住房保障政府行為邏輯演變（二）

郭偉明

一、住房權(quán)的法理依據(jù)

“風(fēng)能進(jìn)，雨能進(jìn)，國(guó)王不能進(jìn)”（英國(guó)首相威廉·皮特），這句廣為流傳的名言，道出了住房權(quán)對(duì)每位公民的重要性和神圣性。住房權(quán)又稱為適足住房權(quán)（the right to adequate housing）或住宅權(quán)，國(guó)際會(huì)議和組織很早就關(guān)注到人們基本的住房問(wèn)題，并將之作為基本人權(quán)的內(nèi)容寫入了國(guó)際公約條款。

1948年12月10日世界人權(quán)大會(huì)通過(guò)的《世界人權(quán)宣言》第二十五條第（一）項(xiàng)規(guī)定：人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會(huì)服務(wù)；在遭到失業(yè)、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時(shí)，有權(quán)享受保障。1966年12月16日聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》第十一條第一款規(guī)定：本公約締約各國(guó)承認(rèn)人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進(jìn)生活條件。各締約國(guó)將采取適當(dāng)?shù)牟襟E保證實(shí)現(xiàn)這一權(quán)利，并承認(rèn)為此而實(shí)行基于自愿同意的國(guó)際合作的重要性。1969年12月11日聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的《社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展宣言》第二部分第十條規(guī)定：為一切人，特別是為低收入的各部分人和人口多的家庭提供足夠的住房和社會(huì)服務(wù)。1981年4月通過(guò)的聯(lián)合國(guó)《住宅人權(quán)宣言》也指出：“我們確認(rèn)居住在良好的適宜人居住的住處，是所有人民的基本權(quán)利。”1987年12月7日，聯(lián)合國(guó)通過(guò)了題為《適當(dāng)住房權(quán)》的 42/146 號(hào)決議，系統(tǒng)規(guī)定了住房權(quán)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的國(guó)家、國(guó)際義務(wù)以及定期審查問(wèn)題。1985年12月17日，第四十屆聯(lián)大通過(guò)決議，確定每年10月的第一個(gè)星期一為世界人居日（World Habitat Day），并每年確定一個(gè)主題。同年，英國(guó)建造與社會(huì)住房基金會(huì)創(chuàng)立“世界人居獎(jiǎng)”，每年評(píng)出兩個(gè)項(xiàng)目，旨在發(fā)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展人居項(xiàng)目和為發(fā)展中國(guó)家提供解決住房問(wèn)題切實(shí)辦法的項(xiàng)目，還延伸到人居的相關(guān)領(lǐng)域，如失業(yè)、能源等。自1985年起該獎(jiǎng)每年都在“世界人居日”全球慶典上頒發(fā)。1991年聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)通過(guò)的第4號(hào)一般性意見對(duì)適當(dāng)住房權(quán)的內(nèi)容作了更具體的解釋，包括七個(gè)方面：一是使用權(quán)的法律保障；二是獲得必要服務(wù)、設(shè)施尤其是基礎(chǔ)設(shè)施如學(xué)校教育的便利性；三是價(jià)格的適宜性；四是環(huán)境的居住適宜性；五是弱勢(shì)群體的可獲得性；六是居住的便捷性；七是文化的適宜性。1996年6月，國(guó)際人居大會(huì)將“人人享有適當(dāng)住房”確立為《人居議程》的核心目標(biāo)。

我國(guó)作為聯(lián)合國(guó)常任理事國(guó)，共同遵守國(guó)際上關(guān)于住房權(quán)的有關(guān)公約，因此，它們是我國(guó)健全法律體系的重要依據(jù)，對(duì)于政府行為具有約束力和重要的指導(dǎo)意義。余睿（2014）將《行政法》中的公物權(quán)理論引入住房保障法理領(lǐng)域，指出土地作為全民所有的財(cái)產(chǎn)就應(yīng)當(dāng)為全體社會(huì)成員所共同分享，公民作為土地收益金的受益權(quán)人，享有通過(guò)合理與合法的途徑分享這筆財(cái)富的公法權(quán)利，地方政府及有關(guān)利益方不能將土地收益等歸于非公共領(lǐng)域，為公民享有平等的公物權(quán)提供了一個(gè)獨(dú)特的法理視角。黎曉武（2010）分析了住房權(quán)重大的實(shí)踐意義，包括住房權(quán)是一項(xiàng)影響公民許多重要權(quán)利實(shí)現(xiàn)的基本人權(quán)；住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)是國(guó)家存在的基礎(chǔ)；住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)是促進(jìn)社會(huì)公平正義的需要；住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)是維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的需要。顯然，無(wú)論從法理依據(jù)還是現(xiàn)實(shí)需要來(lái)說(shuō)，維護(hù)和保障公民的住房權(quán)都是一個(gè)社會(huì)存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，是政府責(zé)無(wú)旁貸的職責(zé)和義務(wù)，是建設(shè)人人平等、和諧穩(wěn)定社會(huì)的重要舉措。我國(guó)《憲法》第三十九條規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。 第十三條規(guī)定，國(guó)家保護(hù)公民合法的收入、儲(chǔ)蓄、房屋和其他合法財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。 2004年憲法修正案，明確將“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”寫入憲法。黨和國(guó)家歷來(lái)高度重視解決群眾住房問(wèn)題，特別是近年來(lái)加大保障性安居工程建設(shè)，加快解決中低收入家庭住房問(wèn)題力度大、成效明顯。對(duì)于低收入家庭的住房困難問(wèn)題，2007年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2007〕24號(hào)）是個(gè)里程碑式的文件，強(qiáng)調(diào)要把解決城市低收入家庭住房困難作為維護(hù)群眾利益的重要工作和住房制度改革的重要內(nèi)容，作為政府公共服務(wù)的一項(xiàng)重要職責(zé)，加快建立健全以廉租住房制度為重點(diǎn)、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系。2013年中共中央政治局第十次集體學(xué)習(xí)專門就加快推進(jìn)住房保障體系和供應(yīng)體系建設(shè)進(jìn)行討論，習(xí)近平總書記講話中指出，住房問(wèn)題既是民生問(wèn)題也是發(fā)展問(wèn)題，并用“四個(gè)關(guān)系”強(qiáng)調(diào)其重要性，即關(guān)系千家萬(wàn)戶切身利益，關(guān)系人民安居樂(lè)業(yè)，關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，關(guān)系社會(huì)和諧穩(wěn)定。國(guó)家提出“十二五”時(shí)期，要建設(shè)3600萬(wàn)套保障房，使全國(guó)保障性住房覆蓋面達(dá)到20%左右。

住房權(quán)是公民的基本權(quán)利，必須得到保障，但在保障方式和保障能力上受到國(guó)家社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、財(cái)力、政府保障思路等因素的影響，各國(guó)、各地區(qū)、各時(shí)期卻不盡相同，并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的模板。

二、我國(guó)住房保障制度歷史簡(jiǎn)述

在上世紀(jì)80年代之前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，以公房為代表的住房保障形式，主要由單位包辦，住房福利直接與就業(yè)單位掛鉤。由于受“一大二公”思維的影響，人們收入水平比較接近且均處于較低水平，住房保障也限于低水平的保障。這一時(shí)期的住房保障頂層設(shè)計(jì)從屬于政治經(jīng)濟(jì)體制，表現(xiàn)為政府和單位承擔(dān)的福利分房制度，個(gè)人能動(dòng)性較小。

隨著改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，住房市場(chǎng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。在1998年之后，住房保障承擔(dān)了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)住房商品化、社會(huì)化，拉動(dòng)內(nèi)需，提高居民消費(fèi)水平等更多的經(jīng)濟(jì)功能，同時(shí)為實(shí)現(xiàn)福利分房制度到市場(chǎng)化購(gòu)房的轉(zhuǎn)變，以1998年《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國(guó)發(fā)〔1998〕23號(hào)）為標(biāo)志，提出了建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系的制度構(gòu)架。2003年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國(guó)發(fā)〔2003〕18 號(hào)），明確指出“房地產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高，帶動(dòng)力強(qiáng)，已經(jīng)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)”“經(jīng)濟(jì)適用住房是具有保障性質(zhì)的政策性商品住房”，供應(yīng)目標(biāo)是“逐步實(shí)現(xiàn)多數(shù)家庭購(gòu)買或承租普通商品住房；同時(shí)，根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，合理確定經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房供應(yīng)對(duì)象的具體收入線標(biāo)準(zhǔn)和范圍，并做好其住房供應(yīng)保障工作”。這一時(shí)期的23號(hào)文和18號(hào)文從表述方式上看，越來(lái)越傾向通過(guò)市場(chǎng)解決大多數(shù)人的住房問(wèn)題，實(shí)踐中也是如此。廉租房供應(yīng)面窄量少，經(jīng)濟(jì)適用房被納入房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展渠道，通過(guò)市場(chǎng)化方式進(jìn)行了大規(guī)模建設(shè)，政策設(shè)計(jì)初衷是通過(guò)大量提供經(jīng)濟(jì)適用房，實(shí)現(xiàn)調(diào)控房?jī)r(jià)和解決低收入群體住房的雙重目的。

以經(jīng)濟(jì)適用房為主要供應(yīng)品種的保障方式并不象看上去那么美好，伴隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，人們的思想觀念、誠(chéng)信價(jià)值觀也經(jīng)受著考驗(yàn)，在經(jīng)濟(jì)適用房和商品房巨大利差的雙軌制面前，經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)、供應(yīng)、管理等出現(xiàn)了一些問(wèn)題，引起了社會(huì)和政府對(duì)住房保障制度建設(shè)的反思。2007年后，“政府的歸政府，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)”的呼聲越來(lái)越多地得到了贊同，2007年國(guó)務(wù)院的24號(hào)文正本清源，將包括經(jīng)濟(jì)適用房在內(nèi)的保障房嚴(yán)格限定用于低收入住房困難家庭，試圖矯正經(jīng)濟(jì)適用房“污名化”的現(xiàn)象。各地出臺(tái)了保障房建設(shè)籌集、申請(qǐng)審核、供應(yīng)分配、使用管理等一系列配套政策，推出了廉租房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)商品房、自住型商品房、棚戶區(qū)安置房，以及租購(gòu)房補(bǔ)貼等多個(gè)保障品種，在界定市場(chǎng)和保障界限的同時(shí)，嘗試通過(guò)多層次的住房供應(yīng)體系解決“夾心層”、過(guò)渡性住房等多樣化需求。這一時(shí)期人們對(duì)住房保障的認(rèn)識(shí)不斷深入，意識(shí)到政府不可能對(duì)住房保障大包大攬，也不可能全部讓市場(chǎng)去解決，政府必須履行好公共服務(wù)管理職責(zé)，為中低收入、住房困難家庭提供基本住房保障，把好建設(shè)、審核、分配等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

2010年后國(guó)家提倡大力發(fā)展公共租賃住房，公共租賃住房作為租賃型保障房的品種，具有以下優(yōu)點(diǎn)：牟利空間小，可以有效減少公共產(chǎn)品“搭便車”現(xiàn)象；便于發(fā)揮社會(huì)機(jī)構(gòu)作用，加大保障力度；退出較容易，使保障資源進(jìn)行流轉(zhuǎn)等。因此，國(guó)家和地方出臺(tái)了一系列文件和配套措施，加快推進(jìn)公共租賃住房建設(shè)。另外，棚戶區(qū)改造是我國(guó)政府為改造城鎮(zhèn)危舊住房、改善困難家庭住房條件而推出的一項(xiàng)民心工程，能擴(kuò)大有效投資，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時(shí)兼顧穩(wěn)增長(zhǎng)和惠民生的特點(diǎn)。我國(guó)在過(guò)去幾年進(jìn)行了大規(guī)模的棚戶區(qū)改造，大量住房困難家庭的住房條件得到了改善。

三、其他國(guó)家和我國(guó)香港住房保障經(jīng)驗(yàn)的啟示

1.住房保障立法

美國(guó)于1934年就出臺(tái)了《國(guó)家住房法》（National Housing Act of 1934），1949年進(jìn)行了修訂，1961年、1968年又進(jìn)行了增補(bǔ)完善；1968年頒布《住房與城市發(fā)展法》（Housing and urban Developmeng Act of 1968）；1974年頒布《住房與社區(qū)發(fā)展法案》（Housing and community Developming Act）；1990年頒布《國(guó)民可承受住房法案》（National Affordable Housing Act）；1997年頒布《多員家庭資助性住房改革及承受能力法案》（Multifamily Assisted Housing Reform and Affordability Act of 1997）。英國(guó)的《住宅法》（Housing Act）也經(jīng)歷了1969年、1974年、1980年、1985年、1988年、1996年、2004年、2010年等修訂，另外還頒布了《住宅與建筑法》（Housing and Building Control Act）、《住宅與規(guī)劃法》（Housing and planning Act of 1986）等重要法規(guī)。

2.住房保障方式

新加坡是政府主導(dǎo)實(shí)施普惠制住房保障的代表，致力于“居者有其屋”的保障方式，85%的公民都居住在政府組屋，這一政策的實(shí)施，為人民行動(dòng)黨長(zhǎng)期執(zhí)政得到了普遍的支持，也為新加坡在國(guó)際上贏得了美譽(yù)。我國(guó)香港地區(qū)有47%的人口居住在政府提供的公屋或居屋中，60年的公共住房實(shí)踐為香港的發(fā)展提供了有力的保障。美國(guó)是“大社會(huì)、小政府”保障的住房保障的代表，美國(guó)金融產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，政府主要為家庭購(gòu)買住房提供多種金融和稅收支持，包括貼息貸款、擔(dān)保和貸款利息抵扣等，提高了家庭的住房支付能力。

在具體保障方式上，一些國(guó)家主要通過(guò)間接的法律、金融、稅費(fèi)等政策為家庭解決住房問(wèn)題提供支持。比如德國(guó)自2003年議會(huì)決定停止向社會(huì)保障性住房建設(shè)提供補(bǔ)貼起，主要出臺(tái)法律措施保障租客利益，對(duì)市場(chǎng)房租水平、租客權(quán)益、低收入居民租房補(bǔ)貼等進(jìn)行保障，通過(guò)穩(wěn)定租賃市場(chǎng)關(guān)系，發(fā)揮市場(chǎng)存量房作用，也起到了較好的保障作用。

在不同時(shí)期的保障方式演變上，美國(guó)和英國(guó)經(jīng)歷了政府保障思路的較大轉(zhuǎn)變，美國(guó)自1929年經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)實(shí)施羅斯福新政起，由政府通過(guò)提供優(yōu)惠住房貸款等，大力主導(dǎo)給低收入家庭及工人蓋房。1934年專門成立了聯(lián)邦住宅管理局，1937年頒布《住房法案》，大力介入住房保障問(wèn)題。二戰(zhàn)后，美英兩國(guó)為解決戰(zhàn)爭(zhēng)帶來(lái)的房荒，更掀起了建設(shè)公共住房的高潮。進(jìn)入上世紀(jì)80年代后，兩國(guó)政府受自由主義哲學(xué)主導(dǎo)，主張“大社會(huì)、小政府”，經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策趨向保守，減少了對(duì)公共住房建設(shè)的投入，并力圖擺脫建設(shè)管理財(cái)政負(fù)擔(dān)較重、運(yùn)作效率低下、公共住房品質(zhì)下降及社區(qū)貧民化、治安惡劣等問(wèn)題。1980年英國(guó)制定《住宅法》，鼓勵(lì)租客購(gòu)買其所租住的公共住房，實(shí)行住房私有化。美國(guó)大幅削減用于城市改造計(jì)劃項(xiàng)目和公共住房的建設(shè)投入，導(dǎo)致公共住房建設(shè)規(guī)模銳減。德國(guó)受經(jīng)濟(jì)下行影響，也一度將福利住房出售給外國(guó)企業(yè)和個(gè)人。

由此可見，世界各國(guó)對(duì)于保障方式和規(guī)模并無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，是根據(jù)各國(guó)實(shí)際的資源稟賦、經(jīng)濟(jì)能力、政府保障意圖等綜合作用的結(jié)果。而我國(guó)由于幅員遼闊、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，人口流入地區(qū)和人口輸出地區(qū)的住房需求、區(qū)域發(fā)展水平很不平衡，因此應(yīng)允許各地根據(jù)自身實(shí)際發(fā)展適合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的住房保障方式。

3.保障房監(jiān)管和懲處

在“雙軌制”的住房保障和供應(yīng)模式下，不可避免地會(huì)帶來(lái)公共資源的錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)格的準(zhǔn)入、退出制度是防止公共資源濫用，避免保障資源用于牟利的必要措施。為保障準(zhǔn)入、退出制度的執(zhí)行，各國(guó)和地區(qū)均提供了有力的法律保障，如美國(guó)的《住房法》《城市重建法》《住宅與城市發(fā)展法》，新加坡的《建屋居住法》《特別物產(chǎn)法》，我國(guó)香港的《房屋條例》，等等。新加坡對(duì)于騙購(gòu)騙租者，將處以高達(dá)5000新元的罰款或6個(gè)月的監(jiān)禁，或者兩者兼施。香港對(duì)申請(qǐng)公營(yíng)房屋時(shí)蓄意虛報(bào)資料的違法行為，現(xiàn)時(shí)最高罰款為港幣5萬(wàn)元及監(jiān)禁6個(gè)月。

陳品祿/責(zé)任編輯