風(fēng)險預(yù)防原則在轉(zhuǎn)基因食品安全領(lǐng)域的適用

金 銘，李艷芳

(中國人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872)

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法學(xué)研究

風(fēng)險預(yù)防原則在轉(zhuǎn)基因食品安全領(lǐng)域的適用

金 銘，李艷芳

(中國人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872)

當前，各國對轉(zhuǎn)基因食品管理有較大差異。根據(jù)風(fēng)險預(yù)防原則的科學(xué)不確定性、較高閾值、符合成本效益分析三個判斷標準，作為《卡塔赫納生物安全議定書》的締約國，我國應(yīng)在轉(zhuǎn)基因食品安全領(lǐng)域適用風(fēng)險預(yù)防原則，一方面發(fā)揮國家主導(dǎo)作用，扶植轉(zhuǎn)基因食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展；另一方面強化轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管力度，完善轉(zhuǎn)基因食品強制標識制度，增強轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管公信力，使我國轉(zhuǎn)基因食品產(chǎn)業(yè)既規(guī)范有序又健康快速發(fā)展。

風(fēng)險預(yù)防原則；轉(zhuǎn)基因食品；強制標識制度；《卡塔赫納生物安全議定書》

一、轉(zhuǎn)基因食品及其風(fēng)險的不同認識

轉(zhuǎn)基因是通過對生物遺傳物質(zhì)的改造，使生物在性狀、營養(yǎng)品質(zhì)、消費品質(zhì)等方面發(fā)生轉(zhuǎn)變，以達到人們所需要的目標。轉(zhuǎn)基因食品研發(fā)迅猛發(fā)展，產(chǎn)品品種及產(chǎn)量成倍增長，相伴問題也日漸凸顯。到目前為止，尚未有充足的證據(jù)證明轉(zhuǎn)基因技術(shù)對人類和環(huán)境是安全的，科學(xué)界對轉(zhuǎn)基因技術(shù)安全性問題也沒有一致結(jié)論。支持者認為，它能夠帶來極大利益，轉(zhuǎn)基因生物具有強大抗病能力，能提供充足食物，徹底消滅饑餓；[1]47它可以通過增加免耕土地面積、減少殺蟲劑和肥料的使用，實現(xiàn)生產(chǎn)成本的節(jié)約、產(chǎn)量的提高、農(nóng)業(yè)污染的減少以及生態(tài)環(huán)境的改善。反對者認為，植入了新基因的轉(zhuǎn)基因作物，環(huán)境適應(yīng)能力較強，對局部生態(tài)穩(wěn)定性可能造成破壞，進而危害生物的多樣性；轉(zhuǎn)基因作物抗藥性的增加，將帶來抗性雜草和害蟲，進而增加除草劑的使用量；轉(zhuǎn)基因食品在理論上存在毒性、營養(yǎng)及過敏，可能會危害人體健康。當下還沒有足夠的科學(xué)證據(jù)能夠證明, 對于生態(tài)環(huán)境或者人類身體健康而言，轉(zhuǎn)基因食品完全無害。對于轉(zhuǎn)基因食品安全性問題，多是理論上的研究，消費者對轉(zhuǎn)基因食品態(tài)度很大程度上受到國家政策影響。

二、轉(zhuǎn)基因食品管理類型差異及原因分析

(一)轉(zhuǎn)基因食品管理類型差異

對轉(zhuǎn)基因食品安全的評價，國際上基本可歸納為兩類：一種是歐盟模式，只要使用了轉(zhuǎn)基因技術(shù)，就對技術(shù)過程進行評估，實行從農(nóng)田到餐桌的全過程管理。就歐盟而言，遵循風(fēng)險預(yù)防原則，若不能證明轉(zhuǎn)基因食品的絕對安全性，則應(yīng)謹慎對待，區(qū)分轉(zhuǎn)基因和非轉(zhuǎn)基因食品，對轉(zhuǎn)基因食品特別管制,甚至禁止銷售。歐盟的態(tài)度是以“社會反應(yīng)為導(dǎo)向”，即對轉(zhuǎn)基因食品作出管制時側(cè)重于消費者意愿等各種社會因素。生物安全管理的決策權(quán)在歐盟委員會和部長級會議，日常管理由歐洲食品安全局及各成員國政府負責(zé)。另一種是美國模式，不論轉(zhuǎn)基因技術(shù)還是其他技術(shù)，都是產(chǎn)品研究出來后再進行評估。美國遵循“實質(zhì)等同原則”，即在當前的科技背景下，如果沒有發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)基因食品的有害性證據(jù)，就推定其與非轉(zhuǎn)基因食品具有同樣的安全性。美國的態(tài)度是以“科學(xué)依據(jù)為導(dǎo)向”，即對轉(zhuǎn)基因食品管理時側(cè)重于為轉(zhuǎn)基因食品提供穩(wěn)定、可預(yù)見的市場準入規(guī)則。主要管理機構(gòu)是美國農(nóng)業(yè)部、美國環(huán)境保護署和美國食品和藥物管理局，三個部門根據(jù)職能對轉(zhuǎn)基因過程及其產(chǎn)品實施安全性管理，既有分工又有合作。

對轉(zhuǎn)基因食品的管理主要體現(xiàn)為標識管理?；練w納為強制標識和自愿標識兩種立法態(tài)度。具體而言，國際對轉(zhuǎn)基因食品標識管理主要有四類,分別是：自愿標識、定量全面強制標識、定量部分強制標識、定性按目錄強制標識。*自愿標識，沒有設(shè)定閾值限制，如美國、加拿大等；定量全面強制標識，對所有產(chǎn)品只要其轉(zhuǎn)基因成分含量超過閾值就必須標識，如歐盟規(guī)定轉(zhuǎn)基因成分超過0.9%須標識；定量部分強制標識，對特定類別產(chǎn)品只要其轉(zhuǎn)基因成分含量超過閾值就必須標識，如日本規(guī)定，對豆腐、納豆等二十四種由大豆或玉米制成的食品，其轉(zhuǎn)基因成分超過5%須標識；定性按目錄強制標識，凡列入目錄的產(chǎn)品，只要含有轉(zhuǎn)基因成分或是由轉(zhuǎn)基因作物加工而成，就須標識。定性按目錄強制標識目前僅為我國采用，在該制度指引下，我國對轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品標識最多。*農(nóng)業(yè)部關(guān)于加強轉(zhuǎn)基因食品安全管理提案答復(fù)的函：關(guān)于政協(xié)十二屆全國委員會第三次會議第4506(農(nóng)業(yè)水利類388號)提案答復(fù)的函，http://www.cfda.com.cn/NewsDetail.aspx?id=80098，2015年8月27日。

(二)轉(zhuǎn)基因食品管理差異原因分析

1.各國的轉(zhuǎn)基因食品安全認識不同。例如，美國認為轉(zhuǎn)基因食品與非轉(zhuǎn)基因食品之間沒有實質(zhì)差別，轉(zhuǎn)基因食品不能被證明是有害的，就應(yīng)認定為安全的；歐盟則持相反邏輯，認為轉(zhuǎn)基因食品不能被證明是安全的，就應(yīng)認定為具有潛在的危害性；日本介于二者之間，認為不能證明轉(zhuǎn)基因食品有害，也不能證明它無害，則其可能有害也可能無害。觀點不同，使得各國對轉(zhuǎn)基因食品安全規(guī)制的基礎(chǔ)不同。

2.各國的國家需求不同。由于每個國家的經(jīng)濟發(fā)展水平、技術(shù)能力、產(chǎn)業(yè)規(guī)模均有差異，所以他們對轉(zhuǎn)基因食品安全的評價標準和法律政策大相徑庭。例如，對于非洲國家，解決溫飽問題是其當前的首要問題，不能解決糧食供給，就沒有食品安全，他們不愿再錯過全球生物技術(shù)革命，所以，對轉(zhuǎn)基因食品安全的管理較為寬松。而對于歐洲等發(fā)達國家和一些較為富裕的發(fā)展中國家，其糧食供應(yīng)充足，轉(zhuǎn)基因食品安全作為糧食安全的重要部分，對轉(zhuǎn)基因食品安全嚴加管理就是在保障糧食安全。

3.各國的經(jīng)濟利益不同。在經(jīng)濟全球化時代，各國有關(guān)政策的首要目標是獲得經(jīng)濟利益最大化。對于轉(zhuǎn)基因技術(shù)發(fā)達的國家，如美國、加拿大等發(fā)達國家，轉(zhuǎn)基因生物國際貿(mào)易能為其帶來巨額商業(yè)利潤，轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的寬松管理模式有利于其出口，增強國際競爭力。而對于歐盟而言，其轉(zhuǎn)基因技術(shù)不如美加等國家發(fā)達，將推廣轉(zhuǎn)基因種子視為美國控制歐洲農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略的一部分，采取嚴格的管理模式能有效保護歐洲的農(nóng)業(yè)，遏制美加等國的貿(mào)易攻擊。對于日本而言，其轉(zhuǎn)基因技術(shù)尚處于初級階段，限制轉(zhuǎn)基因食品貿(mào)易對貿(mào)易總額的影響不大，發(fā)展它能夠解決一些糧食問題，因此過于嚴格的管制不利于轉(zhuǎn)基因技術(shù)的推廣；但是，政策過于寬松又會難以抵制進口沖擊，所以日本所采取的管理模式相對折中。

4.各國的飲食文化不同。歐洲人崇尚自然的生活方式，普遍喜愛天然食物，反感食品添加劑和經(jīng)過轉(zhuǎn)基因技術(shù)改造的食品，對任何改變農(nóng)業(yè)方式的企圖有著很深的抵觸情緒；而美國人崇尚求新求快的生活方式，習(xí)慣于加工食品和快餐文化，把轉(zhuǎn)基因技術(shù)視為工業(yè)體系的一部分。所以，與歐洲人不同，在美國人心中不存在對轉(zhuǎn)基因作物“侵蝕”他們的家園的擔(dān)心。[2]

鑒于以上觀點和分析，各國政府面臨著進退兩難的境地：在風(fēng)險不確定的情況下如何做決策？應(yīng)在毫無疑問地證明轉(zhuǎn)基因生物沒有危害時才允許其發(fā)展，還是在有確切證據(jù)證明其確實有害時才停止其像非轉(zhuǎn)基因生物一樣發(fā)展？為解決難題，為世界各國建立一個統(tǒng)一標準，在《生物多樣性公約》的框架下，《卡塔赫納生物安全議定書》為規(guī)制改性活生物體(LMOs)的國際進展設(shè)立了一系列管理體制。

三、《卡塔赫納生物安全議定書》中的風(fēng)險預(yù)防原則

風(fēng)險預(yù)防原則作為國際環(huán)境保護領(lǐng)域的原則之一，被引入生物安全領(lǐng)域的最早國際法律文件是《卡塔赫納生物安全議定書》。

(一)風(fēng)險預(yù)防原則在《卡塔赫納生物安全議定書》中的形成

《生物多樣性公約》締約方大會特別會議于2000年1月在加拿大蒙特利爾召開，該會議最終通過該公約的補充條約《卡塔赫納生物安全議定書》。該議定書意在保護生物多樣性免受由現(xiàn)代生物技術(shù)改變的活生物體帶來的潛在危險，為解決生物安全和全球貿(mào)易間的矛盾提供法律規(guī)則，有利于締約國統(tǒng)籌兼顧生物安全和生物開發(fā)利益。由于議定書以《里約宣言》為依據(jù)，所以在原則、制度和措施部分均體現(xiàn)了風(fēng)險預(yù)防原則。該議定書的主要目的在于“依據(jù)風(fēng)險預(yù)防原則限制轉(zhuǎn)基因生物的進展”*《卡塔赫納生物安全議定書》第1條：本議定書的目標是依循《關(guān)于環(huán)境與發(fā)展的里約宣言》原則15所訂立的預(yù)先防范辦法,協(xié)助確保在安全轉(zhuǎn)移、處理和使用憑借現(xiàn)代生物技術(shù)獲得的、可能對生物多樣性的保護和可持續(xù)使用產(chǎn)生不利影響的改性活生物體領(lǐng)域內(nèi)采取充分的保護措施，同時顧及對人類健康所構(gòu)成的風(fēng)險并特別側(cè)重越境轉(zhuǎn)移問題。，即在轉(zhuǎn)基因生物安全風(fēng)險不確定性清晰前，賦予一些機構(gòu)權(quán)力，通過限制轉(zhuǎn)基因生物來阻止其過快發(fā)展。

由于歐盟的極力爭取，風(fēng)險預(yù)防原則最終列入本議定書的運作部分，使得該議定書成為迄今為止落實風(fēng)險預(yù)防原則最到位的國際公約，也是該類議定書中第一個將風(fēng)險預(yù)防原則列入運作部分的議定書，而不是僅在序言部分參照該原則。因此，該議定書也被稱為“將風(fēng)險預(yù)防原則推向國際環(huán)境法最前沿的議定書”[3]。該議定書也將風(fēng)險預(yù)防原則納入有關(guān)機構(gòu)在事前同意知情程序下的決策程序，“并賦予各成員國成員為防止改性活生物體對生物多樣性和人類健康不利影響而采取限制交易的權(quán)利”*《卡塔赫納生物安全議定書》第10條第6款：在亦顧及對人類健康構(gòu)成的風(fēng)險的情況下,即使由于在改性活生物體對進口締約方的生物多樣性的保護和可持續(xù)使用所產(chǎn)生的潛在不利影響的程度點未掌握充分的相關(guān)科學(xué)資料和知識,因而缺乏科學(xué)定論,亦不應(yīng)妨礙該締約方酌情就以上第3款所指的改性活生物體的進口問題作出決定,以避免或最大限度減少此類潛在的不利影響。。

(二)《卡塔赫納生物安全議定書》中風(fēng)險預(yù)防原則的內(nèi)容

1.可采取風(fēng)險預(yù)防措施的風(fēng)險程度?！稓夂蜃兓蚣軛l約》《里約宣言》均規(guī)定當“嚴重的或不可逆轉(zhuǎn)威脅”存在時，才能適用風(fēng)險預(yù)防措施。而與這些協(xié)定不同的是，該議定書規(guī)定的風(fēng)險程度是“潛在的不利影響”*《卡塔赫納生物安全議定書》第10條第6款。，威脅程度遠低于《里約宣言》的標準，這就使得風(fēng)險預(yù)防措施易于適用。

2.符合要求的風(fēng)險出現(xiàn)時采取的預(yù)防措施。該議定書允許有關(guān)機構(gòu)“做出決定避免或最大限度減少潛在不利影響”*《卡塔赫納生物安全議定書》第10條第6款。，無需考慮采取的風(fēng)險預(yù)防措施是否符合成本效益，而僅考慮該活動對生物多樣性及其可持續(xù)利用會造成的潛在影響。

3.科學(xué)不確定性的程度。《里約宣言》和《氣候變化框架公約》均明確“缺乏完全的科學(xué)確定性”是適用風(fēng)險預(yù)防原則的前提。而該議定書僅具有“確定性”要求，即適用風(fēng)險預(yù)防原則不要求成員國具有科學(xué)證據(jù)。

4.明確風(fēng)險評估及風(fēng)險管理。該議定書第15條詳細說明了風(fēng)險評估制度：風(fēng)險評估的作用就在于預(yù)測改性活生物體越境轉(zhuǎn)移后可能產(chǎn)生的不利影響，它是進口方同意越境轉(zhuǎn)移的前提，該制度正體現(xiàn)了風(fēng)險預(yù)防原則。該條規(guī)定，擬進口改性活生物體的進口國必須保證采取風(fēng)險評估，這種評估可以應(yīng)進口國的要求而由出口國采取。而且還將風(fēng)險評估費用負擔(dān)歸于出口國。在該議定書附件三中，“對風(fēng)險評估的目標、用途、一般原則和方法進行了詳細的規(guī)定”[4]。該議定書第16條詳細說明了風(fēng)險管理制度：風(fēng)險管理的作用在于控制上述風(fēng)險評估制度中予以規(guī)制的改性活生物體在使用、處理和越境轉(zhuǎn)移中所產(chǎn)生的風(fēng)險。包括：在改性活生物體初次釋放之前，采取措施風(fēng)險評估，在其按照預(yù)期方式使用之前，采取措施觀察其生命周期或其生殖期等。

四、我國轉(zhuǎn)基因食品安全領(lǐng)域應(yīng)適用風(fēng)險預(yù)防原則

作為《卡塔赫納生物安全議定書》的基本原則，轉(zhuǎn)基因食品安全領(lǐng)域應(yīng)當適用風(fēng)險預(yù)防原則。通過采取一系列風(fēng)險預(yù)防措施，如提前知情同意程序、同意進口的決定程序、風(fēng)險評估、標識制度等，努力將轉(zhuǎn)基因食品安全的風(fēng)險程度降到最低。[1]49依據(jù)該議定書的相關(guān)內(nèi)容，可歸納出風(fēng)險預(yù)防原則以科學(xué)不確定性、較高的閾值以及符合成本效益分析原則為判斷標準，在符合上述標準時，就應(yīng)采取風(fēng)險預(yù)防措施來防范環(huán)境風(fēng)險。對于轉(zhuǎn)基因食品安全領(lǐng)域而言：一是該領(lǐng)域有科學(xué)不確定性，新食品不斷涌現(xiàn)，科學(xué)分析相對于食品更新?lián)Q代而言具有滯后性；轉(zhuǎn)基因食品的生態(tài)安全性和人體安全性尚未確定，各國態(tài)度不一。二是該領(lǐng)域具有較高的閾值，采取風(fēng)險預(yù)防措施的前提是轉(zhuǎn)基因食品風(fēng)險導(dǎo)致重大的潛在危害，否則不利于社會穩(wěn)定發(fā)展。三是該領(lǐng)域適用風(fēng)險預(yù)防原則符合成本效益，發(fā)生損害具有不可逆轉(zhuǎn)性，對人體健康和國家安全具有嚴重的威脅。因此，轉(zhuǎn)基因食品安全領(lǐng)域符合風(fēng)險預(yù)防原則的判斷標準，應(yīng)當將風(fēng)險預(yù)防原則引入轉(zhuǎn)基因食品安全領(lǐng)域。

我國于2000年8月8日簽署《卡塔赫納生物安全議定書》，2005年9月6日對我國生效，正式成為該議定書的締約國之一，開始依照議定書加強進口轉(zhuǎn)基因生物規(guī)制，保障人民健康和環(huán)境安全。加入議定書意味著我國必須履行議定書規(guī)定的國際義務(wù)，不斷提升生物安全管理能力。我國應(yīng)盡快將該議定書具體化為國內(nèi)法，將風(fēng)險預(yù)防原則明確為轉(zhuǎn)基因食品管理的基本原則，并制定一系列風(fēng)險預(yù)防制度落實該原則。這既是嚴格依照國際公約履行國際義務(wù)的表現(xiàn)，又能有效指導(dǎo)國內(nèi)轉(zhuǎn)基因食品管理實踐。

黨中央對轉(zhuǎn)基因工作有明確要求，即要自主創(chuàng)新搞研究，安全慎重做推廣，依法嚴格抓監(jiān)管。2013年12月，習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上指出，“轉(zhuǎn)基因是一項新技術(shù)，也是一個新產(chǎn)業(yè)，具有廣闊發(fā)展前景”。國家應(yīng)大力研發(fā)轉(zhuǎn)基因技術(shù)，擴大我國在國際轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品市場的份額。2016年中央1號文件強調(diào)，應(yīng)“加強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因技術(shù)研發(fā)和監(jiān)管，在確保安全的基礎(chǔ)上慎重推廣”。落實好黨中央和習(xí)近平總書記的部署要求，執(zhí)行好《卡塔赫納生物安全議定書》的締約條款，我國應(yīng)在明確轉(zhuǎn)基因食品安全領(lǐng)域適用風(fēng)險預(yù)防原則的前提下，一方面充分發(fā)揮國家主導(dǎo)作用，通過各項優(yōu)惠政策扶植轉(zhuǎn)基因食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展；另一方面要進一步強化轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管力度，通過設(shè)置閾值制度等方式，真正將強制標識制度落到實處，提升食品監(jiān)管公信力，使我國轉(zhuǎn)基因食品產(chǎn)業(yè)既規(guī)范有序又健康快速發(fā)展。

(一)強制標識制度體現(xiàn)了風(fēng)險預(yù)防原則的內(nèi)涵

近年來，在黨中央、國務(wù)院高度重視和有關(guān)部門的積極努力下，我國轉(zhuǎn)基因法制體系逐步健全，在轉(zhuǎn)基因食品標識方面實施定性按目錄強制標識制度。對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物，列入標識管理目錄且用于銷售，應(yīng)當按規(guī)定進行標識，否則不得進口或銷售。作為唯一采用定性按目錄強制標識的國家，我國對轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品標識最多，定性按目錄強制標識制度已經(jīng)我國法律確定。這種強制標識制度，正是在國家能力范圍內(nèi)，面臨轉(zhuǎn)基因食品的不確定風(fēng)險時采取的符合成本效益的措施。通過強制標識，尊重消費者知情權(quán)和選擇權(quán)，便于我國食品監(jiān)督管理部門有效監(jiān)管，防止對國民身體健康造成嚴重或不可逆轉(zhuǎn)的威脅。因此，轉(zhuǎn)基因食品定性按目錄強制標識制度體現(xiàn)了風(fēng)險預(yù)防原則的內(nèi)涵。通過法律規(guī)定將定性按目錄強制標識制度予以落實，有助于將轉(zhuǎn)基因技術(shù)處于我國控制之下，推動轉(zhuǎn)基因技術(shù)的安全發(fā)展。

2001年我國頒布的《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》規(guī)定，列入農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物目錄的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物在銷售時，應(yīng)有明顯標識；后又頒布了四個規(guī)章，包括：《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評價管理辦法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物進口安全管理辦法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標識管理辦法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物加工審批辦法》；并頒布《進出境轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品檢驗檢疫管理辦法》，進一步規(guī)范轉(zhuǎn)基因生物標識。其中《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標識管理辦法》制定了第一批實施標識管理的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物目錄，包括共計五類十七種轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品。

2015年修訂的《食品安全法》對轉(zhuǎn)基因食品標示及法律適用等問題予以明確，第69條規(guī)定轉(zhuǎn)基因食品的生產(chǎn)經(jīng)營應(yīng)按規(guī)定顯著標示，第125條規(guī)定食品藥品監(jiān)管部門對生產(chǎn)經(jīng)營轉(zhuǎn)基因食品未按規(guī)定進行標示的應(yīng)施以行政處罰，包括沒收用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等物品，最高處以貨值金額十倍的罰款，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，直至吊銷許可證。這就在原有《食品安全法》的框架中，通過“顯著標示”的要求保障消費者享有知情權(quán)的方式，對轉(zhuǎn)基因食品進行規(guī)制。

2016年1月1日起施行的新《種子法》修改完善了有關(guān)轉(zhuǎn)基因植物的規(guī)定，“《食品安全法實施條例》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評價管理辦法》等處于修訂中”*農(nóng)業(yè)部關(guān)于加強轉(zhuǎn)基因食品安全管理提案答復(fù)的函：關(guān)于政協(xié)十二屆全國委員會第三次會議第4506(農(nóng)業(yè)水利類388號)提案答復(fù)的函，http://www.cfda.com.cn/NewsDetail.aspx?id=80098，2015年8月27日。。

這些規(guī)定對轉(zhuǎn)基因生物食品的標識主體、監(jiān)管主體、標識范圍及標識內(nèi)容和方式、標識的申請與審查及注銷、進境轉(zhuǎn)基因生物標識管理等進行了明確，我國轉(zhuǎn)基因生物標識立法體系初步形成。但在實踐中，上述轉(zhuǎn)基因食品標識制度并未完全落實，如強制標識閾值制度的欠缺所導(dǎo)致的標識率較低、標識形式不符合法律規(guī)定等現(xiàn)象普遍存在，需進一步完善。

(二)根據(jù)成本效益分析方法設(shè)置強制標識閾值制度

風(fēng)險預(yù)防原則的判斷標準之一即為成本效益分析，因此成本效益分析方法在轉(zhuǎn)基因食品安全領(lǐng)域不可或缺。成本效益指風(fēng)險預(yù)防原則的適用應(yīng)進行評估，在總體的社會、經(jīng)濟影響方面應(yīng)符合成本效益。預(yù)防措施代價過高或缺乏技術(shù)可行性，就不應(yīng)采取，以免妨礙工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動正常發(fā)展。此外，非經(jīng)濟的價值判斷在是否運用及在多大程度上運用風(fēng)險預(yù)防原則也很必要。若可能的不利后果潛在擾亂社會自然秩序、破壞社會最基本平等，使整個社會產(chǎn)生強烈不安全感，則不論風(fēng)險預(yù)防原則外部平衡結(jié)果怎樣不利，其安全價值就足以說明值得采取風(fēng)險預(yù)防措施。根據(jù)成本效益分析方法，通過設(shè)置合理閾值的方式，將代價過高或技術(shù)不可行的風(fēng)險預(yù)防措施予以排除，從而將我國轉(zhuǎn)基因食品強制標識制度真正落實，是十分必要的。

閾值指某系統(tǒng)或物質(zhì)狀態(tài)發(fā)生劇烈改變的某個點或區(qū)間。轉(zhuǎn)基因食品閾值指觸發(fā)轉(zhuǎn)基因食品產(chǎn)生生態(tài)環(huán)境安全或人類健康安全問題的最低限值。由于轉(zhuǎn)基因食品安全與否尚無科學(xué)定論，轉(zhuǎn)基因成分含量與是否安全沒有必然聯(lián)系，因而，轉(zhuǎn)基因食品標識閾值一般指人類在無法掌控轉(zhuǎn)基因食品安全風(fēng)險的情況下，為預(yù)防未知風(fēng)險及實現(xiàn)消費者知情權(quán)而采取的一種管制措施。由于不確定性，各國設(shè)定的轉(zhuǎn)基因食品標識閾值高低不一，除了考慮科學(xué)因素外，更多考慮了經(jīng)濟和社會因素，反映了一個國家或地區(qū)“對轉(zhuǎn)基因食品安全風(fēng)險的忍受程度”[5]。我國雖規(guī)定對轉(zhuǎn)基因食品強制標識，但缺乏對標識閾值的規(guī)定，只要食品中含有標識目錄內(nèi)的轉(zhuǎn)基因成分，無論多少，都須標識。這種零容忍的規(guī)定不僅在技術(shù)上無法實現(xiàn)，還會導(dǎo)致生產(chǎn)經(jīng)營者規(guī)避標識規(guī)定的機會主義傾向，不利于轉(zhuǎn)基因食品強制標識的落實，反映了消費者知情權(quán)極度擴張和政府對轉(zhuǎn)基因市場過度干預(yù)。因此，我國應(yīng)當參考《卡塔赫納生物安全議定書》，從風(fēng)險管理和保護消費者權(quán)益的角度出發(fā)，結(jié)合我國轉(zhuǎn)基因技術(shù)發(fā)展水平以及對我國國民身體特質(zhì)和生態(tài)環(huán)境情況等進行的健康和生態(tài)風(fēng)險評估，確定合適的閾值，“在強制標識的基礎(chǔ)上研究并實施定量閾值管理”[6]，使強制性標識的要求在現(xiàn)實中具有可操作性。

(三)增強政府監(jiān)管公信力

近年來中國食品安全事件頻發(fā)，三鹿奶粉事件給中國消費者造成了嚴重心理陰影，之后，各類食品安全事件屢禁不止。毒奶粉、瘦肉精、地溝油、染色饅頭、過期肉，等等，不僅小作坊出現(xiàn)食品安全問題，連鎖超市、大型食品公司也接連被查出問題，餐桌上的食品越來越不安全，政府監(jiān)管食品的公信力面臨嚴峻挑戰(zhàn)。所以在對待轉(zhuǎn)基因食品這一新生事物時，人們傾向于不信任政府能夠有效監(jiān)管，對轉(zhuǎn)基因食品的安全性持不信任態(tài)度。因此，加強食品安全監(jiān)管，形成完備的轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)督管理體系，逐步減少民眾對轉(zhuǎn)基因食品的疑慮，降低轉(zhuǎn)基因食品強制標識的負面影響，是我國政府必須面對的重要課題。

上述將風(fēng)險預(yù)防原則作為中國轉(zhuǎn)基因食品管理的基本原則，應(yīng)把增強民眾對政府食品安全監(jiān)管的信心擺上突出位置，而非強調(diào)以科學(xué)證據(jù)決定一切的態(tài)度。正確處理大力發(fā)展轉(zhuǎn)基因技術(shù)和轉(zhuǎn)基因食品定性按目錄強制標識的關(guān)系，就要在風(fēng)險預(yù)防原則指導(dǎo)下，加強轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管，提升政府食品安全管理的公信力。農(nóng)業(yè)部門應(yīng)當負責(zé)轉(zhuǎn)基因生物的監(jiān)管，一方面以轉(zhuǎn)基因研究和試驗為重點，監(jiān)管科研機構(gòu)和企業(yè)，對全國轉(zhuǎn)基因作物違規(guī)試驗、種植及銷售情況進行督查；另一方面還應(yīng)注重轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)檢測能力的提升，不斷加強監(jiān)督管理力度，切實保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全。出入境檢驗檢疫部門應(yīng)嚴格審核進出境轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品，對未經(jīng)批準的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品依法作出處理，切實保護國家利益。食品藥品監(jiān)管部門應(yīng)當負責(zé)轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管，依法查處違規(guī)標識、不符合食品安全國家標準的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品等違法行為。相關(guān)職能部門要加強合作，實現(xiàn)對轉(zhuǎn)基因生物和轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管無縫對接。

我國應(yīng)進一步完善轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管法律法規(guī)。目前，相關(guān)的法律法規(guī)對罰則規(guī)定較為模糊且處罰較輕，導(dǎo)致負面激勵，轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)經(jīng)營者對侵權(quán)不以為然；而《消費者權(quán)益保護法》未對生產(chǎn)者的轉(zhuǎn)基因信息告知義務(wù)作出明文規(guī)定，生產(chǎn)者無需承擔(dān)超越法律明確規(guī)定范圍的告知義務(wù)從而保證其合法利益最大化。應(yīng)采取以下措施：一是繼續(xù)完善現(xiàn)有的行政處罰制度，明確標識不顯著、誤導(dǎo)性標識等行為的行政處罰責(zé)任，并加大處罰力度，使轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)經(jīng)營者不敢隨意侵權(quán)。二是在法律上使生產(chǎn)者承擔(dān)強制性說明義務(wù)，及時修改消費者權(quán)益保護法律法規(guī)，將其與轉(zhuǎn)基因食品法律法規(guī)相銜接，在按目錄強制標識的基礎(chǔ)上，明確規(guī)定生產(chǎn)者對轉(zhuǎn)基因信息的告知義務(wù)，保障消費者的合理知情權(quán)。

(四)注意區(qū)分消費者選擇與國家支持

由于發(fā)展轉(zhuǎn)基因食品既涉及糧食生產(chǎn)和供應(yīng)等國家糧食安全問題，又涉及人體健康等食品安全問題，還可能影響生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性，應(yīng)由國家主導(dǎo)其發(fā)展和監(jiān)管，具體要處理好消費者選擇與國家支持的關(guān)系。即使轉(zhuǎn)基因食品標識會對消費選擇造成一些負面影響，也應(yīng)堅持風(fēng)險預(yù)防原則，落實強制標識制度，消費選擇的負面影響不應(yīng)成為轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)發(fā)展的阻力。因為當前階段，轉(zhuǎn)基因食品的大眾消費拉動不應(yīng)成為轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要動力，國家的扶植才應(yīng)是主導(dǎo)作用，前者不應(yīng)強于后者。不能剝奪消費者知情權(quán)而對轉(zhuǎn)基因食品不加標識，轉(zhuǎn)基因食品強制標識也不應(yīng)影響到轉(zhuǎn)基因食品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，該產(chǎn)業(yè)的建立和發(fā)展主要靠國家扶植，從而得以兼顧消費者知情權(quán)、市場經(jīng)濟條件下的自由選擇權(quán)和大力發(fā)展轉(zhuǎn)基因食品產(chǎn)業(yè)。正如我國新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展之初，國家通過總量目標、規(guī)劃、優(yōu)先及全額上網(wǎng)、全額收購、分類固定電價、費用分攤、發(fā)展基金制度等各項優(yōu)惠政策扶植一樣，轉(zhuǎn)基因技術(shù)的初步發(fā)展階段也應(yīng)當通過國家加大科研投入、種植補貼、人才培養(yǎng)等各項優(yōu)惠政策進行支持，推動轉(zhuǎn)基因技術(shù)的發(fā)展與成果轉(zhuǎn)化。國家應(yīng)當率先將轉(zhuǎn)基因食品產(chǎn)業(yè)建立起來，待技術(shù)成熟、規(guī)模生產(chǎn)成本下降、產(chǎn)品具有市場競爭力時，再逐步退出市場。總之，在目前中國轉(zhuǎn)基因食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段，國家扶植占主導(dǎo)作用，更有利于我國適用風(fēng)險預(yù)防原則，對轉(zhuǎn)基因食品產(chǎn)業(yè)嚴格監(jiān)管，將轉(zhuǎn)基因食品安全牢牢掌握在國家手中。

任何科學(xué)研究和應(yīng)用，都不得以犧牲國民和后代的福利為代價，特別是對于現(xiàn)有科學(xué)實驗體系無法預(yù)測的轉(zhuǎn)基因技術(shù)。轉(zhuǎn)基因技術(shù)是人類一大進步，能夠提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，增加糧食產(chǎn)量，但是這項技術(shù)已超出純粹科學(xué)范疇，涉及價值觀、倫理觀等問題。因此，對轉(zhuǎn)基因食品未雨綢繆很重要，越是強有力的技術(shù)，越應(yīng)謹慎使用。“民以食為天，食以安為先”，“食品安全重于山、大于天”。食品安全關(guān)系每個人，關(guān)系千家萬戶，也關(guān)系祖國的未來。對于進入市場流通領(lǐng)域，即將端上普通老百姓餐桌的轉(zhuǎn)基因食品，更要慎之又慎。因此，我國轉(zhuǎn)基因食品安全領(lǐng)域應(yīng)參照《卡塔赫納生物安全議定書》的成熟立法經(jīng)驗，在充分落實風(fēng)險預(yù)防原則的基礎(chǔ)上，將轉(zhuǎn)基因食品安全專門立法與其他相關(guān)法律條款結(jié)合，明晰監(jiān)管職責(zé)，堅持強制標識，在成本效益分析的基礎(chǔ)上完善閾值等具體制度，并將消費者選擇與國家支持相區(qū)分。我們必須用實踐性強的法制、完善的監(jiān)管體系來確保轉(zhuǎn)基因食品的安全性，消除國民對轉(zhuǎn)基因食品的非理性恐懼、消除食品企業(yè)對轉(zhuǎn)基因食品標識制度的抵制，達到雙贏。

[1] 李艷芳,金銘.風(fēng)險預(yù)防原則在我國環(huán)境法領(lǐng)域的有限適用研究[J].河北法學(xué)，2015，(1).

[2] 胡加祥.歐盟轉(zhuǎn)基因食品管制機制的歷史演進與現(xiàn)實分析——以美國為比較對象[J].比較法研究，2015，(5)：140-148.

[3] Schnier David J.Genetically Modified Organisms and the Cartagena Protocol[J]. Fordham Environmental Law Journal,2001,12(2)：382.

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[5] 張忠民.歐盟轉(zhuǎn)基因食品標識制度淺析[J].世界經(jīng)濟與政治論壇，2007，(6)：80-83.

[6] 趙將,生吉萍.轉(zhuǎn)基因食品標識的問題與困惑[J].中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報，2015，(3)：1-8.

〔責(zé)任編輯：馬 琳〕

2016-07-21

金銘(1989-)，女，河南太康人，博士研究生，北京市第二中級人民法院法官助理，從事環(huán)境與資源保護法學(xué)研究；李艷芳(1964-)，女，陜西榆林人，教授，博士研究生導(dǎo)師，博士，從事環(huán)境法、資源法、能源法和經(jīng)濟法研究。

D922.16；TS201.6

A

1000-8284(2016)10-0092-06