲索國(guó)開發(fā)南海資源的態(tài)度。

一、閉?；虬腴]海沿岸國(guó)的合作性質(zhì)

(一)沿岸國(guó)合作性質(zhì)的爭(zhēng)論

1972年，第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議召開前夕，海底委員會(huì)決定將“閉?；虬腴]?！绷袨闀?huì)議的討論議題。被譽(yù)為“海洋憲章”的1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》不僅系統(tǒng)地編纂了1958年《關(guān)于海洋法的日內(nèi)瓦四公約》和習(xí)慣海洋法，還審時(shí)度勢(shì)地創(chuàng)設(shè)了新的海洋制度，其中包括《公約》第九部分“閉?；虬腴]海”。該部分僅僅包含了兩個(gè)條款：第122條“定義”從法律上界定了“閉海或半閉?！钡暮x，第123條“閉?；虬腴]海沿岸國(guó)的合作”規(guī)定了閉?；虬腴]海沿岸國(guó)的合作事項(xiàng)。將閉?；虬腴]海制度納入《公約》，反映出國(guó)際社會(huì)對(duì)這樣一個(gè)特殊地理情形海域的生態(tài)環(huán)境等問題進(jìn)行合作的共識(shí)。

在第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議上，一些國(guó)家主張將一般性海洋規(guī)則適用于閉?；虬腴]海，在適用的過程中兼顧這些海域的特殊性以及沿岸國(guó)的利益和需要，以公平方式加以適用?！?〕這種意見否定了為閉?；虬腴]海制定特殊規(guī)則或?qū)⒁话阈院Ｑ笠?guī)則進(jìn)行變通適用的設(shè)想，考慮到閉?；虬腴]海的特殊性，一般性海洋規(guī)則在適用時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循“公平”方式。此外，沿岸國(guó)應(yīng)當(dāng)就與自身利益密切相關(guān)的海洋事項(xiàng)開展合作，以應(yīng)對(duì)共同面臨的海洋問題。這種意見在締約國(guó)之間達(dá)成一致，最終形成了《公約》第123條“閉海或半閉海沿岸國(guó)的合作”：閉?；虬腴]海沿岸國(guó)在行使和履行本公約所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)時(shí)，應(yīng)互相合作。為此目的，這些國(guó)家應(yīng)盡力直接或通過適當(dāng)區(qū)域組織：(a)協(xié)調(diào)海洋生物資源的管理、養(yǎng)護(hù)、勘探和開發(fā)；(b)協(xié)調(diào)行使和履行其在保護(hù)和保全海洋環(huán)境方面的權(quán)利和義務(wù)；(c)協(xié)調(diào)其科學(xué)研究政策，并在適當(dāng)情形下在該地區(qū)進(jìn)行聯(lián)合的科學(xué)研究方案；(d)在適當(dāng)情形下，邀請(qǐng)其他有關(guān)國(guó)家或國(guó)際組織與其合作以推行本條的規(guī)定。

《公約》第123條的達(dá)成從事實(shí)上確認(rèn)了閉海或半閉海地區(qū)所具有的特殊性，閉?；虬腴]海任何一個(gè)沿岸國(guó)的活動(dòng)均可能對(duì)其他沿岸國(guó)的權(quán)利、義務(wù)和利益產(chǎn)生直接的影響。這種特殊的地理狀況促使閉?；虬腴]海沿岸國(guó)相互之間產(chǎn)生了通過合作的方式協(xié)調(diào)其活動(dòng)的需求和愿望。這種合作究竟是一項(xiàng)強(qiáng)制性的法律義務(wù)，還是一項(xiàng)規(guī)勸性的鼓勵(lì)措施？目前國(guó)際法學(xué)界對(duì)這種合作的性質(zhì)存在兩種觀點(diǎn)。

觀點(diǎn)一：閉?；虬腴]海沿岸國(guó)的合作是一項(xiàng)強(qiáng)制性的法律義務(wù)。萊恩博在其文章中就持有此種觀點(diǎn)，他對(duì)《公約》第123條的締約歷史進(jìn)行分析后稱，第123條為閉海或半閉海沿岸國(guó)在行使和履行《公約》規(guī)定的任何權(quán)利和義務(wù)時(shí)施加了一項(xiàng)廣泛的相互合作的法律義務(wù)，這是對(duì)于“合作”性質(zhì)的最佳理解。〔3〕我國(guó)亦有學(xué)者認(rèn)為，“閉海、半閉海沿岸國(guó)開展務(wù)實(shí)合作不僅符合各方共同利益，同時(shí)也是法定義務(wù)”?！?〕

觀點(diǎn)二：閉海或半閉海沿岸國(guó)的合作是一項(xiàng)規(guī)勸性的鼓勵(lì)措施。有學(xué)者認(rèn)為，第123條的用語并不能反映出沿岸國(guó)之間、或者沿岸國(guó)與其他國(guó)家或國(guó)際組織的合作是一項(xiàng)強(qiáng)制性的義務(wù)，而是暗示了閉?；虬腴]海沿岸國(guó)的合作具有規(guī)勸性質(zhì)?！?〕也有學(xué)者認(rèn)為，第123條的目的在于鼓勵(lì)沿岸國(guó)對(duì)閉?；虬腴]海進(jìn)行更有效的區(qū)域治理，閉?；虬腴]海沿岸國(guó)的合作為勸導(dǎo)性質(zhì)，《公約》并沒有規(guī)定遵守該條款的激勵(lì)措施，或者違反該條款的懲罰機(jī)制，即使某一國(guó)家認(rèn)為不合作才是最符合其利益的做法，其延遲合作或拒絕合作并不會(huì)招致嚴(yán)重后果。〔6〕

(二)沿岸國(guó)合作性質(zhì)的分析

筆者認(rèn)為，上述兩種觀點(diǎn)均有失偏頗。要想對(duì)第123條閉?；虬腴]海沿岸國(guó)的合作性質(zhì)得出客觀結(jié)論，必須對(duì)第123條進(jìn)行系統(tǒng)的條約解釋。1969年《維也納條約法公約》規(guī)定了條約的解釋規(guī)則：解釋條約時(shí)首先采用“解釋之通則”，即依據(jù)其用語的通常含義進(jìn)行善意解釋，若依此法尚不可確定條約的含義或所獲結(jié)果顯屬荒謬或不合理時(shí)，則采用“解釋之補(bǔ)充資料”，即結(jié)合條約的準(zhǔn)備工作和締約情況進(jìn)行解釋。

首先，我們采用“解釋之通則”，即對(duì)第123條用語的通常含義，并結(jié)合《公約》的上下文及《公約》的目的和宗旨進(jìn)行解釋。

第一，第123條用語的基本含義。第123條中用于確定合作性質(zhì)的關(guān)鍵措辭有兩處，分別出現(xiàn)在條款的第一、二句話中，其中《公約》中文文本的措辭為“應(yīng)合作”與“應(yīng)盡力……協(xié)調(diào)”，英文文本的措辭對(duì)應(yīng)為“should cooperate”和“shall endeavour ... to coordinate”。《公約》中文文本兩處使用了同樣的措辭“應(yīng)”，“應(yīng)”宜作“應(yīng)當(dāng)”理解，此語雖然與“必須”同屬于禁止性規(guī)范用語，但是不同于“必須”帶有明顯的強(qiáng)制性和絕對(duì)性，“應(yīng)當(dāng)”屬于一般性、原則性的用語，沒有絕對(duì)的強(qiáng)制性，特殊情況下允許例外的存在?！豆s》的英文文本中使用了兩個(gè)不同的助詞，情況復(fù)雜得多。在MOX Plant仲裁案中，愛爾蘭與英國(guó)就如何理解should和shall的問題展開了激烈的爭(zhēng)論，因?yàn)閷?duì)這兩個(gè)詞的理解直接關(guān)系到閉?；虬腴]海沿岸國(guó)合作的性質(zhì)。〔7〕仲裁員James Crawford教授在案件審理過程中將should和shall稱為國(guó)際律師們最愛玩的游戲，他甚至懷疑第123條中的should和shall可能只是一個(gè)印刷異常(typographical oddity)?！?〕一般地，shall理解為“必須”，表示具有強(qiáng)制力和拘束力，shall endeavour(應(yīng)盡力)在一定程度上稍微減輕了義務(wù)的強(qiáng)制性，但是這并不否定強(qiáng)制性義務(wù)的存在。而should的語氣不如shall強(qiáng)烈，一般用于涵蓋內(nèi)容較多的規(guī)范性的文件中，其強(qiáng)制性較弱，而更多地帶有原則性和鼓勵(lì)性。根據(jù)《公約》第320條的規(guī)定，《公約》的中文文本和英文文本具有同等效力。但是對(duì)第123條用語的分析可以看出，該條款的中文文本和英文文本在理解上存在不一致性。因此，有必要對(duì)第123條進(jìn)行整體解釋。

第二，結(jié)合《公約》上下文及其目的和宗旨對(duì)第123條進(jìn)行解釋。根據(jù)國(guó)際法基本理論，違反國(guó)際義務(wù)的行為包括兩種，即國(guó)際不法行為和國(guó)際法不加禁止但造成了國(guó)際損害的行為。據(jù)此可以推理，若一項(xiàng)行為是國(guó)際義務(wù)，那么違反該行為的行為或者是一項(xiàng)國(guó)際不法行為，或者是一項(xiàng)國(guó)際法不加禁止但是造成了實(shí)際損害的行為。假設(shè)第123條規(guī)定的閉?；虬腴]海沿岸國(guó)的合作是一項(xiàng)國(guó)際義務(wù)，那么，沿岸國(guó)不進(jìn)行合作的行為或者為一項(xiàng)國(guó)際不法行為，或者為一項(xiàng)國(guó)際法不加禁止但是造成實(shí)際損害的行為。顯然，沿岸國(guó)不進(jìn)行合作并不會(huì)造成任何實(shí)際損害。問題的關(guān)鍵在于，沿岸國(guó)不進(jìn)行合作的行為是否為一項(xiàng)國(guó)際不法行為？根據(jù)國(guó)際法委員會(huì)于2001年第53屆會(huì)議上通過《國(guó)家對(duì)國(guó)際不法行為的責(zé)任條款》(草案)第1條的規(guī)定：“一國(guó)的每一國(guó)際不法行為引起該國(guó)的國(guó)際責(zé)任。”因此，任何一項(xiàng)國(guó)際不法行為必定引起國(guó)際責(zé)任的產(chǎn)生。一系列權(quán)威國(guó)際公約也反復(fù)重申，違反國(guó)際義務(wù)就必然引起國(guó)際責(zé)任。〔9〕然而，縱觀整個(gè)《公約》的條款，其中并沒有關(guān)于閉?；虬腴]海沿岸國(guó)不進(jìn)行合作將導(dǎo)致責(zé)任產(chǎn)生的規(guī)定。換言之，第123條雖然要求沿岸國(guó)進(jìn)行合作，但是這種要求并非帶有責(zé)任后果。所以可以認(rèn)定，閉?；虬腴]海沿岸國(guó)的合作不是一項(xiàng)強(qiáng)制性的法律義務(wù)。

顯然，采用“解釋之通則”并不能夠得出閉?；虬腴]海沿岸國(guó)合作性質(zhì)的準(zhǔn)確結(jié)論，因此有必要回顧第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議期間《公約》第123條的締約歷史，分析條款締結(jié)過程中涉及到的所有關(guān)鍵性文件。〔10〕第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議過程中，《公約》第123條“閉?；虬腴]海沿岸國(guó)的合作”的最終成型分為四個(gè)主要階段，依時(shí)間順序分別為：《非正式單一談判案文》第134條，《修訂的單一談判案文》第130條，《非正式綜合談判案文》第123條和《非正式綜合談判案文》(修訂稿二)第123條。這四個(gè)條款草案的主要內(nèi)容大致相同，區(qū)別在于是否將沿岸國(guó)的合作規(guī)定為一項(xiàng)強(qiáng)制性的法律義務(wù)。《非正式單一談判案文》第134條中的關(guān)鍵用語分別為“shall cooperate”和“shall ... Coordinate”，但是在《修訂的單一談判案文》第130條中被相應(yīng)地修改為“should cooperate”和“shall endeavour ... To coordinate”。對(duì)于此項(xiàng)修改，負(fù)責(zé)“閉?；虬腴]?！弊h題的第二委員會(huì)的主席解釋道，在閉海或半閉海沿岸國(guó)的合作問題上，一些國(guó)家表示對(duì)《非正式單一談判案文》第134條用語中的強(qiáng)制性有所不滿意，所以他認(rèn)為應(yīng)當(dāng)減少合作義務(wù)的強(qiáng)制性意味?！?1〕此后，《修訂的單一談判案文》第130條中的用語被一直保留至《公約》第123條的正式條款中。從第123條的締約歷史中可見，閉?；虬腴]海沿岸國(guó)確實(shí)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合作，但是這種合作的性質(zhì)不具有法律強(qiáng)制性。

(三)沿岸國(guó)合作的雙重性質(zhì)

閉?；虬腴]海沿岸國(guó)的合作性質(zhì)問題，即便嚴(yán)格按照《維也納條約法公約》的條約解釋規(guī)則對(duì)《公約》第123條進(jìn)行解釋，亦無法得出確切的、足以令人信服的結(jié)論。筆者認(rèn)為，這一結(jié)果的出現(xiàn)并非錯(cuò)誤適用條約解釋規(guī)定所致，而是因?yàn)闆]有正確理解第123條的內(nèi)容。

實(shí)際上，《公約》第123條是由兩個(gè)相互聯(lián)系的部分組成的條款。第一部分為條款的第一句話，即“閉?；虬腴]海沿岸國(guó)在行使和履行本公約所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)時(shí)，應(yīng)互相合作。”第二部分為條款的余下內(nèi)容，即“為此目的，這些國(guó)家應(yīng)盡力直接或通過適當(dāng)區(qū)域組織……協(xié)調(diào)”第(a)至(d)款中所列各項(xiàng)事宜。第一部分要求沿岸國(guó)“應(yīng)合作”(should cooperate)，條款的字面含義、上下文解釋或補(bǔ)充資料均表明，此項(xiàng)要求非為強(qiáng)制性義務(wù)，而且該句中也沒有明確沿岸國(guó)“應(yīng)合作”(should cooperate)的領(lǐng)域或具體內(nèi)容，筆者認(rèn)為這是《公約》鼓勵(lì)閉?；虬腴]海沿岸國(guó)就《公約》規(guī)定的、涉及海洋問題的所有事項(xiàng)進(jìn)行合作。此種合作為規(guī)勸性質(zhì)，沒有法律強(qiáng)制性。第二部分要求沿岸國(guó)為實(shí)現(xiàn)合作，“應(yīng)盡力……協(xié)調(diào)”(shall endeavour ... to coordinate)列舉事宜，雖然上下文解釋或補(bǔ)充資料均表明此項(xiàng)義務(wù)亦非強(qiáng)制性，但是條款英文文本字面解釋似乎暗示了相反的結(jié)論。筆者認(rèn)為，此處的確存在強(qiáng)制性要求，但是此強(qiáng)制性僅限于要求閉?；虬腴]海沿岸國(guó)盡力協(xié)調(diào)閉?；虬腴]海的海洋生物資源管理、養(yǎng)護(hù)、勘探和開發(fā)，海洋環(huán)境的保護(hù)和保全，以及海洋科學(xué)研究政策等列舉事宜，在適當(dāng)情形下，沿岸國(guó)還應(yīng)當(dāng)盡力邀請(qǐng)其他非沿岸國(guó)或者國(guó)際組織與其合作，而非強(qiáng)制性要求沿岸國(guó)實(shí)現(xiàn)合作。綜上所述，第123條規(guī)定的閉?；虬腴]海沿岸國(guó)的合作并不是一項(xiàng)具有強(qiáng)制拘束力的法律義務(wù)，而只是一項(xiàng)規(guī)勸性建議。同時(shí)，第123條強(qiáng)制要求沿岸國(guó)盡力協(xié)調(diào)列舉事宜，只要沿岸國(guó)善意促成合作，即使合作沒有達(dá)成，也不會(huì)導(dǎo)致法律責(zé)任的產(chǎn)生。

二、閉?；虬腴]海沿岸國(guó)的義務(wù)內(nèi)容

(一)沿岸國(guó)的四項(xiàng)協(xié)調(diào)義務(wù)

根據(jù)上文的分析，閉?；虬腴]海沿岸國(guó)不承擔(dān)合作義務(wù)，僅承擔(dān)第123條中明確列舉事宜的協(xié)調(diào)義務(wù)。

第一，閉?；虬腴]海沿岸國(guó)有義務(wù)盡力協(xié)調(diào)海洋生物資源的管理、養(yǎng)護(hù)、勘探和開發(fā)活動(dòng)。此類協(xié)調(diào)義務(wù)的內(nèi)容既包括了帶有政府特征的職責(zé)事項(xiàng)，也包括了在許多國(guó)家屬于私人活動(dòng)的事項(xiàng)。實(shí)際上，“海洋生物資源的管理、養(yǎng)護(hù)、勘探和開發(fā)”在《公約》第五部分“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”和第七部分“公?！敝卸嘤猩婕埃绲?1(2)條要求沿海國(guó)采取“正當(dāng)?shù)酿B(yǎng)護(hù)和管理措施”以確保生物資源不受過度開發(fā)的危害，第63(1)條要求沿海國(guó)采取措施以“協(xié)調(diào)和確?！背霈F(xiàn)在多個(gè)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的魚類種群的“養(yǎng)護(hù)和發(fā)展”，第117條和第118條要求各國(guó)就養(yǎng)護(hù)和管理公海生物資源進(jìn)行合作，第119條要求各國(guó)采取措施養(yǎng)護(hù)公海生物資源。

第二，閉海或半閉海沿岸國(guó)有義務(wù)盡力協(xié)調(diào)海洋環(huán)境的保護(hù)和保全。這項(xiàng)義務(wù)與《公約》第十二部分“海洋環(huán)境的保護(hù)和保全”的規(guī)定相一致。其中，第192條規(guī)定了所有國(guó)家有保護(hù)和保全海洋環(huán)境的一般義務(wù)。為實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，第197條號(hào)召各國(guó)在適當(dāng)情形下，“直接或通過主管國(guó)際組織”在區(qū)域性的基礎(chǔ)上進(jìn)行合作。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署通過區(qū)域海洋項(xiàng)目(Regional Seas Programme)已經(jīng)在包括地中海、加勒比海、黑海、波羅的海、波斯灣等海域開展海洋環(huán)境保護(hù)的區(qū)域性協(xié)調(diào)活動(dòng)。

第三，閉?；虬腴]海沿岸國(guó)有義務(wù)盡力協(xié)調(diào)科學(xué)研究政策和聯(lián)合的科學(xué)研究方案。這里提到的“科學(xué)研究”是個(gè)廣義的概念，實(shí)質(zhì)上在閉?；虬腴]海開展的科學(xué)研究活動(dòng)主要為海洋科學(xué)研究?！豆s》第十三部分詳盡地規(guī)定了“海洋科學(xué)研究”制度，第242條要求各國(guó)應(yīng)“促進(jìn)為和平目的進(jìn)行海洋科學(xué)研究的國(guó)際合作”，第245條和第246條分別規(guī)定了國(guó)家在領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架內(nèi)進(jìn)行海洋科學(xué)研究的權(quán)利。沿海國(guó)對(duì)在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)中開展的海洋科學(xué)研究活動(dòng)具有管轄權(quán)。

第四，在適當(dāng)?shù)那闆r下，閉?；虬腴]海沿岸國(guó)應(yīng)當(dāng)盡力邀請(qǐng)其他有關(guān)國(guó)家或國(guó)際組織與其合作，以協(xié)調(diào)上述活動(dòng)。該項(xiàng)規(guī)定承認(rèn)，閉?；虬腴]海沿岸國(guó)的活動(dòng)可能對(duì)其他非沿岸國(guó)產(chǎn)生影響，同時(shí)還強(qiáng)調(diào)通過區(qū)域合作協(xié)調(diào)生物資源養(yǎng)護(hù)、海洋環(huán)境保護(hù)和保全、科學(xué)研究這三方面事宜的必要性。目前，已經(jīng)有相當(dāng)一部分國(guó)際組織、區(qū)域組織或者聯(lián)合國(guó)專門機(jī)構(gòu)通過簽署協(xié)議或開展活動(dòng)的方式參與了閉?；虬腴]海的合作。其中，聯(lián)合國(guó)糧食和農(nóng)業(yè)組織主要開展與漁業(yè)資源相關(guān)的活動(dòng)，國(guó)際海事組織和聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署主要開展與海洋污染治理和海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的活動(dòng)，聯(lián)合國(guó)教育、科學(xué)和文化組織下設(shè)的政府間海洋學(xué)委員會(huì)主要負(fù)責(zé)主持海洋科學(xué)研究的協(xié)調(diào)管理工作。

(二)自然資源共同開發(fā)不是沿岸國(guó)的義務(wù)

第123條規(guī)定的閉海或半閉海沿岸國(guó)的各項(xiàng)協(xié)調(diào)義務(wù)均不是獨(dú)立存在于《公約》第九部分中，生物資源養(yǎng)護(hù)、海洋環(huán)境保護(hù)、海洋科學(xué)研究和區(qū)域合作等事宜在《公約》的其他部分均有更為詳盡的規(guī)定，既然如此，第123條為什么還要就這四項(xiàng)事宜做出重復(fù)的規(guī)定呢？

在第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議上，締約國(guó)紛紛意識(shí)到，與開闊的大洋不同，閉?；虬腴]海的情況非常特殊。地理上，閉海或半閉海屬于相對(duì)封閉的系統(tǒng)，與開闊大洋的循環(huán)較少；政治上，閉?；虬腴]海沿岸國(guó)家眾多，各國(guó)長(zhǎng)期以來存在著復(fù)雜的主權(quán)糾紛，管轄權(quán)范圍不確定。閉?；虬腴]海集中面臨諸多海洋問題，既包括領(lǐng)土糾紛和海洋劃界爭(zhēng)端等主權(quán)性事項(xiàng)，也包括環(huán)境污染、漁業(yè)資源枯竭、海洋科學(xué)考察糾紛等非主權(quán)性事項(xiàng)。這三類非主權(quán)性事項(xiàng)具有明顯的“流動(dòng)性”和“擴(kuò)散性”特征，即無論這三種問題發(fā)生在閉海或半閉海的任何地方，整個(gè)閉?；虬腴]海區(qū)域以及所有的沿岸國(guó)將不可避免的受到影響。因此，盡管《公約》其他部分對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)、海洋生物資源養(yǎng)護(hù)和海洋科學(xué)考察事宜作出了更為詳細(xì)的規(guī)定，考慮到閉?；虬腴]海的地理和政治獨(dú)特性可能放大這三類問題帶來的嚴(yán)重后果，《公約》締約國(guó)認(rèn)為仍然有必要在第123條中明確列舉這三類事宜，并要求沿岸國(guó)承擔(dān)協(xié)調(diào)義務(wù)，實(shí)現(xiàn)沿岸國(guó)之間或沿岸國(guó)與國(guó)際組織之間的合作，以解決這三類問題給整個(gè)閉海或半閉海地區(qū)帶來的不利影響。

萊恩博在文章中稱，閉?；虬腴]海沿岸國(guó)在進(jìn)行自然資源開發(fā)過程中承擔(dān)合作的義務(wù)，南海是《公約》定義下的一個(gè)半閉海，作為南海的沿岸國(guó)之一，中國(guó)承擔(dān)與其他沿岸國(guó)合作共同開發(fā)南海自然資源的義務(wù)?！?2〕筆者對(duì)此并不贊同，萊恩博的此項(xiàng)錯(cuò)誤觀點(diǎn)源于其對(duì)《公約》第123條的錯(cuò)誤解讀。根據(jù)《公約》第123條的規(guī)定，閉?；虬腴]海地區(qū)的自然資源共同開發(fā)并不是沿岸國(guó)的義務(wù)。一方面，第123條關(guān)于閉?；虬腴]海沿岸國(guó)的合作不過是一項(xiàng)規(guī)勸性的建議，自然資源的共同開發(fā)只不過是《公約》鼓勵(lì)的一項(xiàng)行為，而沒有上升到法律義務(wù)的層面；另一方面，自然資源共同開發(fā)不在第123條明確列舉的沿岸國(guó)的協(xié)調(diào)義務(wù)之列，沿岸國(guó)亦不承擔(dān)自然資源共同開發(fā)的協(xié)調(diào)義務(wù)。因此，中國(guó)雖然是《公約》規(guī)定的半閉海沿岸國(guó)，在南海自然資源開發(fā)的問題上，中國(guó)不承擔(dān)與其他沿岸國(guó)合作的法律義務(wù)。

三、南海合作開發(fā)與中國(guó)的善意

雖然從國(guó)際法角度而言，中國(guó)與南海其他沿岸國(guó)共同開發(fā)自然資源并非一項(xiàng)強(qiáng)制性的法律義務(wù)，但是這并不意味著中國(guó)不愿意與其他沿岸國(guó)共同開發(fā)南海的自然資源。中國(guó)與數(shù)個(gè)東盟國(guó)家就南海的島礁主權(quán)歸屬的南海海域劃界問題存在爭(zhēng)議，但是中國(guó)長(zhǎng)期以來一直堅(jiān)持“擱置爭(zhēng)議、共同開發(fā)”的政策，這是中國(guó)為解決南海問題所秉承的善意。

(一)善意是合作的基本要求

善意即good faith，〔13〕我國(guó)學(xué)者亦將其譯為“誠(chéng)信”〔14〕“誠(chéng)意”〔15〕等。善意是《國(guó)際法院規(guī)約》第38條規(guī)定的“一般法律原則”中最為重要的一項(xiàng)原則，也是許多國(guó)際法律規(guī)則的基礎(chǔ)。E·左萊爾在其著作《國(guó)際法上的善意原則》中稱，國(guó)際公法中不存在根據(jù)善意行為而產(chǎn)生的一般義務(wù)，善意不過是一項(xiàng)道義原則?！?6〕客觀而言，善意原則兼具“超法律性”(extra-legal)與法律性的雙重內(nèi)在特質(zhì)?！?7〕法律性是指善意原則是國(guó)家履行條約規(guī)定的法定義務(wù)的要求，《聯(lián)合國(guó)憲章》第2條要求各會(huì)員國(guó)在履行《憲章》義務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)秉承善意?！毒S也納條約法公約》在序言中明確，善意是一項(xiàng)舉世承認(rèn)的國(guó)際法原則，并在第26條中規(guī)定，條約當(dāng)事國(guó)應(yīng)當(dāng)善意履行條約義務(wù)，此為“條約必守原則”?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》第300條規(guī)定，締約國(guó)應(yīng)誠(chéng)意履行《公約》義務(wù)?！俺尚浴笔侵干埔庠瓌t暗含了誠(chéng)實(shí)、公正和合理等政治性和道德性內(nèi)涵，〔18〕是國(guó)家從事一切與條約相關(guān)活動(dòng)時(shí)必須秉承的基本原則。有學(xué)者認(rèn)為，善意的“超法律性”導(dǎo)致其在國(guó)際實(shí)踐中根本不存在，“國(guó)際實(shí)踐表明，由于國(guó)際政治中不存在天使般的行為，國(guó)家所謂的善意不過是一個(gè)巨大的神話。”〔19〕

善意原則從條約的締結(jié)到條約的終止的整個(gè)過程中支配著條約，〔20〕締約國(guó)應(yīng)當(dāng)就條約的一切規(guī)定善意行事，即使該項(xiàng)規(guī)定并非條約義務(wù)，而僅是條約建議或倡導(dǎo)的行為?！豆s》第123條規(guī)定的閉?；虬腴]海沿岸國(guó)的合作既沒有法律強(qiáng)制性，也沒有法律后果，但是善意原則為這項(xiàng)規(guī)勸性的建議提供了最低限度的要求，即沿岸國(guó)應(yīng)當(dāng)善意地就《公約》規(guī)定的所有涉及海洋問題的事宜進(jìn)行合作，特別是善意地協(xié)調(diào)第123條中的列舉事宜，盡力促成合作。

(二)中國(guó)的行為已盡善意原則的要求

萊恩博在其文章中稱，中國(guó)堅(jiān)持的雙邊談判由于沒有將所有聲索國(guó)納入談判體系，而且有拖延之嫌，不符合善意原則，因此聲索國(guó)有權(quán)以中國(guó)違反善意為由單方面提起仲裁?！?1〕其觀點(diǎn)是對(duì)中國(guó)政策的錯(cuò)誤解讀。事實(shí)上，中國(guó)長(zhǎng)期以來堅(jiān)持“擱置爭(zhēng)議、共同開發(fā)”的基本方針政策，積極推動(dòng)《南海各方行為宣言》(以下簡(jiǎn)稱為“《宣言》”)向“南海各方行為準(zhǔn)則”過渡，并在堅(jiān)持雙邊談判解決南海爭(zhēng)議的基礎(chǔ)之上，通過“雙軌思路”的實(shí)施，促進(jìn)南海的區(qū)域穩(wěn)定與合作。

第一，“擱置爭(zhēng)議、共同開發(fā)”不是拖延戰(zhàn)術(shù)，而是緩和地區(qū)緊張氣氛，勾勒出南海共同合作開發(fā)的基本框架?！皵R置爭(zhēng)議”是鄧小平同志在1978年為解決中日之間關(guān)于釣魚島主權(quán)爭(zhēng)議而提出的口頭協(xié)議，根據(jù)習(xí)慣國(guó)際法，這是一項(xiàng)有效的、有拘束力的協(xié)議；1979年提出的“共同開發(fā)”則是中國(guó)單方面的主張和承諾，不具有法律特征。〔22〕中國(guó)與東南亞國(guó)家建交時(shí)，提議在南海海域運(yùn)用“擱置爭(zhēng)議、共同開發(fā)”的政策，此提議得到了菲律賓的積極回應(yīng)?！?3〕實(shí)際上，我國(guó)主張將爭(zhēng)議暫時(shí)擱置，目的在于緩和各國(guó)的緊張局勢(shì)，為共同開發(fā)創(chuàng)造環(huán)境。只有擱置了爭(zhēng)議，爭(zhēng)端各國(guó)才能在談判中進(jìn)行良性的對(duì)抗和互動(dòng)，在法律和事實(shí)主張上達(dá)成共識(shí)，并尊重彼此的關(guān)切?！?4〕

第二，積極推動(dòng)《南海各方行為宣言》向“南海各方行為準(zhǔn)則”過渡，表現(xiàn)出中國(guó)善意與南海其他沿岸國(guó)合作開發(fā)南海的決心。善意談判不是簡(jiǎn)單意義上的開會(huì)或討論，而是要求參與各國(guó)表達(dá)對(duì)他國(guó)權(quán)利和利益的“合理關(guān)切”(reasonable regard)。具體來說，善意談判要求參與國(guó)家懷有友好的解決分歧的意愿，〔25〕并且應(yīng)當(dāng)實(shí)質(zhì)性地開展，不流于形式?！?6〕中國(guó)與東盟各國(guó)于2002年簽署了《南海各方行為宣言》，《宣言》建議各國(guó)不采取使南海爭(zhēng)端復(fù)雜化或擴(kuò)大化的行動(dòng)，并建議在爭(zhēng)端解決前，在海洋環(huán)保、海洋科學(xué)研究、海上航行和交通安全、搜尋與求助、打擊跨國(guó)犯罪等領(lǐng)域開展合作?！缎浴肥恰皵R置爭(zhēng)議、共同開發(fā)”政策的具體化和制度化，但不具有法律拘束力。此后，中國(guó)積極貫徹落實(shí)《宣言》第十條，致力于推動(dòng)制定具有法律拘束力的“南海各方行為準(zhǔn)則”。2016年9月召開的東盟峰會(huì)上，中國(guó)再次積極要求與東盟各國(guó)重啟“南海各方行為準(zhǔn)則”的討論，這是中國(guó)作為《公約》規(guī)定的半閉海沿岸國(guó)，善意落實(shí)相關(guān)制度的表現(xiàn)。

第三，南海爭(zhēng)端只有通過雙邊談判才能獲得根本解決，“雙軌思路”的提出為中國(guó)與南海沿岸國(guó)之間的合作提供了新的契機(jī)。領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)端集中了政治、經(jīng)濟(jì)、文化和歷史等綜合問題，訴諸于法律方法難以得到妥善的解決，政治方法才能最有效并從根本上解決國(guó)家間的領(lǐng)土和劃界爭(zhēng)端?！?7〕南海問題直接涉及六國(guó)七方，還遭到一些域外國(guó)家的間接干涉。考慮到中國(guó)與各個(gè)直接爭(zhēng)議方之間的問題各有特殊之處，因此，只有雙邊談判才是解決問題的最佳途徑。目前，中國(guó)已經(jīng)通過雙邊談判與14個(gè)鄰國(guó)中的12個(gè)簽訂了領(lǐng)土劃界協(xié)議，并與越南達(dá)成了北部灣海域的劃界協(xié)定。2014年8月，我國(guó)提出了以“雙軌思路”解決南海爭(zhēng)端，即直接當(dāng)事國(guó)通過談判協(xié)商和平解決南海爭(zhēng)議，中國(guó)與東盟共同維護(hù)南海和平穩(wěn)定。這是中國(guó)在堅(jiān)持雙邊談判基礎(chǔ)上，切實(shí)維護(hù)作為半閉海的南海的和平秩序，并積極謀求區(qū)域合作的善意之舉。

四、總　結(jié)

克里斯托弗·萊恩博先生在其文章中對(duì)于《公約》第123條閉?；虬腴]海沿岸國(guó)合作制度進(jìn)行了錯(cuò)誤的分析，并由此得出了對(duì)于中國(guó)政策和行為的不實(shí)解讀，曲解了中國(guó)以善意方式解決南海爭(zhēng)端、實(shí)現(xiàn)南海合作的意圖。對(duì)此，筆者作出如下回應(yīng)：

第一，閉海或半閉海是一類特殊海域，《公約》除了規(guī)定一般性法律制度在該海域的適用以外，還特別強(qiáng)調(diào)了閉?；虬腴]海沿岸國(guó)的合作。

第二，經(jīng)條約解釋后可知，《公約》第123條規(guī)定閉?；虬腴]海沿岸國(guó)的合作并不是一項(xiàng)法律義務(wù)，而是一項(xiàng)規(guī)勸性的建議?！豆s》建議沿岸國(guó)就涉及《公約》的一切海洋問題進(jìn)行合作，并特別要求沿岸國(guó)盡力協(xié)調(diào)海洋生物資源管理、海洋環(huán)境保護(hù)和保全以及海洋科學(xué)考察活動(dòng)，并盡力協(xié)調(diào)非沿岸國(guó)或國(guó)際組織的參與，以促進(jìn)合作的實(shí)現(xiàn)。

第三，海洋自然資源的合作開發(fā)不是《公約》第123條規(guī)定的國(guó)際義務(wù)，中國(guó)沒有與南海其他沿岸國(guó)合作開發(fā)南海自然資源的義務(wù)，但是中國(guó)愿意本著善意的國(guó)際法基本原則，與南海其他沿岸國(guó)共同合作，開發(fā)南海的自然資源。

第四，“擱置爭(zhēng)議、共同開發(fā)”不是拖延戰(zhàn)術(shù)，而是為緩和緊張局勢(shì)，實(shí)現(xiàn)和平合作的手段。雙邊談判不是為了拒絕與聲索國(guó)談判，而是考慮到中國(guó)與每一個(gè)聲索國(guó)爭(zhēng)議的特殊性，雙邊方式能更好地解決爭(zhēng)端。中國(guó)還不遺余力地推動(dòng)有拘束力的“南海各方行為準(zhǔn)則”的達(dá)成，提議以“雙軌思路”解決南海問題。這一系列行為都反映了中國(guó)以善意方式解決南海問題的態(tài)度和決心，中國(guó)的行為符合《公約》的規(guī)定。

注釋：

〔1〕〔3〕〔12〕〔21〕Christopher Linebaugh,“Joint Development in a Semi-Enclosed Sea:China’s Duty to Cooperate in Developing the Natural Resources of the South China Sea”,Columbia Journal of Transnational Law,Vol.52,No.2,2014.

〔2〕〔5〕Satya N.Nandan C.B.E.And Shabtai Rosenne(Volume Editors),United Nations Convention on the Law of the Sea 1982:A Commentary(Volume III),Articles 86 to 132 and Documentary Annexes,The Hague:Matinus Nijhoff Publishers,1995,pp.344,357,366.

〔4〕海民、張愛朱：《國(guó)際法框架下的南海合作》，《國(guó)際問題研究》2014年第1期，第72頁。

〔6〕Joshua Owens：《閉?；虬腴]海制度——北冰洋是半閉海嗎？》，《中國(guó)海洋法學(xué)評(píng)論》2013年第2期，第201頁。

〔7〕In the Dispute Concerning the MOX Plant,International Movements of Radioactive Materials,and the Protection of the Marine Environment of the Irish Sea,Ireland v.United Kingdom,Memorial of Ireland,Vol.I,p.143,paras.8.20-8.23,26 July 2002;Counter-Memorial of UK,pp.139-140,paras.6.11-6.13,9 January 2003.

〔8〕In the Dispute Concerning the MOX Plant,International Movements of Radioactive Materials,and the Protection of the Marine Environment of the Irish Sea,Ireland v.United Kingdom,Transcript/Minutes of Proceedings Day Five,17 June 2003,pp.23-24.

〔9〕李壽平：《現(xiàn)代國(guó)際責(zé)任法律制度》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2003年，第93頁。

〔10〕Makane Moise Mbengue,“Rules of Interpretation(Article 32 of the Vienna Convention on the Law of Treaties)”,ICSID Review,Vol.31,No.2,2016,p.389.

〔11〕A.CONF.62/WP.8/Rev.1/Part II,Revised Single Negotiating Text(Part II),1976,Official Records,Vol.V,“Introductory Note”,p.154,para.21.

〔13〕《聯(lián)合國(guó)憲章》和《維也納條約法公約》的中文譯本將good faith譯為“善意”。

〔14〕〔20〕鄭斌：《國(guó)際法院與法庭適用的一般法律原則》，韓秀麗、蔡從燕譯，北京：法律出版社，2012年，第109頁。

〔15〕《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的中文譯本將good faith譯為“誠(chéng)意”。

〔16〕〔法〕M·維拉利：《國(guó)際法上的善意原則》，劉昕生譯，《國(guó)外法學(xué)》1984年第4期，第54頁。

〔17〕Andrew D.Mitchell,M Sornarajah,and Tania Voon(eds.),Good Faith and International Economic Law,Oxford:Oxford University Press,2015,p.12.

〔18〕趙建文：《條約法上的善意原則》，《當(dāng)代法學(xué)》2013年第4期，第121頁。

〔19〕Bernardo M.Cremades,“Good Faith in International Arbitration”,American University International Law Review,Vol.27,No.4,2012,p.779.

〔22〕管建強(qiáng)：《對(duì)釣魚島主權(quán)“擱置爭(zhēng)議”的國(guó)際法評(píng)述》，《學(xué)術(shù)界》2012年第4期，第111-112頁。

〔23〕外交部：《擱置爭(zhēng)議、共同開發(fā)》，http://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/wjs_674919/2159_674923/t8958.shtml，最后訪問：2016年10月12日。

〔24〕張新軍：《中國(guó)周邊海域爭(zhēng)端處理的程序和實(shí)體問題——“擱置爭(zhēng)議、共同開發(fā)”再考》，《中外法學(xué)》2011年第6期，第1134頁。

〔25〕Steven Reinhold,“Good Faith in International Law”,UCL Journal of Law and Jurisprudence,Vol.2,2013,p.56.

〔26〕John G.Laylin and Rinaldo L.Binachi,“The Role of Adjudication in International River Disputes:The Lac Lanoux Case”,American Journal of International Law,Vol.53,No.1,1959,p.48.

〔27〕根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》第33條的規(guī)定，國(guó)際爭(zhēng)端之解決方式包括談判、調(diào)查、調(diào)停、和解等政治方法，以及國(guó)際司法或仲裁等法律方法。

〔責(zé)任編輯：劉鎏〕

王玫黎(1964—)，西南政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；譚暢(1989—)，西南政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院博士研究生。

〔*〕本文受教育部人文社會(huì)科學(xué)一般項(xiàng)目“閉海或半閉海制度研究”(16YJA711700)，重慶市研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目“區(qū)域海洋合作開發(fā)制度的國(guó)際法問題研究”(CYB16089)資助。