農(nóng)村回遷社區(qū)中的村委會角色轉(zhuǎn)型*

吳　瑩

農(nóng)村回遷社區(qū)中的村委會角色轉(zhuǎn)型*

吳瑩

內(nèi)容提要城市化帶來的“撤村并居”使得農(nóng)村回遷社區(qū)成為一類重要的城市社區(qū)單元。目前國家層面關(guān)于這類社區(qū)中村委會的職能、居委會的承繼問題等并沒有指導(dǎo)性原則安排，各地的回遷社區(qū)在治理實(shí)踐中因地制宜地發(fā)展出多種型態(tài)。本文通過比較個(gè)案研究，分析了回遷社區(qū)中村委會的角色期待，及其在實(shí)踐中發(fā)揮的實(shí)際作用，提出經(jīng)營者、管理者和服務(wù)者是村委會在回遷社區(qū)基層治理中的典型角色。從其職能履行的特點(diǎn)可以看出，村委會具有居委會所不可替代的獨(dú)特資源和優(yōu)勢。因此當(dāng)前回遷社區(qū)治理的重點(diǎn)不是后者對前者的簡單替代，而是如何引導(dǎo)兩套基層治理體系的優(yōu)勢互補(bǔ)和有效合作。

關(guān)鍵詞回遷社區(qū)村委會基層治理角色轉(zhuǎn)型

引言

近三十年來，我國的城市化水平快速提高。按照常住人口計(jì)算，我國城市化率已經(jīng)由1980年的19.4%上升到2014年的54.8%。除了由產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級拉動(dòng)的自發(fā)性人口聚集外，積極的城市化政策也是推進(jìn)城市擴(kuò)張的重要?jiǎng)恿?。在“土地?cái)政”的刺激下，20世紀(jì)90年代以來各地政府通過規(guī)劃城市新區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、新產(chǎn)業(yè)園區(qū)、城市副中心、新城市組團(tuán)等方式，將城市的版圖不斷向外延伸。城市建設(shè)用地不斷擴(kuò)張加大了土地需求，為了實(shí)現(xiàn)嚴(yán)守“十八億畝耕地”紅線的目標(biāo)，“增減掛鉤”、“地票”制度、土地整理和集中居住等土地開發(fā)模式被不斷提出。雖然這些政策的目標(biāo)和具體操作辦法有所差異，但一個(gè)共同的直接后果是導(dǎo)致大量村莊“撤村并居”，農(nóng)民回遷上樓居住。

從性質(zhì)上說，農(nóng)村回遷社區(qū)(有的地方又稱為“村改居”社區(qū)、還建社區(qū))可以大致分為兩種：一類是以解決村莊“空心化”、居住分散為主要目的，將農(nóng)村宅基地拆除但耕地保留，農(nóng)民的身份屬性不變，村建制保留，只是村民由散居的村落搬入政府統(tǒng)一建設(shè)的新社區(qū)集中居住。在此種建設(shè)方式下，村莊基層組織結(jié)構(gòu)保持不變，村委會的角色和功能也沒有發(fā)生太大轉(zhuǎn)變。而本研究集中關(guān)注的是另一類回遷社區(qū)，即農(nóng)村整體被納入了城市規(guī)劃范圍，宅基地和耕地被全部或部分征用，村民進(jìn)入由政府統(tǒng)一建設(shè)的新社區(qū)集中居住。關(guān)于農(nóng)民是保留農(nóng)業(yè)戶口還是轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，村建制予以保留或撤銷，是否建立居委會、引入物業(yè)管理公司等新組織則根據(jù)具體情況有所不同。在此種模式下，雖然村莊被納入城市，村民的戶籍也可能發(fā)生轉(zhuǎn)變，但出于維護(hù)回遷村莊順利過渡、村集體資產(chǎn)有待處置等原因，絕大部分村委會仍然作為正式的基層自治組織予以保留。這就出現(xiàn)了回遷社區(qū)中村委會的角色轉(zhuǎn)型和功能再定位的問題。

本文基于2012年7月至2014年1月對北京、山東、云南三地若干農(nóng)村回遷社區(qū)的田野調(diào)研材料，通過比較個(gè)案分析，試圖描述和分析在這類新型城市基層空間中村委會的新角色定位和功能轉(zhuǎn)型。

村委會的角色轉(zhuǎn)型問題

“撤村并居”、農(nóng)民上樓使農(nóng)村的傳統(tǒng)生活方式發(fā)生了巨大改變，也使回遷進(jìn)入社區(qū)的村莊的組織和管理方式發(fā)生重大變化。對于這類社區(qū)，已有研究承認(rèn)其治理過程和模式與傳統(tǒng)的農(nóng)村和城市社區(qū)相比均有明顯差異，但大多數(shù)研究者認(rèn)為這種社區(qū)只是一類“過渡型”的社區(qū)(楊貴華，2014)，基層組織改革的最終方向是徹底城市化，因此將關(guān)注的重點(diǎn)放在組織關(guān)系的理順和功能的過渡上。

譬如，通過比較村委會和居委會的差異提出，由村委會改造成的居委會在實(shí)際運(yùn)作中遇到諸多難題的原因是定位不清、管理方式不明確(王碧紅、蘇保忠，2007)。由于村委會仍然遵循過去村莊的管理理念，導(dǎo)致了回遷社區(qū)中公共服務(wù)供給不足、角色不清等問題。其解決的辦法是在新型城鄉(xiāng)關(guān)系下進(jìn)行社區(qū)管理創(chuàng)新，突破原有村落界限，隨著居民生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變，積極開展各種社區(qū)服務(wù)(林聚任、鄢浩潔，2011)。由于村莊管理和社區(qū)管理兩套制度并行，難免存在部門之間相互扯皮、推諉、爭利的現(xiàn)象(陳曉莉、白晨，2012)，村民自治與居民自治制度的不銜接，還會嚴(yán)重制約社區(qū)居民參與管理和監(jiān)督的積極性。針對回遷社區(qū)面臨的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸、組織關(guān)系不順、社區(qū)自治能力不強(qiáng)、公共服務(wù)落后等問題，應(yīng)當(dāng)從集體經(jīng)濟(jì)改制、理順組織架構(gòu)、培育社區(qū)社會資本、優(yōu)化公共服務(wù)等方面來開展社區(qū)治理轉(zhuǎn)型(顧永紅等，2014)。面對街道辦事處、社區(qū)黨組織、社區(qū)自治組織、社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織等多元治理主體之間不能自然形成良性的互動(dòng)關(guān)系，回遷社區(qū)治理的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在于如何依法協(xié)調(diào)多元治理主體間的職能關(guān)系，即重構(gòu)城市化轉(zhuǎn)制社區(qū)多元和諧共治的機(jī)制(王權(quán)典等，2011)。

這些研究預(yù)設(shè)的前提是，回遷社區(qū)中村委會的改革方向是向居委會過渡，按照社區(qū)組織的工作方法來改造村委會有助于上述治理難題的解決。但實(shí)際上，村委會作為一種基層自治組織，會在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)繼續(xù)存在于回遷社區(qū)中。其原因在于，首先從制度設(shè)計(jì)來看，根據(jù)《村民委員會組織法》，村委會的撤銷需要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出，經(jīng)村民會議討論同意，報(bào)縣人民政府批準(zhǔn)，因此回遷社區(qū)中村委會未經(jīng)村民同意是無法被輕易撤銷的。其次，從角色承擔(dān)來看，由于村委會負(fù)有發(fā)展村莊經(jīng)濟(jì)、管理集體資產(chǎn)的職能，而城市社區(qū)基層組織結(jié)構(gòu)中并沒有相應(yīng)機(jī)構(gòu)能夠承擔(dān)這一職能，因此在合理處置集體資產(chǎn)完成之前，村委會無法撤銷。最后，從治理功能來看，由于村委會熟悉原村莊情況，在村民中也仍然享有權(quán)威和合法性認(rèn)同，其繼續(xù)存在有助于處理拆遷上樓的具體事宜，并協(xié)助回遷村民更好更快地適應(yīng)和融入城市生活。因此，不少拆遷村莊回遷社區(qū)的村委會依然保留。譬如，1990年至2012年，北京市S區(qū)有66個(gè)村莊拆遷上樓，其中撤銷建制的僅有8個(gè)，約九成的村都保留著村委會，甚至包括位于S區(qū)核心區(qū)、已拆遷上樓20多年的回遷村莊。如果在回遷社區(qū)中村委會并不會輕易撤銷或自然轉(zhuǎn)變?yōu)榫游瘯?，那么關(guān)于回遷社區(qū)中治理難題的解決就應(yīng)當(dāng)首先明確村委會在回遷上樓后的社區(qū)中究竟扮演什么角色，其傳統(tǒng)職能發(fā)生了哪些轉(zhuǎn)變，進(jìn)而才能夠理順組織間關(guān)系、重構(gòu)和諧共治機(jī)制。

(一)村委會的傳統(tǒng)職能

村委會與村黨支部一起構(gòu)成了我國農(nóng)村最基本的村級組織，其主要職能是，協(xié)助上級完成各項(xiàng)任務(wù)；組織村民達(dá)成集體行動(dòng)；有效表達(dá)農(nóng)民對公共品需求的偏好(賀雪峰，2010)。村委會從其建立的制度原因來看，一方面，是村莊中有許多超出個(gè)人和家庭的事務(wù)需要一個(gè)高于農(nóng)戶的組織來進(jìn)行統(tǒng)一管理，例如閘會就是超越村民甚至自然村落的負(fù)責(zé)管理地方用水和控制水源的組織(杜贊奇，2004)。而村委會正是這樣一個(gè)可以承擔(dān)集體行動(dòng)和公共產(chǎn)品供給的綜合性組織載體。另一方面，自20世紀(jì)初開始的國家政權(quán)建設(shè)進(jìn)程，也要求國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會的擴(kuò)張和滲透有一定的組織依托。人民公社和生產(chǎn)隊(duì)體制解體后，鄉(xiāng)村仍然需要類似城市中的“單位制”的塊狀社會結(jié)構(gòu)來完成經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治動(dòng)員(吳毅等，2002)，解決國家直接面對億萬分散經(jīng)營的農(nóng)民時(shí)的交易成本過高問題(溫鐵軍，2000)，實(shí)現(xiàn)國家的基層治理。于是，當(dāng)村民委員會于1980年末出現(xiàn)于廣西省宜山縣和羅城縣，并在維護(hù)地方社會秩序、公共產(chǎn)品供給和村民糾紛調(diào)解等方面發(fā)揮有效作用時(shí)，立刻獲得了國家的肯定，并于1982年12月被載入憲法而實(shí)現(xiàn)了制度化(高勇、吳瑩，2014)。

因此，村委會傳統(tǒng)的典型功能是，“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，主要負(fù)責(zé)“辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議?！雹?/p>

不過在村莊治理實(shí)踐中，村委會作為村民自治的組織形式，將分散的農(nóng)民組織成一個(gè)共同體，既要滿足村民自發(fā)的自治需求，也要實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力在新的政治框架下的合法性重建，就不免存在不同角色期待之間的張力。作為國家權(quán)力在鄉(xiāng)村中的“代理人”和村民選舉產(chǎn)生了自身利益的“當(dāng)家人”(徐勇，2002)，村委會需要在貫徹國家意志和維護(hù)鄉(xiāng)村利益之間進(jìn)行角色的平衡。無論是“贏利型經(jīng)紀(jì)”還是“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)”都屬于理想類型的劃分，村委會在實(shí)際運(yùn)作中更傾向于作為村莊秩序的“守夜人”或是“撞鐘者”(吳毅，2001；2007)。本著“不得罪”(王會，2011)、“不出事”原則(賀雪峰、劉岳，2010)，村委會不會有意怠慢上級政府布置的行政任務(wù)，但也不會全力以赴；在為村民辦實(shí)事方面，也主要取決于客觀的條件；當(dāng)雙方利益不一致時(shí)，還需同時(shí)代表相對的兩方進(jìn)行討價(jià)還價(jià)(吳毅等，2002)。

(二)回遷村委會的雙重角色

城市化推進(jìn)導(dǎo)致的村莊拆遷上樓，需要回遷社區(qū)的村委會參與土地征用賠償、住宅拆遷安置、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移安置、回遷村民社會保障銜接、回遷社區(qū)治理和公共服務(wù)供給等一系列事務(wù)。這既涉及服務(wù)村民、提供公共產(chǎn)品等為村民辦事的一面，也涉及完成行政任務(wù)、實(shí)現(xiàn)國家基層動(dòng)員的貫徹國家意志的一面。因此，對于回遷社區(qū)中的村委會而言，雙重角色之間的張力依然存在。并且，由于行政任務(wù)的緊迫性和切身利益沖突的無法回避性，回遷社區(qū)中的村委會作為國家與鄉(xiāng)村社會之間的“經(jīng)紀(jì)人”的角色張力更加明顯，想要保持“守夜人”的角色并非易事。

從國家代理人的角度來說，由于撤村并居、拆遷上樓的工程是在地方政府主導(dǎo)的城市建設(shè)規(guī)劃下展開的，相關(guān)的責(zé)任主體自然被認(rèn)為是政府。從全局性的征地規(guī)劃和賠償、村莊搬遷安置、勞動(dòng)力再就業(yè)，到個(gè)人的超轉(zhuǎn)人員安置、社會保障銜接、房屋質(zhì)量，甚至是經(jīng)濟(jì)困難，都成為政府需要解決的問題。村委會作為國家在村莊的代理人，需要執(zhí)行地方政府的相關(guān)政策，協(xié)助村民重建生產(chǎn)生活秩序，并將矛盾解決在基層，維護(hù)好秩序穩(wěn)定。為此，村委會不得不承擔(dān)更多的行政任務(wù)，例如設(shè)立專門的勞動(dòng)保障就業(yè)辦公室，承接相關(guān)職能部門下沉到回遷社區(qū)中的管理和服務(wù)。地方政府為了幫助回遷社區(qū)居民盡快適應(yīng)新環(huán)境，建立良好的生活和生產(chǎn)秩序，在硬件設(shè)施建設(shè)和配套政策與服務(wù)上都投入了大量人力物力。在這個(gè)政府主導(dǎo)的基層空間重構(gòu)和秩序重建過程中，村委會是政策的執(zhí)行者、所有具體事務(wù)的承擔(dān)者，其代理人的角色得到不斷強(qiáng)化。

在鼓勵(lì)村民自治發(fā)展的階段，國家曾經(jīng)試圖在農(nóng)村中以一定空間的“制度性回撤”(鄭永年，1996)來鼓勵(lì)村委會在維護(hù)鄉(xiāng)村秩序、提供公共產(chǎn)品方面的自主性和獨(dú)立性，而市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村流動(dòng)人口的增加，也在客觀上為這種自治提供更多的信息和知識支持。但在回遷社區(qū)中，由于村委會行政任務(wù)的目標(biāo)定位和運(yùn)作資源都是自上而下獲得，因此實(shí)際上，村委會對國家的依賴性較之原先大為提升。

從村民利益當(dāng)家人的角度來說，回遷村面臨征地、拆遷、安置等事務(wù)，其村委會被期待代表村民集體進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，爭取更多利益，甚至在必要的時(shí)候組織村民，共同向相關(guān)責(zé)任人主張集體權(quán)益。當(dāng)前我國農(nóng)村集體土地的征用從政府主導(dǎo)的土地一級開發(fā)到公開拍賣后的開發(fā)建設(shè)，具體操作者都是開發(fā)商，而村民經(jīng)常對其拆遷方式、賠償方案、房屋質(zhì)量、配套設(shè)施等方面存有異議。一旦出現(xiàn)問題，村委會就需作為村民當(dāng)家人的角色來行事，采取向上級政府反映問題、向相關(guān)部門申訴等方式維護(hù)村民利益。由于村委會干部作為村莊的一員，在征地拆遷安置的過程中其自身經(jīng)濟(jì)利益也直接牽涉其中，這種代表村民集體主張合法權(quán)益的行為傾向就可能更加明顯。

(三)新的角色期待

村莊拆遷上樓、納入城市管理之后，其基層治理面對的主要問題和需求與村莊治理時(shí)期相比有很大不同，多樣化的居民構(gòu)成和多元化社會組織的進(jìn)入，也為回遷社區(qū)的村委會帶來新的治理需求和角色期待。

首先，隨著親密人際關(guān)系的淡化，回遷社區(qū)中的村委會需要更多依靠正式規(guī)則治理。熟人社會的治理模式主要存在于共同居住、規(guī)模有限的村民小組或自然村，村民在生產(chǎn)協(xié)作、生活互助和人情往來中發(fā)展起來，行政村就已經(jīng)超越了自然形成的農(nóng)民社會單位，作為“半熟人社會”存在(賀雪峰，2000)。而在農(nóng)村“撤村并居”過程中，出于騰退宅基地、集約利用土地的考慮，回遷社區(qū)大多采取多村并居的方式建設(shè)。例如云南省昆明市ZH回遷社區(qū)的1625戶居民來自周邊拆遷的25個(gè)行政村。多個(gè)行政村回遷并入一個(gè)社區(qū)，村民分散居住，村莊的自然邊界和行政邊界均被打破，從而導(dǎo)致地方性共識消解，人們之間的親密人際關(guān)系淡化。在此情況下，村民對村莊共同體的責(zé)任與關(guān)切的削弱，對村莊失去了“主體感”(吳重慶，2002)，原來依托熟人網(wǎng)絡(luò)和親緣關(guān)系的村莊的內(nèi)生秩序也就無所依托，正式規(guī)則的作用日益凸顯。

其次，回遷社區(qū)中的治理問題復(fù)雜化，多種類型組織并存，需要村委會發(fā)展出更加精致的組織架構(gòu)和功能來應(yīng)對更加復(fù)雜的治理需求。相比于村莊中居民的單一性，回遷社區(qū)中居民要更為復(fù)雜，既包括原村民、其他村村民，也包括村民將房屋出租或出售后遷入社區(qū)的新居民，這部分新居民又可以進(jìn)一步區(qū)分為暫時(shí)租住的流動(dòng)人口和購買了房屋產(chǎn)權(quán)的新業(yè)主。同時(shí)，回遷社區(qū)中的村委會還需要面臨與其他回遷村村委會、新建居委會、駐地其他社會單位等組織之間合作的問題。這些都要求村委會的治理能力必須進(jìn)一步提高，發(fā)展出相應(yīng)的人員安排和組織架構(gòu)來應(yīng)對這些新增任務(wù)(吳瑩，2014)，并更多地依靠正式的法律法規(guī)而不是非正式的鄉(xiāng)土邏輯來進(jìn)行規(guī)范。

再次，高額的土地補(bǔ)償款和拆遷安置費(fèi)用，賦予了村委會關(guān)于集體資產(chǎn)的處置和經(jīng)營的新任務(wù)。對于回遷社區(qū)中的村莊來說，城市化的土地征用和開發(fā)，在帶走了集體農(nóng)場和土地的同時(shí)，也帶來了一筆征地補(bǔ)償?shù)馁Y金收入。由于被征用的土地規(guī)模和使用方式的不同，各村獲得的賠償金額也存在巨大差異。對于這筆集體資產(chǎn)，除了統(tǒng)一購買安置村民的社會保障、發(fā)放村民福利、維持回遷社區(qū)后續(xù)運(yùn)作等普遍性用途之外，有的地方還將其用于商業(yè)化的投資運(yùn)營。這又為回遷社區(qū)的村委會提出了如何有效使用集體資產(chǎn)、實(shí)現(xiàn)保值增值的經(jīng)營能力挑戰(zhàn)。

最后，維穩(wěn)成為回遷社區(qū)村委會新的工作重點(diǎn)。在村莊治理中，村委會日常事務(wù)中比較多的是公共產(chǎn)品供給、民事調(diào)解和環(huán)境衛(wèi)生。而回遷村莊由于涉及拆遷、賠償、安置等問題，容易出現(xiàn)村民的不滿和矛盾，因此在回遷后相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)，村委會的首要工作是妥善解決好本村的拆遷賠償和還建安置工作，預(yù)防可能出現(xiàn)的群體性事件和信訪。并且從基層政府評價(jià)指標(biāo)體系來看，維穩(wěn)已經(jīng)成為評價(jià)村干部工作能力的最重要指標(biāo)和晉升的有力砝碼。因此，維穩(wěn)是回遷社區(qū)基層治理中村委會新增的重要工作內(nèi)容。

幾種地方實(shí)踐模式

2012年7月至2014年1月，筆者對北京、山東和云南的若干回遷社區(qū)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，收集了包括檔案年鑒、政府文件、會議紀(jì)要、田野、訪談、錄音相片、調(diào)查問卷等資料。通過比較個(gè)案研究發(fā)現(xiàn)，在村莊拆遷上樓、納入城市管理后，回遷社區(qū)中的村委會仍有不同程度的保留，從完整保留村莊建制和原班人馬、發(fā)揮基層治理主體角色，到與居委會等新型社區(qū)組織并存、利用原有關(guān)系資源開展治理。各地由于城市化程度和回遷安置政策的不同，其回遷社區(qū)的建設(shè)與治理呈現(xiàn)多樣化態(tài)勢，其中的村委會也出現(xiàn)不同類別的角色轉(zhuǎn)型。大致有以下幾種典型模式。

(一)積極經(jīng)營的“當(dāng)家人”

有一些拆遷村莊遷入回遷社區(qū)后，不但完整地保留了村建制、治理組織及原班人員，而且基本上繼續(xù)按照原來村莊治理的模式管理回遷社區(qū)事務(wù)。這些村委會將集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營作為主要的工作重點(diǎn)，通過謀求集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，改善村莊硬件設(shè)施和村民福利，進(jìn)而鞏固村委會的主導(dǎo)地位和村民的認(rèn)同，形成了城市社區(qū)中的村莊。

個(gè)案一：北京FX村

FX村位于北京市東北部，全村土地總面積4209畝，其中耕地505畝，全村總?cè)丝?790人。早在1993年，該村就以舊村改造的名義陸續(xù)進(jìn)行拆遷建設(shè)。當(dāng)時(shí)由于地方政府財(cái)力限制，就支持該村成立自己的房地產(chǎn)開發(fā)公司進(jìn)行拆遷和回建。通過拆遷回建項(xiàng)目的房地產(chǎn)運(yùn)作，F(xiàn)X村不僅逐步實(shí)現(xiàn)本村村民的拆遷上樓，而且獲得了豐厚收益。目前，回遷上樓多年的FX村依然保持著組織有效、運(yùn)作有序的村委會，并在村莊建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、治安維穩(wěn)等方面多次被評為區(qū)、市的先進(jìn)集體。FX村村委會憑借雄厚的集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，大力改善回遷社區(qū)的公共服務(wù)和硬件設(shè)施，為村民提供多方面福利，回遷村民也對自己的村民身份保持強(qiáng)烈認(rèn)同。因此，雖然在回遷社區(qū)中也成立了新的居委會，但其主要負(fù)責(zé)流動(dòng)人口和新居民的管理，并且在辦公用房、水電開支等方面還需倚靠FX村的支持協(xié)助。

個(gè)案二：云南MJY村

MJY村位于昆明市東南部，全村原有土地11700畝，其中耕地5700畝，人口1602人。由于呈貢大學(xué)城和泛亞鐵路的建設(shè)，征用了該村全部村莊建設(shè)用地以及2800多畝耕地，2009年搬入回遷社區(qū)BLM社區(qū)。同期遷入該社區(qū)的另外兩個(gè)村莊的村民都按照當(dāng)?shù)卣慕y(tǒng)一規(guī)劃轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，而MJY村經(jīng)過村民代表大會討論后決定集體保留農(nóng)業(yè)戶口。繼續(xù)保留村莊身份的MJY村村委會將工作重心投入到集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營和村民增收工作上。利用征地補(bǔ)償款，成立了LH經(jīng)貿(mào)有限公司，從事苗圃和渣土堆放業(yè)務(wù)，入股當(dāng)?shù)剞r(nóng)民創(chuàng)業(yè)基地和HD有限公司等。僅2011年至2013年，MJY村通過出租、轉(zhuǎn)讓企業(yè)經(jīng)營權(quán)、申請項(xiàng)目等各種方式，共獲得收入1583萬元。由于村莊性質(zhì)未變，當(dāng)?shù)卣丛谠撋鐓^(qū)設(shè)立居委會，社區(qū)里的公共設(shè)施維護(hù)、保潔綠化等公共服務(wù)均由MJY村獨(dú)立出資完成。

經(jīng)營集體經(jīng)濟(jì)是村委會最重要的傳統(tǒng)職能之一，也是其區(qū)別于社區(qū)居委會的主要特點(diǎn)。與傳統(tǒng)村委會經(jīng)營職能中管理集體資產(chǎn)、促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、組織村民開展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)等多樣化形式不同，回遷社區(qū)中的村委會主要面臨的經(jīng)營職能是如何利用好因征地而獲得的資金補(bǔ)償和土地補(bǔ)償②，為集體創(chuàng)造更多的投資收益。

當(dāng)前在許多回遷社區(qū)，政府完成硬件建設(shè)之后，設(shè)施維護(hù)和公共服務(wù)供給等后續(xù)管理均由社區(qū)自己解決。在政府投入有限的情況下，村集體經(jīng)濟(jì)成為回遷社區(qū)日常治理的主要經(jīng)濟(jì)依托，因此村委會的經(jīng)營能力尤為重要。譬如上文案例中提到的FX村和MJY村這類積極進(jìn)取型村委會，就是憑借出色的經(jīng)營能力保證了回遷社區(qū)中的公共產(chǎn)品供給和居民福利輸送。而田野調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，一些回遷社區(qū)因集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營不善，入不敷出，村莊陷入財(cái)政赤字的危機(jī)，社區(qū)的管理維護(hù)難以為繼。如北京的QSY村經(jīng)營業(yè)務(wù)有限，僅2013年上半年用于村民生活補(bǔ)助、小區(qū)物業(yè)補(bǔ)貼和村干部工資等支出造成的赤字就達(dá)681萬，只能用征地補(bǔ)償款支付。

(二)維護(hù)穩(wěn)定的“調(diào)停人”

遷入社區(qū)，按照城市基層組織的框架進(jìn)行治理，是大部分撤村并居村莊面臨的現(xiàn)狀。作為國家與村民之間的經(jīng)紀(jì)人，村委會一方面要實(shí)現(xiàn)由村莊向社區(qū)的過渡，完成政府交辦的各項(xiàng)任務(wù)，另一方面要幫助村民適應(yīng)城市生活，完成勞動(dòng)就業(yè)、社會保障等方面的轉(zhuǎn)變。但更為重要的是，當(dāng)矛盾出現(xiàn)，尤其是發(fā)生可能影響基層穩(wěn)定的事件時(shí)，村委會就需要做好協(xié)調(diào)和安撫工作。

個(gè)案三：北京JH社區(qū)的物業(yè)危機(jī)

JH社區(qū)是北京為了安置建設(shè)S新城時(shí)拆遷的4個(gè)村莊而建設(shè)的回遷社區(qū)，規(guī)劃總建筑面積60萬平方米，包括55棟6層板式和11層點(diǎn)落式的居民樓。小區(qū)設(shè)計(jì)居住戶數(shù)為5998戶，2009年建成后陸續(xù)入住。入住后，4個(gè)村的建制和村委會依然保留，同時(shí)X村成立第一居委會，D村和S村成立第二居委會(Y村遷入人數(shù)較少未加入)。實(shí)際上兩個(gè)居委會依然是各村村委會的原班人馬在開展工作，同時(shí)履行居委會和村委會的治理職責(zé)。JH社區(qū)的物業(yè)服務(wù)最初由商業(yè)物業(yè)公司承擔(dān)，但由于政府對回遷社區(qū)的物業(yè)費(fèi)進(jìn)行了限價(jià)，水平相對較低，且收繳率低，物業(yè)公司為了降低成本，就減少保安、保潔的數(shù)量，降低服務(wù)質(zhì)量，從而導(dǎo)致居民的不滿和進(jìn)一步拒交物業(yè)費(fèi)。于是，該商業(yè)物業(yè)公司因無法運(yùn)營而于2011年10月撤離。之后，JH社區(qū)面臨垃圾成山、治安混亂的危機(jī)。出于維護(hù)社會穩(wěn)定的考慮，當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府馬上啟動(dòng)應(yīng)急機(jī)制，由該鎮(zhèn)另一個(gè)回遷村M村成立的M物業(yè)出面負(fù)責(zé)垃圾清運(yùn)、電梯運(yùn)行、秩序維護(hù)及二次供水等緊急事宜。實(shí)際上，M物業(yè)公司并不具備管理大規(guī)模小區(qū)的資質(zhì)，其啟動(dòng)資金也不足。但在當(dāng)?shù)卣膮f(xié)調(diào)下，資質(zhì)問題得以解決，同時(shí)X村、D村和S村還向M物業(yè)先行支付了130萬元的服務(wù)費(fèi)，使得物業(yè)管理資金缺口得以彌補(bǔ)。X村等村委會在此過程中，一方面協(xié)調(diào)政府做好秩序維護(hù)和物業(yè)過渡的問題，一方面拿出集體資金協(xié)助物業(yè)管理，并在M物業(yè)中安置了一些本村勞動(dòng)力，解決了部分就業(yè)問題。他們認(rèn)為這種方式，“一個(gè)是解決本村人的就業(yè)問題，再一個(gè)，就是能更好地為村民服務(wù)。”

在公共產(chǎn)品的需求方面，村莊的典型需求是路、橋等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在當(dāng)前項(xiàng)目制治理的背景下，村委會主要是通過“跑項(xiàng)目”來爭取各種資源(折曉葉、陳嬰嬰，2011)。而拆遷上樓村莊的公共產(chǎn)品和服務(wù)需求則主要集中在環(huán)境整治、治安管理、保潔綠化、設(shè)備維護(hù)等，而以何種方式提供此種服務(wù)是諸多回遷社區(qū)面臨的一個(gè)難題。目前，比較普遍的做法是社區(qū)自管、商業(yè)物管和政府協(xié)管(吳瑩，2016)。但由于受到物業(yè)服務(wù)費(fèi)用水平低和收繳費(fèi)率低③的限制，一般通過市場招聘的商業(yè)物業(yè)公司難以為繼，大多需要來自政府和村委會的資金補(bǔ)貼(劉緒荒等，2013)。而一旦發(fā)生緊急情況，就需要相關(guān)村委會居中調(diào)停解決。

在上文所述的物業(yè)危機(jī)中，回遷社區(qū)中的村委會努力化解危機(jī)、重建秩序，在完成國家治理任務(wù)和服務(wù)村民利益之間積極平衡。一方面，M村村委會臨危受命，成立物業(yè)公司承擔(dān)起JH社區(qū)的物業(yè)服務(wù)，X村等村委會積極出資協(xié)助政府選中和支持的M物業(yè)公司，使其順利接手，基層穩(wěn)定得以維護(hù)。另一方面，X村等安排了本村勞動(dòng)力就業(yè)，并為村民提供了物業(yè)費(fèi)補(bǔ)貼，M村則抓住機(jī)遇開拓了本村集體經(jīng)濟(jì)在物業(yè)服務(wù)方面的新經(jīng)營渠道，也為村民謀取了福利。

(三)積極變通的“服務(wù)者”

還有一些回遷社區(qū)中的村委會，在維持好社區(qū)日常秩序、解決好突發(fā)事件，謹(jǐn)慎平衡行政任務(wù)和村民利益之間的關(guān)系之外，還針對新型社區(qū)的治理任務(wù)和特點(diǎn)，積極變通，利用村委會原有的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)資源，發(fā)揮好社區(qū)服務(wù)者的作用。

個(gè)案四：山東D社區(qū)

D社區(qū)是臨沂市集中建設(shè)的大型回遷社區(qū)之一，按照合村并點(diǎn)、相對集中的原則，由原D莊、Q莊、P莊、R屯、S莊5個(gè)行政村合并而成，2007年11月入住。D社區(qū)居委會由遷入的5個(gè)村以“分推合選”的方式產(chǎn)生，每個(gè)村選出一名村干部進(jìn)入居委會，并以D莊原黨委書記W為D社區(qū)黨委書記和居委會主任。在形式上，雖然原遷入的五個(gè)村村建制撤銷，但財(cái)務(wù)仍然各自獨(dú)立保留，且社區(qū)日常運(yùn)作也主要依靠原5村的村干部。在實(shí)踐中，D社區(qū)將原各村的黨支部、村民小組、村民代表網(wǎng)絡(luò)與社區(qū)的網(wǎng)格化管理相結(jié)合，建立了黨員網(wǎng)格、管理網(wǎng)格和服務(wù)網(wǎng)格?；谠朽l(xiāng)村治理的基礎(chǔ)，多維度、多層次的網(wǎng)格使得社區(qū)治理中的黨建、計(jì)劃生育、綜治、調(diào)解等各項(xiàng)社區(qū)管理和服務(wù)職能都細(xì)化到了各個(gè)樓宇、每家每戶，并落實(shí)到專人負(fù)責(zé)。這一網(wǎng)格化體系保證了回遷村民的問題和需求都能得到及時(shí)的反饋，因其良好的服務(wù)效果而廣獲當(dāng)?shù)鼐用竦恼J(rèn)可。

這種將空間細(xì)化為網(wǎng)格單元的做法是當(dāng)前城市社區(qū)中普遍實(shí)行的辦法，而D社區(qū)的特別之處在于將其與原鄉(xiāng)村治理中的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)相疊加，使得每個(gè)網(wǎng)格單元內(nèi)都是具有鄰里關(guān)系乃至親緣關(guān)系的熟人群體，從而在信息收集、問題反饋、服務(wù)供給上更為迅速而有針對性。雖然從形式上說，D社區(qū)個(gè)案中5個(gè)回遷村村委會的組織形式已經(jīng)不存在，但在人員構(gòu)成上，原村干部、聯(lián)系村民小組長和村民代表組成了當(dāng)前居委會和積極分子網(wǎng)絡(luò)；在治理策略上，熟人關(guān)系、親屬連帶等村莊治理時(shí)期的組織和策略遺產(chǎn)依然在發(fā)揮作用。

結(jié)論：經(jīng)營者、管理者與服務(wù)者

自20世紀(jì)90年代以來，伴隨著城市化的發(fā)展，“村改居”在一些地方相繼出現(xiàn)，近年來的土地整理、“撤村并居”政策更是導(dǎo)致大量農(nóng)村被納入城市、農(nóng)民進(jìn)城。改革之初，農(nóng)村回遷社區(qū)被認(rèn)為是從鄉(xiāng)到城的一種基層單元過渡形態(tài)，村委會終將被居委會取代。但在實(shí)踐中，即使是已經(jīng)成為城市核心地區(qū)、村民在戶籍身份和就業(yè)形態(tài)上完全城市化的農(nóng)村回遷社區(qū)也依然保持村委會的正式建制和有效運(yùn)作。因此，村委會在農(nóng)村回遷社區(qū)治理中的顯著績效值得關(guān)注。目前各地土地整理、集中居住的操作形式多樣，國家層面關(guān)于撤村并居社區(qū)中村委會與居委會的承繼問題等并沒有指導(dǎo)性原則安排，因此各地的村委會角色轉(zhuǎn)型也因地制宜地出現(xiàn)了多種實(shí)踐型態(tài)。本文通過對若干個(gè)案的比較研究發(fā)現(xiàn)，作為國家代理人和村民當(dāng)家人的雙重角色對于回遷社區(qū)的村委會依然存在，并且由于這類社區(qū)特殊的治理要求而面臨新的角色期待。歸納起來，回遷社區(qū)村委會在實(shí)踐中發(fā)展出的典型角色可以細(xì)分為經(jīng)營者、管理者和服務(wù)者。

首先，經(jīng)營和管理集體經(jīng)濟(jì)、提供社區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)依然是回遷社區(qū)村委會的重要職能。在制度上看，如果要撤銷村莊建制，將回遷村徹底納入城市社區(qū)組織體系管理，那么村委會的經(jīng)營性職能和集體資產(chǎn)就要進(jìn)行合理剝離。但是，征地拆遷過程中獲得的賠償款、補(bǔ)償土地等給村莊帶來新的集體資產(chǎn)和發(fā)展契機(jī)，這就使得村委會的經(jīng)營性職能不但沒有被剝離，反而成為回遷后的主要工作內(nèi)容之一。從本文的案例實(shí)踐可以看出，一些村委會抓住機(jī)遇充分發(fā)揮經(jīng)營性職能、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而在雄厚的集體經(jīng)濟(jì)支撐下，為村民提供了充分的公共產(chǎn)品和豐厚的個(gè)人福利。這使得村民即使回遷進(jìn)入社區(qū)分散居住，也能獲得物質(zhì)和精神的雙重扶持，有助于其實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)生活方式的順利過渡。相比較而言，回遷社區(qū)中即使成立了居委會，其工作經(jīng)費(fèi)完全由上級人民政府撥付，其投入基層治理的能力很大程度上受限于地方政府的投入和支持力度。因此，在公共產(chǎn)品供給和居民福利輸送方面，村委會具有明顯優(yōu)勢。對于轉(zhuǎn)型時(shí)期的農(nóng)村，發(fā)展是主導(dǎo)邏輯，能夠改善村莊的社會秩序、增進(jìn)村民的福利的村干部就是好干部(郎友興，2010)。對于回遷上樓的村莊，這一邏輯同樣適用。如果村委會能夠做到經(jīng)濟(jì)上帶領(lǐng)致富、政治上游刃有余，即使有諸如居委會之類的新組織成立，村委會也能憑借經(jīng)濟(jì)資源上的優(yōu)勢，保持治理績效上的優(yōu)越性，繼續(xù)成為回遷社區(qū)中公共秩序的領(lǐng)導(dǎo)者。

其次，作為管理者，維護(hù)好回遷社區(qū)的秩序穩(wěn)定，是回遷社區(qū)村委會需要完成的最重要的行政任務(wù)。雖然公共秩序也是村莊治理時(shí)期村委會的重要工作內(nèi)容，但在回遷社區(qū)中，維穩(wěn)具有更加重要的地位。村干部坦承，“現(xiàn)在穩(wěn)定不穩(wěn)定是第一位的，其他都是次要的?！雹転榱司S護(hù)回遷社區(qū)秩序的穩(wěn)定，村委會的管理工作包括做好拆遷遺留工作，解決回遷村民的安置和再就業(yè)，加強(qiáng)流動(dòng)人口管理，努力排查不安全和不穩(wěn)定因素等?？傊?，就是將矛盾解決在基層，杜絕可能的群體性事件和上訪。雖然隨著村莊邊界的打破和熟人社會的解體，正式規(guī)則在回遷社區(qū)治理中發(fā)揮著日益重要的作用，但上文中D社區(qū)的實(shí)踐表明，將網(wǎng)格化管理、綜治信訪維穩(wěn)中心等新型的社區(qū)管理辦法與鄉(xiāng)村原有的熟人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)相結(jié)合，能夠充分發(fā)揮鄉(xiāng)村治理遺產(chǎn)與城市治理辦法的長處，更利于將維穩(wěn)落實(shí)到戶、細(xì)化到人。這也是回遷社區(qū)中村委會存在的必要性之一，相比于居委會，熟悉鄉(xiāng)村治理規(guī)則的村委會在維穩(wěn)過程中能夠綜合運(yùn)用自身資源和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)化解矛盾。例如在發(fā)生物業(yè)危機(jī)時(shí)，村委會的界入方式就是在配合上級政府穩(wěn)定秩序的同時(shí)，從村民利益出發(fā)，采取補(bǔ)貼物業(yè)費(fèi)、安排就業(yè)等方式從根本上解決問題而不是簡單地平抑糾紛。

再次，“以服務(wù)為中心”也是回遷社區(qū)村委會在新形勢下的主要工作。究其原因，一方面是由于從中央到地方政府對于基層服務(wù)的強(qiáng)調(diào)，黨的十八大報(bào)告就提出要“以服務(wù)群眾、做群眾工作為主要任務(wù)”。城市社區(qū)治理是以服務(wù)居民為工作重點(diǎn)，通過建立“社區(qū)服務(wù)站”等方式為居民提供多樣化的便捷服務(wù)，回遷社區(qū)自然也不例外。另一方面，依托熟人網(wǎng)絡(luò)和親緣關(guān)系的村莊內(nèi)生秩序被打破之后，惠民利民的服務(wù)性工作有助于村委會權(quán)威重新獲得村民的合法性認(rèn)同。韋伯關(guān)于支配的討論指出，服從可以來自義務(wù)感、恐懼、習(xí)慣或者利益(韋伯，2004)。拆遷上樓后，村委會需要花費(fèi)大量時(shí)間和精力完成來自政府的任務(wù)，而居民樓的相對封閉性大大減少村干部入戶走訪和情感聯(lián)絡(luò)的頻度，如果不能通過服務(wù)幫助回遷村民解決實(shí)際生活困難，就很難再保持權(quán)威的認(rèn)同感。因此，從公共設(shè)施維護(hù)、物業(yè)管理服務(wù)，到特困家庭扶助、再就業(yè)和社會保障銜接等，回遷社區(qū)中村委會的服務(wù)范圍大大拓寬了。

總的來說，經(jīng)營好集體經(jīng)濟(jì)為村民謀福利、解決好各類矛盾為基層保穩(wěn)定，以及利用好組織資源為社區(qū)搞服務(wù)，是農(nóng)村回遷社區(qū)中村委會典型的新角色。從其職能履行的特點(diǎn)可以看出，村委會具有居委會所不可替代的獨(dú)特資源和優(yōu)勢。因此，回遷社區(qū)中以村委會為代表的村莊基層治理組織和以居委會為代表的社區(qū)基層治理組織將在一段時(shí)間內(nèi)長期并存。但是村委會與居委會之間并不是競爭關(guān)系，村委會側(cè)重于原籍村民的管理和服務(wù)，而對于流入回遷社區(qū)的流動(dòng)人口和新居民來說，基于屬地原則管理的居委會則十分重要。此外，在文體活動(dòng)的組織、新型社會組織的引入、居民自治的培養(yǎng)等方面，居委會也有其優(yōu)勢。因此，當(dāng)前農(nóng)村回遷社區(qū)治理的主要問題在于如何引導(dǎo)兩套基層治理體系的優(yōu)勢互補(bǔ)、有效合作，而非簡單的合二為一或是換塊牌子。

①引自：《村民委員會組織法》第一章第二條。

②有部分地區(qū)在征地時(shí)會為拆遷村預(yù)留部分發(fā)展用地，如山東省臨沂市政府為失地農(nóng)民預(yù)留新建區(qū)20%的土地和每人10平方米的商業(yè)用地，由集體統(tǒng)一建設(shè)商業(yè)用房、購物中心、超市等，自行經(jīng)營或出租，所得收入按股分紅。

③由于村民過去在農(nóng)村的住房消費(fèi)習(xí)慣尚未轉(zhuǎn)變，一時(shí)不能接受付費(fèi)式的專業(yè)化物業(yè)管理服務(wù)，普遍對繳納物業(yè)費(fèi)持不接受態(tài)度。同時(shí)，村民也會將對拆遷賠償、房屋質(zhì)量、就業(yè)安置等問題的不滿作為不繳納物業(yè)費(fèi)的理由，希望以此為討價(jià)還價(jià)的工具，督促這些問題的解決。因此，回遷社區(qū)物業(yè)費(fèi)繳費(fèi)率普遍偏低。

④資料來源：訪談錄音“20130808HSY鎮(zhèn)QSY村Z書記、鎮(zhèn)黨建辦公室YC”。

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〔責(zé)任編輯：畢素華〕

*本文系國家社會科學(xué)基金青年項(xiàng)目“城市化進(jìn)程中農(nóng)村回遷社區(qū)的秩序重建和組織再造研究”(項(xiàng)目號：12CSH037)的階段性成果。

作者簡介：吳瑩，中國社會科學(xué)院社會發(fā)展戰(zhàn)略研究院副研究員。北京，100005