德國環(huán)境法法典化失敗原因探究

張璐璐

(中國海洋大學(xué) 法政學(xué)院，青島 266100；拜羅伊特大學(xué) 法律與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，拜羅伊特 95445；

德國環(huán)境法法典化失敗原因探究

張璐璐

(中國海洋大學(xué) 法政學(xué)院，青島 266100；拜羅伊特大學(xué) 法律與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，拜羅伊特 95445；

黑龍江大學(xué) 西語學(xué)院，哈爾濱 150080)

[摘要]環(huán)境法典作為聯(lián)邦德國16屆立法周期的“燈塔式引領(lǐng)性項(xiàng)目”，在消除了聯(lián)邦與州對于環(huán)境立法權(quán)的分歧后，仍然沒有逃脫立法失敗的厄運(yùn)，核心阻力源于一體化預(yù)案許可證制度的推進(jìn)。除了聯(lián)邦制政體的局限性、部分政黨和地方政府缺少改革意愿和短視的區(qū)域閉鎖政治外，環(huán)境法典的編撰已經(jīng)不能為現(xiàn)行環(huán)境法律提供立法收益是法典化失敗的根本原因，而現(xiàn)階段審批手段在不斷改進(jìn)后更加靈活，這也使得一體化審批制度喪失了競爭優(yōu)勢，制度設(shè)計(jì)本身的激進(jìn)也成為德國環(huán)境法典的重要瑕疵。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境法立法；德國環(huán)境法；德國環(huán)境法法典化

2015年伊始，新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法(2014年修訂)》正式實(shí)施。在環(huán)境污染嚴(yán)重人民群眾對民生保障要求日益強(qiáng)烈的當(dāng)下，該法的實(shí)施引起了全社會的高度關(guān)注，同時(shí)也被寄予厚望。與我國的概述性、簡化型的環(huán)境基本法立法模式不同，德國選擇了對于立法技術(shù)更具挑戰(zhàn)、統(tǒng)一性更強(qiáng)、涵攝力更大、更為完整宏觀的實(shí)質(zhì)性法典道路。由于環(huán)境法多為防范對策性應(yīng)急法規(guī)，因而其內(nèi)部缺乏系統(tǒng)性、層次不清、制度間離散且碎片化。環(huán)境法的整合與融合一直是德國立法者長久以來的夙愿，然而，這條道路可謂坎坷多舛、屢次受挫。拋開環(huán)境法典統(tǒng)一化這一法理學(xué)的美好愿景，環(huán)境法法典化本身時(shí)機(jī)是否成熟，還是業(yè)已錯過？

一、 聯(lián)邦德國環(huán)境法典的演進(jìn)路徑

早在工業(yè)革命時(shí)期，德國就開始用法律手段對環(huán)境問題進(jìn)行管制，經(jīng)過多年的發(fā)展，最終形成了針對空氣、噪聲、垃圾、土壤等環(huán)境的不同領(lǐng)域進(jìn)行分治規(guī)范的部門性法律法規(guī)。但這種權(quán)重一方的法規(guī)模式必然不可避免地裹挾了法規(guī)間的交叉、職權(quán)部門間的沖突等種種矛盾。19世紀(jì)70年代，制定一部簡化的、體系合理的、法規(guī)間相互和諧的統(tǒng)一性環(huán)境法典的想法的出現(xiàn)也就順理成章了。

(一) 教授版草案

受托于科爾政府時(shí)期聯(lián)邦環(huán)保部和環(huán)保局，教授版草案分兩部分進(jìn)行提交：第一部分草案完成于1990年，這部草案以總則的形式成文，對環(huán)境保護(hù)的不同領(lǐng)域(部門)進(jìn)行概況性的規(guī)整——規(guī)定了環(huán)境保護(hù)的基本原則、目標(biāo)、環(huán)境保護(hù)的手段和程序等，具體例如公共設(shè)施建設(shè)的審批、環(huán)境信息化、環(huán)境責(zé)任的承擔(dān)、公眾的環(huán)保參與以及環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的制定；第二部分草案于1994年成稿，作為法典的分則。其內(nèi)容主要是針對各種環(huán)境媒介*環(huán)境負(fù)載的客體，環(huán)境保護(hù)就是在環(huán)境出現(xiàn)負(fù)載之前對環(huán)境媒介加以保護(hù)。的具體保護(hù)規(guī)定——自然保護(hù)與環(huán)境養(yǎng)護(hù)、水資保護(hù)與計(jì)劃用水、土壤保護(hù)、污染治理、核能與放射性防護(hù)、危險(xiǎn)物質(zhì)以及廢物管理和廢物處理等。按照委托部門的預(yù)先設(shè)計(jì)，有些與環(huán)境相關(guān)的法律領(lǐng)域在這版法典中沒有涉及，如基因技術(shù)、統(tǒng)一交通施工等。草案的兩部分合計(jì)598條。

(二) 獨(dú)立專家委員會版草案

1992年，時(shí)任聯(lián)邦環(huán)保部部長Klaus T?pfer委托一個獨(dú)立專家委員會，以教授版環(huán)境法典為藍(lán)本修改環(huán)境法典。委員會成員由來自不同領(lǐng)域并在環(huán)境法各自領(lǐng)域擁有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的8位專家組成，主席由時(shí)任聯(lián)邦行政法院院長Horst Sendler擔(dān)任，1997年9月獨(dú)立委員會版的環(huán)境法典出爐。它在形式上沿襲了上一版總則與分論的構(gòu)架。但與前者相比：總論對所有環(huán)境保護(hù)部門的概括性規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化，包括：環(huán)境保護(hù)的概念、基本原則、環(huán)境保護(hù)的參與機(jī)構(gòu)、程序法、環(huán)境保護(hù)的基本條例以及跨境環(huán)保；分論部分增編至九章，添加了交通施工與路線系統(tǒng)、基因技術(shù)及其他生物技術(shù)等章節(jié)。此外，在污染防治的章節(jié)，內(nèi)容延展至能源供應(yīng)領(lǐng)域。法條也擴(kuò)展至775條，其中包括一個對該草案詳細(xì)的立論。

(三) 環(huán)境法典初稿

1999年初，一個基于委員會版的環(huán)境法典初稿由聯(lián)邦環(huán)保部制定完成。原計(jì)劃于2009年執(zhí)行的法典本該在工業(yè)設(shè)施的許可和監(jiān)管方面有所建樹，但由于憲法的限制，*由于德國是聯(lián)邦制國家，憲法(又稱聯(lián)邦基本法)中對聯(lián)邦政府與各州之間的立法權(quán)進(jìn)行了詳細(xì)的劃分，聯(lián)邦政府在水資源和自然保護(hù)方面缺乏足夠的立法權(quán)限。使其在最終實(shí)施過程中夭折。

(四) 第16屆立法周期*每四年為一個立法周期，又稱選舉周期。意為該屆聯(lián)邦議院在此期間執(zhí)行立法權(quán)。第16屆立法周期始于2005年10月18日，止于2009年10月27日。中的環(huán)境法典

一項(xiàng)意在重新劃分聯(lián)邦與各州之間立法權(quán)限的“聯(lián)邦制度改革”于2006年9月1日生效。此改革打破了橫亙在聯(lián)邦與各州之間關(guān)于聯(lián)邦只能對涉水事務(wù)、自然保護(hù)和景觀養(yǎng)護(hù)進(jìn)行框架性立法的權(quán)限障礙，廢除了對于環(huán)境管理客體限制的相關(guān)法規(guī)，轉(zhuǎn)而進(jìn)入了聯(lián)邦競爭性立法的模式。這意味著，聯(lián)邦無須再對制定全國性統(tǒng)一法規(guī)的必要性進(jìn)行說明，即被允許最終立法了；立法領(lǐng)域也擴(kuò)展到垃圾處理、空氣污染防治、噪聲污染等。自此，聯(lián)邦贏得了在環(huán)境保護(hù)全領(lǐng)域統(tǒng)籌安排的機(jī)會。而此前，這種管轄權(quán)的缺失正是1999年環(huán)境法典初稿立法失敗的原因，管轄權(quán)的變更使得環(huán)境法典最終走完立法程序成為可能。各州則被帶有限制性地允許程序法自2009年起、程序法以外法規(guī)自2010年起，訂立與聯(lián)邦環(huán)境法典有偏離的自然保護(hù)和景觀養(yǎng)護(hù)以及涉水事務(wù)的規(guī)章。這一立法權(quán)變更的舉措目的在于為環(huán)境法典統(tǒng)一化換取背水一戰(zhàn)的時(shí)間籌碼，也是各方力量制衡后的權(quán)宜策略。

2006年初，聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)與核安全部的一個項(xiàng)目組在所有相關(guān)利益方的參與下承接了完善環(huán)境法典的任務(wù)。2007年9月，該部公布了環(huán)境法典討論稿并與其他部委進(jìn)行籌議。2008年5月，聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)與核安全部提出修訂稿，舉行了有各州和主要利益團(tuán)體*如工業(yè)聯(lián)合會、環(huán)境保護(hù)組織等。參加的聽證會。因?yàn)橐粋€完整的環(huán)境保護(hù)法典在第16屆立法周期無法完成已成既定事實(shí)，因而決定就環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的、集中的領(lǐng)域進(jìn)行立法，設(shè)計(jì)為：環(huán)境法典第一卷著有環(huán)境保護(hù)法的目的、基本原則以及跨領(lǐng)域的涉環(huán)境保護(hù)事物，如戰(zhàn)略性環(huán)境影響評價(jià)、行政法中的環(huán)境責(zé)任承擔(dān)、涉環(huán)境事務(wù)的程序法以及未來計(jì)劃中的環(huán)境權(quán)等；環(huán)境法典第二卷水法和第三卷自然保護(hù)法在部門法領(lǐng)域細(xì)化了第一卷的內(nèi)容，同時(shí)立法者也對“聯(lián)邦制度改革”中對聯(lián)邦層面上的立法權(quán)限變更進(jìn)行了實(shí)踐；第四卷防輻射和非電離輻射*紫外線、紅外線、激光等。，這部分是此前法律規(guī)范中的缺失部分，該卷規(guī)定有利于保護(hù)公眾免受輻射和非電離輻射的傷害；第五卷排放權(quán)交易，在現(xiàn)有“能源法”基礎(chǔ)上沒有作大的改動，只在概念用詞上進(jìn)行了與第一卷相統(tǒng)一的修改后，植入整合后的環(huán)境法典。

2009年2月1日，聯(lián)邦環(huán)保部部長Gabriel宣布環(huán)境法典編撰最終失敗。談及失敗的原因，他提到了巴伐利亞州政府以及基社盟*基督教社會聯(lián)盟，簡稱基社盟，始建于1946年1月8日，是巴伐利亞州的執(zhí)政黨。的反對。

(五) 環(huán)境法典立法過程中的附帶成果

按照相關(guān)法規(guī)，基于對皮膚細(xì)胞的傷害且這種傷害可能致癌的原因，德國18歲以下兒童及青少年在美容機(jī)構(gòu)使用人工紫外線設(shè)備進(jìn)行皮膚照射是不被許可的；在兒童和青少年中用于治療目的的紫外線照射不囊括在內(nèi)，比如對于皮膚疾病如濕疹的處置，而這種處置只有在謹(jǐn)慎地診斷后、基于醫(yī)囑的診療措施在醫(yī)療機(jī)構(gòu)或者醫(yī)生的診所方可進(jìn)行。為了避免健康風(fēng)險(xiǎn)，這項(xiàng)保護(hù)性法規(guī)在法國、西班牙、葡萄牙、挪威和芬蘭也都獲得了通過。該領(lǐng)域的這一規(guī)定同時(shí)也獲得了德國日光浴行業(yè)代表們的壓倒性擁護(hù)。這將成為非電離性射線保護(hù)性法規(guī)的一部分，該法規(guī)是2009年2月1日宣布制定失敗的環(huán)境法典的第五卷。之后官方嘗試以自愿遵守的方式對此加以規(guī)制，但極少有從事日光浴的美容機(jī)構(gòu)對此表示贊同。

2009年7月10日，聯(lián)邦參議院宣布了下述法規(guī)，這是繼環(huán)境法典在德國編撰失敗后環(huán)境實(shí)體法在聯(lián)邦層面上的重組：

* 聯(lián)邦權(quán)利在聯(lián)邦環(huán)保部的職權(quán)范圍中的明晰法

* 聯(lián)邦法律中環(huán)保部下轄的清理法(環(huán)境清理法 - RGU)

* 自然保護(hù)權(quán)和環(huán)境養(yǎng)護(hù)權(quán)新規(guī)

* 水務(wù)整頓法、水務(wù)法

* 非電離射線使用于人類的保護(hù)法

自然保護(hù)權(quán)和環(huán)境養(yǎng)護(hù)權(quán)新規(guī)以及水務(wù)整頓法已于2010年3月1日生效。至此，環(huán)境保護(hù)與水法在聯(lián)邦層面上建立起了統(tǒng)一的法律基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)了法律整合，對此前的權(quán)力桎梏予以破除。這些法規(guī)在遵守憲法的基礎(chǔ)上為當(dāng)局充分執(zhí)政奠定了良好的基礎(chǔ)。

現(xiàn)階段，對于環(huán)境法典的編撰顯然已經(jīng)不在政治議程上了。國民議會任期中，執(zhí)政聯(lián)盟并沒有提出要制定統(tǒng)一的環(huán)境法典的要求。取而代之的，聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院對原本在環(huán)境法典中編制的法規(guī)以單行法的形式加以部分地通過。只對水資源和自然保護(hù)權(quán)在聯(lián)邦范圍內(nèi)的統(tǒng)一提出了要求。當(dāng)前，對于氣候保護(hù)和資源的有效利用成了環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的新目標(biāo)和新重點(diǎn)，而環(huán)境法典在今天這個有更多其他環(huán)境挑戰(zhàn)的背景下，已經(jīng)不再是第一要務(wù)了。

二、 立法意圖及其所受阻力

所有之前必要的磋商，在環(huán)境法典立法挫敗后，都儼然成了空談。環(huán)境法典2009版——這部被喻為是“最完美的環(huán)境法典”，其在制定之初，旨在：⒈劃清聯(lián)邦與各州之間混揉在一起的對于環(huán)境立法與環(huán)境事務(wù)管理的職權(quán)范圍，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)環(huán)境法律制度的透明化、去官僚化；⒉改善上萬部環(huán)境法律法規(guī)同時(shí)處于生效狀態(tài)、法律之間相互疊加、環(huán)境監(jiān)管重復(fù)的混亂局面，通過高位法理順整個環(huán)境法律體系、前后一致，簡化、和諧相互間關(guān)系，更易于法規(guī)執(zhí)行；⒊法典的關(guān)鍵部分是建立預(yù)案許可證制度，*Die einheitliche integrierte Vorhabengenehmigung，簡稱iVG。所謂一體化預(yù)案許可證制度是指在聯(lián)邦范圍內(nèi)，對新建工業(yè)項(xiàng)目及其他跟環(huán)境相關(guān)的大型項(xiàng)目，例如新建垃圾填埋場等，進(jìn)行國家統(tǒng)一的預(yù)案審批，立法者希望借助此法的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)部門間協(xié)調(diào)更迅捷、問題的解決方案更好地自上而下貫徹執(zhí)行， 最終實(shí)現(xiàn)一個項(xiàng)目、對應(yīng)一個主管機(jī)關(guān)、履行一種審批程序、取得一個許可授權(quán)，全國統(tǒng)一規(guī)劃、集成環(huán)保審批，立法者不再像現(xiàn)今這樣對單一環(huán)境介質(zhì)進(jìn)行規(guī)制，而是在考慮到環(huán)境因素的變換性影響下，同時(shí)保護(hù)環(huán)境的所有方面。*借助一個“一體化減少和避免環(huán)境污染的歐盟指令(IVU-Richtlinie)”中的實(shí)例：為避免含氟氣體排放，使用濕法洗滌，這就造成含氟洗劑導(dǎo)入工業(yè)廢水中。當(dāng)這樣的工業(yè)廢水處理后“清潔污泥”回排入牧場，牲畜就會因氟化物污染而致病。通過這個例子說明了某個行業(yè)的環(huán)保措施導(dǎo)致其他領(lǐng)域的環(huán)境污染，從而論證統(tǒng)一環(huán)境預(yù)案審批的合理性。一體化預(yù)案許可證制度整合了目前平行、重復(fù)的審批流程，決策、責(zé)任掌握在同一只手中，公民和企業(yè)也只對同一個決策者訴情，使得在與環(huán)境相關(guān)的重大項(xiàng)目上，決策執(zhí)行更加經(jīng)濟(jì)、高效。如果該制度得以實(shí)施，預(yù)計(jì)可以整合目前正在平行實(shí)施的4到8個審批程序，比如污染防治審批(大氣污染)、水資源使用審批、自然保護(hù)審批以及垃圾傾倒審批等，徹底改變審批流程混亂的局面。每年預(yù)計(jì)節(jié)約行政審批支出兩千七百二十萬歐元。*引自2009年1月21日社民盟黨團(tuán)會議。

如上所述，這種一體化預(yù)案許可證制度將作為環(huán)境審批的基本形式，短期內(nèi)與之前施行的審批、決策程序并行，最終將會成為環(huán)境重大項(xiàng)目唯一許可程序。初看這項(xiàng)制度設(shè)計(jì)可以很好地實(shí)現(xiàn)去官僚化的成效，但在實(shí)體法層面上卻存在一個技術(shù)難點(diǎn)：污染防治與水資源所適用的許可制度并不匹配——目前，聯(lián)邦對于水資源的管理還達(dá)不到基本法層面上的限制，相比之下，對污染防治法，國家可以在必要的情況下、依據(jù)基本法所賦予的特權(quán)逐條加以審核。具體地說，在污染防治法中，申請者有權(quán)要求頒發(fā)許可證，當(dāng)然，這種權(quán)利是被清楚界定了的，也是有法可依的。相反，當(dāng)前的水資源管理機(jī)關(guān)對于水許可證的頒發(fā)態(tài)度是，可以但不必須，也就是說相對于污染防治的綁定式許可制度，水許可是可以裁量定奪的。

這種可裁量的決策是如何操作的？在水許可制度中由水資源保護(hù)管理局公布申請?jiān)S可證資格的前提條件，這個條件是非常寬松的；而污染防治法的主管機(jī)關(guān)則要求，他的許可頒發(fā)決定是依據(jù)具體法律做出的、至少是依照下位規(guī)章做出的。一旦申請者對許可證頒發(fā)有質(zhì)疑，完全可以通過司法程序逐點(diǎn)排查，而水資源許可則沒有這樣的程序法制度設(shè)置。德國目前這種審批制度的形成并非偶然，而是有它的歷史原因。發(fā)展成這樣兩種不同的審批制度，在很大程度上反映了現(xiàn)實(shí)中對監(jiān)管力度的不同要求。對于“一體化審批”制度，批評者認(rèn)為，它沒能涵蓋與環(huán)境相關(guān)的所有項(xiàng)目是該制度的局限性。*Dick和Krüsemann:《當(dāng)代環(huán)境》2007/2008，第2頁；聯(lián)邦德國環(huán)保聯(lián)盟/北萊茵-威斯特法倫州環(huán)保聯(lián)盟鄉(xiāng)村辦公室：《改進(jìn)環(huán)境法典的建議》，第4頁。在此版環(huán)境法典中只有工業(yè)、廢水處理設(shè)備、水資源使用、垃圾堆放、管道鋪設(shè)和人工蓄水以及堤壩修建相關(guān)的項(xiàng)目需要進(jìn)行“一體化審批”，大量的規(guī)劃法中規(guī)定的項(xiàng)目未能納入此版法典，如建山、機(jī)場、修路、鐵路修建和水道修建都沒有進(jìn)入統(tǒng)一規(guī)劃。*《行政管理檔案》，2009年第100期，第21-28頁；Erbguth和Schubert：《本質(zhì)與法律》，2008年，第474-476頁。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，“一體化制度”的眼里只有工業(yè)大項(xiàng)目，對于大量的中小型項(xiàng)目不聞不問。而大型項(xiàng)目的審批程序也沒有顯著地減少。舉例說明：E.ON火力發(fā)電公司計(jì)劃在達(dá)特爾恩地建設(shè)一座1100兆瓦燃煤電廠，根據(jù)現(xiàn)行制度，它需要進(jìn)行六次審批，分別是規(guī)建計(jì)劃審批、污染物排放許可證審批、廢水排放權(quán)審批、對于建造煤炭港的水權(quán)計(jì)劃確定書、鐵路使用權(quán)的確定意向書以及對于電力輸送的能源權(quán)審批。通過“一體化預(yù)案許可證制度”進(jìn)行審批，只有污染物排放許可證和水權(quán)使用許可證可以合并，仍要進(jìn)行五項(xiàng)許可審批。1990年教授版環(huán)境法典放棄了對于建立一體化預(yù)案許可證制度的立法難題攻堅(jiān)。依仗憲法對聯(lián)邦在環(huán)境立法權(quán)限上的修改，2009版環(huán)境法典試圖對歷時(shí)存留的污染防治權(quán)與水資源管理權(quán)兩者關(guān)系進(jìn)行徹底性的重新設(shè)計(jì)。草案確立了環(huán)境法的基本原則與統(tǒng)一環(huán)境政策的目標(biāo)，同時(shí)也提出統(tǒng)一實(shí)體法與簡化現(xiàn)有法律程序的要求。環(huán)境作為綜合性生態(tài)結(jié)構(gòu)，在對某種環(huán)境介質(zhì)采取行政行為時(shí)，也務(wù)必兼顧環(huán)境的其他方面，這種對環(huán)境進(jìn)行整體保護(hù)的思想需要有整合的行政法規(guī)與之相適應(yīng)?！耙惑w化制度”正是整合各種行政許可審批的法律工具，通過這種綜合性行政許可程序?qū)崿F(xiàn)對環(huán)境進(jìn)行綜合保護(hù)的目的。但“一體化審批制度當(dāng)真必要嗎”以及“這種審批形式究竟要如何設(shè)計(jì)”，這類核心問題在法典制定之初就一直如影隨形。事實(shí)上，這個問題的答案很可能影響環(huán)境法典的命運(yùn)走向。

三、 編撰失敗的原因

說到環(huán)境法典編撰，支持者們樂此不疲地陳述一體化預(yù)案審批制度將會給中小企業(yè)帶來的種種益處；而對局限于形式上的聯(lián)邦層面上的政府職能機(jī)構(gòu)重組、實(shí)體法層面再無新規(guī)建樹閉口不談。在現(xiàn)今情況下，新的環(huán)境制度的引進(jìn)能否帶來環(huán)境狀況的更多改善不得而知，環(huán)境保護(hù)組織樂于看到進(jìn)行更加透明、統(tǒng)一的制度嘗試，而出于法律穩(wěn)定與投資安全考量的政客，想法卻與前者背道而馳。

(一) 環(huán)境法典的編撰已經(jīng)不能為現(xiàn)行環(huán)境法律提供立法收益是法典化失敗的根本原因

隨著戰(zhàn)后德國對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重視，伴生了嚴(yán)重的環(huán)境問題，隨著環(huán)境問題日益困擾民眾生活，環(huán)境保護(hù)和改善的呼聲成為當(dāng)時(shí)政壇、法律界的要務(wù)。成立于19世紀(jì)70年代末期的90聯(lián)盟和1980年的綠黨，都是以環(huán)境保護(hù)、回歸自然為主要政治主張的政治組織，可以作為當(dāng)時(shí)政治力量影響力的風(fēng)向標(biāo)。

而20世紀(jì)中后期成為德國大量與環(huán)境治理、整治相關(guān)的單行法律法規(guī)的立法高峰，環(huán)境法也成為當(dāng)時(shí)成長最快的部門法律。在這些法規(guī)的監(jiān)管下，德國的環(huán)境問題得到極大的改善。當(dāng)然，由于當(dāng)時(shí)法律制定的緊迫性和歷史局限性，法規(guī)間出現(xiàn)重復(fù)規(guī)定以及散亂現(xiàn)象。因此，環(huán)境法的體系化和碎片整合成為一種呼聲，加之德國作為大陸法系國家，法典化的傳統(tǒng)也使得法學(xué)家養(yǎng)成了編修法典的慣性。

追溯到20世紀(jì)70年代，當(dāng)時(shí)的環(huán)境法可以用處境悲愴來形容：經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)完全處于對立的狀況；國家的環(huán)保法規(guī)與法規(guī)的實(shí)際執(zhí)行之間的差距無法彌合；*1978年環(huán)境問題專家委員會的環(huán)境評估報(bào)告，第472頁。對于時(shí)間過長的許可審批程序的批評不絕于耳。一項(xiàng)1978年針對污染控制審批時(shí)間的調(diào)查顯示，一個簡化流程的審批平均用時(shí)是9.4個月，特別情況下還要額外加上一個預(yù)審程序，總計(jì)審批時(shí)間可能會達(dá)到17.7～23個月，最長甚至出現(xiàn)過33個月的極端情形。部門間疏于協(xié)調(diào)、重復(fù)審批等情形的存在使立法者開始思考建立一種在一個部門下的統(tǒng)一執(zhí)行的審批程序。而今，雖然沒有如愿建立實(shí)質(zhì)性的集成項(xiàng)目審批制度，但自1990年以來，聯(lián)邦立法者已采取大量的措施，如訂立審批最終時(shí)限、設(shè)置快速通道、擬定授權(quán)等措施，簡化和加速許可審批流程。盡管簡化和加速的最終效果還有待評估，但公眾對于執(zhí)法效果的明顯改善還是交口稱贊的，特別是對審批時(shí)限制度。1995至2005年，環(huán)境問題專家委員會的環(huán)境評估報(bào)告表明，審批程序所需的平均用時(shí)在絕大多數(shù)州都有明顯的縮短。*例如：黑森州由5.4個月縮短至2.1個月；北萊茵威斯特法倫州由6.8個月縮短至3.0個月。這種改善使得公眾對于通過環(huán)境法典可能擬定的一體化審批程序的實(shí)施帶來的審批時(shí)間縮短的期待大大降低，而由一體化審批程序的實(shí)施可能帶來的程序加速的改進(jìn)空間也被其他行政措施的執(zhí)行所壓縮。現(xiàn)實(shí)中，德國民眾對于環(huán)境現(xiàn)狀和環(huán)境制度的滿意使得政黨失去了推動環(huán)境法典化的積極動力。

(二) 事實(shí)的法典立法收益已被更為靈活的審批制度所代償

作為環(huán)境法典最主要的亮點(diǎn)——一體化預(yù)案許可證制度是無懈可擊的么？在污染防治與水資源聯(lián)合審批的呼聲背后，是否有所隱藏？

在一份由生態(tài)所*研究所組織形式的一個協(xié)會，擁有約2 800名成員，包括近30個城市。它主要是通過外部基金項(xiàng)目資助工作。2008年收入為約9.8億歐，目前在其位于弗賴堡、達(dá)姆施塔特和柏林辦事處工作的工作人員約140名。、德國環(huán)境援助協(xié)會以及環(huán)境問題獨(dú)立研究所聯(lián)合發(fā)表的立場報(bào)告中，對擬定的一體化預(yù)案審批的許可期限提出了質(zhì)疑：依照環(huán)境法典草案中的一體化預(yù)案，如果一企業(yè)獲得了作為環(huán)境商品的“空氣”的無限期使用權(quán)，那如果想對其在“水”使用權(quán)的期限上加以限制，要如何實(shí)現(xiàn)呢？這樣一體化預(yù)案許可證制度顯然就自相矛盾且不合理了。

再例如，一座古董級的火力發(fā)電廠，由于未來可預(yù)見的限制規(guī)定，假設(shè)只能給予其10年的運(yùn)營許可權(quán)，而在這10年間存在一種可能，通過二氧化碳減少排放技術(shù)，電廠達(dá)到了氣候保護(hù)的目標(biāo)。目前的檢測審批是可以靈活實(shí)現(xiàn)有限期經(jīng)營許可與無限期許可間的轉(zhuǎn)換的。

程序法中靈活的許可授權(quán)的理想狀況最終該是什么樣的呢？2008年環(huán)境問題專家委員會就曾描繪到：在特殊的情況下，雖然達(dá)到了下位環(huán)境法的標(biāo)準(zhǔn)，但介于對可能產(chǎn)生巨大的環(huán)境不利影響的擔(dān)憂，審批當(dāng)局可以拒絕、取消許可。

綜合各種對此法規(guī)的立場表態(tài)是：現(xiàn)行污染防治法對于保護(hù)企業(yè)的合法財(cái)產(chǎn)和經(jīng)營自主、限制環(huán)境政策臆斷還是起到積極作用的。從這個思路上講，一體化預(yù)案審批賦予主管當(dāng)局出于政治上“不希望”或者“不鼓勵”，對審批申請?jiān)谌笔痉▽彶榈那闆r下以類似基于水資源保護(hù)的借口加以拒絕的權(quán)力，比如對火電站的建造和經(jīng)營的審批項(xiàng)目，盡管申請人在證明文件上符合所有的污染排放控制要求。

(三) 聯(lián)邦制政體的局限性成為法典編撰失敗的直接原因

“沉悶的改革意愿和盲目的區(qū)域閉鎖政治扼殺了環(huán)境法的簡化”，環(huán)境部部長Sigmar Gabriel最終如此點(diǎn)評了環(huán)境法典編撰失敗的原因。在失去政黨支持后，巴伐利亞州對于環(huán)境法典編制的否決權(quán)使用成為德國環(huán)境法典胎死腹中最直接的原因。雖然聯(lián)邦已經(jīng)對于爭議條款提供了多項(xiàng)已做出實(shí)質(zhì)性改變的選擇，但“巴伐利亞州政府對環(huán)境法典缺乏妥協(xié)的意愿”，聯(lián)邦對于統(tǒng)一環(huán)境法的嘗試被駁回，無法進(jìn)入最終立法程序。

“德國本該擁有一部簡化、透明、去官僚化的統(tǒng)一環(huán)境法典”，“它將帶來歷史性的經(jīng)濟(jì)增長”，但“那該死的政治制度”最終將損害聯(lián)邦的經(jīng)濟(jì)與環(huán)境利益，這也阻礙了對德經(jīng)濟(jì)投資的便捷化與官僚主義的破除。“法典中關(guān)于一體化項(xiàng)目審批制度經(jīng)過了從官方到企業(yè)一系列的真實(shí)案例的模擬審批和專家討論，結(jié)果也顯而易見，這項(xiàng)規(guī)定在現(xiàn)實(shí)效率很高、靈活性強(qiáng)，時(shí)間與需求匹配度高，從巴登符騰堡到北萊茵威斯特法倫(從南到北)都一致同意，只有巴伐利亞是個例外。”全力推進(jìn)環(huán)境法典的環(huán)保部部長這樣強(qiáng)調(diào)，“對于有爭議的排水許可法我們提出了允許個別州剔除的方案，這已經(jīng)是我的最后底線，但最終還是被拒絕了”。

由此可見，聯(lián)邦與州及政黨間對于環(huán)境法典具體的細(xì)節(jié)、特別是對于一體化審批制度意見相左最終導(dǎo)致巴伐利亞州在表決會議上行使了否決權(quán)，而在環(huán)境法典一體化的形式上，各方并沒有分歧?！凹鹊美嬲摺岩烧撜摺闭镜搅朔磳σ惑w化審批制度的陣營，而一體化審批制度可以在精力和花費(fèi)上將中小型企業(yè)從煩瑣的行政審批制度中解救出來，大企業(yè)則沒有這種擔(dān)心，他們可以通過總部到分公司的資源共享來分?jǐn)傇S可程序上的成本，而巴伐利亞州作為德國一個強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)體，正是集中了許多大型企業(yè)的總部。

(四) 環(huán)境法典是否與基本法存在沖突

1994年10月27日，早在環(huán)境法典醞釀之時(shí)，環(huán)境保護(hù)作為聯(lián)邦與州的一項(xiàng)共同義務(wù)就已經(jīng)被寫入基本法：《聯(lián)邦德國基本法》聯(lián)邦與州這一章中，第20條a款對自然生活環(huán)境的保護(hù)——“出于對后世的責(zé)任，國家在憲法規(guī)定的框架內(nèi)，通過立法、通過遵照法律和法規(guī)的指示行使權(quán)力和司法對自然生活環(huán)境和動物予以保護(hù)。”可見，基本法授予了聯(lián)邦在“基本法秩序的范圍內(nèi)”出于環(huán)境保護(hù)的目的立法、行政、司法的權(quán)力。此條款的加入可以視為國家在為環(huán)境法典的出臺掃清法理障礙和質(zhì)疑。

至于聯(lián)邦與各州之間的立法權(quán)限劃分是否是德國環(huán)境法典最終殞命的原因，本人認(rèn)為：根據(jù)《聯(lián)邦德國基本法》第七章聯(lián)邦立法，第70條第一款規(guī)定“本基本法沒有授予聯(lián)邦立法權(quán)的，各州均有立法權(quán)”，第73條專屬立法權(quán)對象中，雖然詳細(xì)列舉的11條聯(lián)邦專屬立法權(quán)中沒有專門提到環(huán)境保護(hù)立法權(quán)，但并沒有證據(jù)顯示，作為環(huán)境法典出臺的主要阻力的基社盟和巴伐利亞州政府是依據(jù)此條款來進(jìn)行反駁的，可見各政黨和地方政府在環(huán)境保護(hù)的聯(lián)邦立法權(quán)問題上認(rèn)可了基本法第20條a款的內(nèi)容。而一系列聯(lián)邦層面上的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，特別是2009年在環(huán)境法典編撰失敗后實(shí)施的一攬子環(huán)境法規(guī)也從法律事實(shí)上證明了基本法第七章關(guān)于聯(lián)邦與州的立法權(quán)劃分并沒有實(shí)質(zhì)成為聯(lián)邦范圍內(nèi)統(tǒng)一環(huán)境保護(hù)法頒布的障礙。

因此，聯(lián)邦和各州立法權(quán)的劃分并不能成為此次編撰失敗的原因。但基本法作為國家的執(zhí)政基礎(chǔ)，如果在第七章做出相對應(yīng)的修改，從法律體系的理順視角觀察，對于今后環(huán)境法典重見天日，將會更加名正言順是不言而喻的。

(五) 環(huán)境法典化失敗是倉促、躍進(jìn)式立法的代價(jià)

隨著歐盟一體化的逐步深入，德國作為歐洲一體化最強(qiáng)大的推動者和堅(jiān)實(shí)的捍衛(wèi)者，委重投艱。一體化的貫徹成為德國政治目前以及未來一段時(shí)間的不二要務(wù)。體現(xiàn)在法律層面上，就是針對各種歐盟指令*指令是歐洲聯(lián)盟的一種立法，要求成員國達(dá)成訂明的目標(biāo)。各成員國政府有責(zé)任將本國的法律與指令取得協(xié)調(diào)一致，而規(guī)章立法后則立即成為每個成員國法律的一部分，與指令有沖突的現(xiàn)行國家法律都應(yīng)撤銷。指令通常在規(guī)則以外留有酌情權(quán)，好讓成員國有彈性地執(zhí)行。歐盟官方德文表述為“Richtlinie”，有準(zhǔn)則之意。進(jìn)行國內(nèi)法的細(xì)化和修編。如2002年根據(jù)歐盟指令對民法中債權(quán)法部分的改革、2012年消費(fèi)者權(quán)益法的修訂等。歐盟法律一體化無疑占去了立法工作者大量的精力與注意力。

在2009版環(huán)境法典第一卷中提到“本法典將極大促進(jìn)歐洲環(huán)境法案在德國的實(shí)施”。*環(huán)境法典第一卷第15條。德國的立法者似乎傳遞了這樣一個固有觀念：德國必須是歐盟國家中的好榜樣，即使它已經(jīng)完全符合歐盟各項(xiàng)法律的強(qiáng)制要求了。與大多數(shù)歐盟國家一樣，德國傳統(tǒng)上也是按污染對象針對保護(hù)介質(zhì)進(jìn)行部門性立法的，比如大氣污染法、水污染法、廢物處理法等。一體化預(yù)案許可證制度必將對原有建立在部門審批程序基礎(chǔ)上的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行強(qiáng)制性重組，而這種部門重組效應(yīng)恐怕不會止步于國家范圍內(nèi)，這也使得歐盟其他成員國對于全面同步的審批程序和許可證制度充滿了執(zhí)法不確定性預(yù)期的憂慮。而在如此急迫的形勢下編撰如此高規(guī)格、可能會在廣泛層面上產(chǎn)生深化影響的環(huán)境法典，無異于如牛負(fù)重，自有負(fù)薪之憂！

(六) 個人力量因素

德國鐵娘子默克爾在從政之初，環(huán)境保護(hù)就成為她的主要政治主張和亮點(diǎn)之一，在成為聯(lián)邦總理前，作為聯(lián)邦環(huán)保部部長她開啟了德國環(huán)境法法典化的大門；就任總理后，在敦促聯(lián)邦環(huán)保部制定環(huán)境法典上不遺余力。但最終沒能改變編撰失敗的厄運(yùn)，默克爾雖然在接連兩屆大選中取得勝利，但德國政壇對于她任期不能履職至終的傳聞，讓眾多環(huán)境法典出臺的期待者難以對她抱以過多的期許。

四、 對我國環(huán)境立法的啟示

習(xí)近平總書記在十八屆中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)明確指出，保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度，依靠法治。閉幕的中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會對這一論點(diǎn)做出了進(jìn)一步的深化解讀。目前，我國在環(huán)境與資源保護(hù)方面有30余部法律，90余部行政法規(guī)，總數(shù)多達(dá)120余部，立法速度居各部門法之首，但切實(shí)的執(zhí)行情況卻不盡如人意。新《環(huán)境保護(hù)法》一經(jīng)出臺就被評價(jià)為“史上最嚴(yán)”但“實(shí)施最難”，可見環(huán)境立法技術(shù)層面上的比較與借鑒研究任重而道遠(yuǎn)，這種關(guān)于環(huán)境法律模式選擇的探討也必將引起對我國環(huán)境法體系構(gòu)建的自省與反思。

雖然德國環(huán)境法法典化歷程最后以失敗告終，但瀏覽德國環(huán)境法典幾版草案的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)，回顧其環(huán)境法典編纂的整個過程，總結(jié)其中成功的經(jīng)驗(yàn)和失敗的教訓(xùn)，仍有可以供我國今后在進(jìn)行相關(guān)環(huán)境立法以及編纂環(huán)境法典時(shí)的參考和借鑒。

德國擁有豐富的立法資源和深厚的立法基礎(chǔ)，對環(huán)境法法典化提出了很高的目標(biāo)定位和程度要求，但即便具備如此良好的條件仍進(jìn)行的步履維艱，最后以失敗告終，足以令我們引以為戒。我國環(huán)境法基礎(chǔ)薄弱、水平不高，發(fā)展相對落后，如果不切合實(shí)際的提出一個過高的目標(biāo)定位，顯然是我國的環(huán)境法典編纂力所不能及的，最終難免要重蹈德國環(huán)境法法典化失敗的覆轍，而白白浪費(fèi)掉我們本就稀缺的立法資源，消耗掉立法者的激情和信心。

德國的法律工作者在環(huán)境法法典化過程中秉承了一貫的嚴(yán)謹(jǐn)?shù)木窈土⒎☉B(tài)度，處處體現(xiàn)精益求精，這也是值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的地方。我們自身的條件有限，立法者的水平和能力與國外同行之間尚存不小的差距，但更為關(guān)鍵的是我們還缺少一種嚴(yán)謹(jǐn)?shù)木窈蛻B(tài)度，更談不上精益求精，這也是導(dǎo)致我國的許多立法質(zhì)量不高的一個主要原因。環(huán)境法典的編纂是一項(xiàng)意義十分重大的立法工作，更需要我們的立法者具備正確的態(tài)度。

德國環(huán)境法法典化的過程可以說也是相關(guān)理論研究的過程，在這個過程中，特別重視充分利用學(xué)術(shù)界的智慧資源，積極推動了一大批理論研究和討論，這一點(diǎn)特別值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。我國的環(huán)境法典編纂工作首先需要特別重視的是將環(huán)境法立法工作與相關(guān)理論研究緊密結(jié)合起來，充分挖掘和利用學(xué)術(shù)界的智慧資源，力爭實(shí)現(xiàn)立法工作和理論資源的無縫連接。

德國幾個版本的環(huán)境法典草案呈現(xiàn)給我們的是立法語言的精練、法理邏輯的嚴(yán)密和立法技術(shù)的高超，這些因素保證了環(huán)境法法典化的立法質(zhì)量以及今后的實(shí)施效果，給我們留下了深刻而難忘的印象。這些同樣是我國相關(guān)法律工作者在今后的環(huán)境法典編纂工作中需要虛心學(xué)習(xí)和借鑒并努力提高的地方。

〔責(zé)任編輯：馮勝利〕

Probe into the Causes Why the Codification of German Environmental Law Failed

Zhang Lulu

(Law & Politics School of Ocean University of China, Qingdao 266100, China;College of Law and Economics, University of Bayreuth Startseite, Bayreuth 95445, Germany；School of Western Languages, Heilongjiang University, Harbin 150080)

Abstract:Environmental code, as the “l(fā)ighthouse-like leading project”of the Federal Republic of Germany in the 16th legislative cycle, failed to escape the doom of legislation, after the elimination of differences between the federal and state, and the core resistance lies in the approaching permit system of integrative plan.In addition to the limitations of the federal system of government, a part of the political parties and local governments are unwilling to reform and carry out their short-sighted and closed regional politics.The basic causes of codification failure remain that environmental code compilation cannot provide enough legislative benefit for current environmental laws, and at current stage,more flexibleexamination and approval means makethe integration of examination and approval system lose its competitive advantage, so the radical design of the system itself has become the critical defect ofGermany environmental code.

Key words:legislation of environmental law; German environmental law; codification of German environmental law

[收稿日期]2015-08-02

[基金項(xiàng)目]2015年度黑龍江大學(xué)青年科學(xué)基金項(xiàng)目(人文社會科學(xué)類)

[作者簡介]張璐璐(1979-)，女，遼寧阜新人，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院和德國拜羅伊特大學(xué)法學(xué)院博士研究生,黑龍江大學(xué)西語學(xué)院副教授，從事環(huán)境與資源保護(hù)法、保險(xiǎn)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、德語研究。

[中圖分類號]D912.6

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)06-0102-07