西部民族地區(qū)基層政府治理困境及變革路徑

劉勝良

摘要：我國(guó)西部民族地區(qū)正處于從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)、半封閉型社會(huì)向開(kāi)放型社會(huì)的快速轉(zhuǎn)變期。從實(shí)踐來(lái)看，基層政府存在治理觀念陳舊落后、治理機(jī)制剛性僵化、府際組織協(xié)同困難等問(wèn)題。官僚文化意識(shí)影響深遠(yuǎn)、學(xué)習(xí)型政府構(gòu)建不力、公民社會(huì)發(fā)育不良是基層政府治理困境的主要成因。堅(jiān)持以人為本、強(qiáng)化基層政府社會(huì)善治理念，建立多元互動(dòng)協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建現(xiàn)代法治型基層政府，健全治理評(píng)價(jià)追責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)行政倫理常態(tài)化教育，是西部民族地區(qū)基層政府治理變革的實(shí)踐要求和路徑。

關(guān)鍵詞：西部民族地區(qū);基層政府;治理困境;治理能力;善治

中圖分類號(hào)：D67

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-7408（2016）02-0029-04

我國(guó)西部民族地區(qū)正處于從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)、半封閉型社會(huì)向開(kāi)放型社會(huì)的快速轉(zhuǎn)變期，在這特殊的歷史發(fā)展時(shí)期，社會(huì)潛伏的矛盾更易爆發(fā)，治理難度俞益加大，基層政府必須解放思想，更新觀念，整合資源，建立科學(xué)開(kāi)放、多元協(xié)同的善治模式。

一、當(dāng)前西部民族地區(qū)基層政府的治理困境

我國(guó)古代思想家早就認(rèn)識(shí)到基層治理的重要性和艱巨性，所謂“安邦之難，難在固本;治國(guó)之難，難在強(qiáng)基”?；鶎诱菄?guó)家政策的執(zhí)行者，是底層百姓訴求的保障者，也是群眾怨氣的直接發(fā)泄對(duì)象，在治理過(guò)程中，極易引發(fā)社會(huì)沖突。

1.治理觀念陳舊落后。我國(guó)政府體制是金字塔形結(jié)構(gòu)，政府由中央—省—市—縣—鄉(xiāng)五個(gè)層級(jí)構(gòu)成，政府實(shí)行單一的“干部委任制”?；鶎诱陂L(zhǎng)期的實(shí)踐中形成了以嚴(yán)格的管控為手段的治理思維，尤其在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的初步發(fā)展期，基層政府執(zhí)行政治統(tǒng)治和社會(huì)管理職能主要依靠對(duì)公眾、社會(huì)和企業(yè)進(jìn)行控制和管理，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中取得了一定的成效。政府因而故步自封，“因循守舊”，按照既有的“章程”理政，形成一種自上而下的“權(quán)力流動(dòng)”，不能適應(yīng)新的實(shí)際變化，忽略公共管理中涉及的多元主體的利益表達(dá)和訴求，甚至侵害某一主體的利益。如前些年，由于無(wú)視民族文化的特色，許多民族地區(qū)的城鎮(zhèn)建設(shè)失去了民族特色和地方特色，出現(xiàn)了“千城一面”的現(xiàn)象，[1]由此帶來(lái)公眾對(duì)基層政府的憤懣與不滿，對(duì)其治理理念的排斥，抑制了民族地區(qū)的全面發(fā)展。

2.治理機(jī)制剛性僵化。治理機(jī)制剛性僵化，是指基層政府在治理公共事務(wù)中，不能根據(jù)公共問(wèn)題的具體實(shí)際培育起一種“情景”思維能力以調(diào)整固有的治理體制，而是硬性地沿用原有治理機(jī)制的狀況?；鶎诱卫頇C(jī)制剛性僵化表現(xiàn)為：一是治理主體間關(guān)系剛性僵化。在治理公共事務(wù)的認(rèn)知上，存在著治理是政府的事，政府與其他社會(huì)組織、公民是涇渭分明的不同主體，其他組織和社會(huì)公民是看客和路人的觀念。即使把社會(huì)組織和公民納入治理主體范疇，在公共事務(wù)治理過(guò)程中，它們的合作往往也是流于形式，沒(méi)有形成利益共享、責(zé)任共擔(dān)的合作治理體制。2014年昆明近郊普寧縣在土地征用中，基層政府忽視與民間力量、社會(huì)公眾的溝通而導(dǎo)致的暴力沖突事件，就是一個(gè)例證。二是治理手段剛性僵化。在社會(huì)治理過(guò)程中，基層政府習(xí)慣于使用公權(quán)力手段。公權(quán)力手段作為政府治理社會(huì)的手段，具有權(quán)威性和強(qiáng)制性特征，但基層政府公職人員往往將公權(quán)力視為社會(huì)治理的最有效手段，忽略了其他如市場(chǎng)化、社會(huì)化、自治等手段的合力運(yùn)用。公權(quán)力手段體現(xiàn)的是一種自上而下的非平等的治理工具，必須遵循預(yù)先設(shè)定的固有程序，顯得剛硬僵化。三是治理過(guò)程剛性僵化。當(dāng)社會(huì)公共問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)，尤其是出現(xiàn)重大公共問(wèn)題時(shí)，基層政府是治理的主要組織者、實(shí)施者，基層政府必須嚴(yán)格依照程序逐級(jí)上報(bào)，往往是重大問(wèn)題等待上級(jí)的決策，不會(huì)輕易采取靈活的方式，這樣容易錯(cuò)失解決問(wèn)題的最佳時(shí)期，給公共治理帶來(lái)?yè)p害。四是治理機(jī)制動(dòng)力不足?；鶎诱畬?duì)公共事務(wù)的積極治理活動(dòng)需要構(gòu)筑長(zhǎng)效的動(dòng)力源泉，才能使公共問(wèn)題的治理成為一項(xiàng)持久高效的活動(dòng)。目前，基層政府治理活動(dòng)的運(yùn)行更大程度上依賴的是權(quán)力的強(qiáng)制性。當(dāng)權(quán)力的強(qiáng)制力較弱時(shí)，政府對(duì)公共事務(wù)的治理活動(dòng)難以開(kāi)展或進(jìn)展緩慢;當(dāng)權(quán)力的強(qiáng)制力過(guò)強(qiáng)時(shí)，往往表現(xiàn)出一個(gè)強(qiáng)勢(shì)政府，引發(fā)社會(huì)群體的心理抵觸，治理效果同樣會(huì)大打折扣。

3.府際組織協(xié)同困難。府際協(xié)同困難表現(xiàn)為：一是權(quán)力本位嚴(yán)重導(dǎo)致府際協(xié)作艱難。在治理公共問(wèn)題中，政府間的合作主要依靠“權(quán)力”間的合作，這種合作在上下級(jí)政府間的合作相對(duì)順暢，但同樣存在上下級(jí)政府之間的博弈，出現(xiàn)“上有政策下有對(duì)策”的不合作行為。在基層一級(jí)政府不同部門之間，當(dāng)一些復(fù)雜性的公共問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)，尤其是涉及到需要多部門協(xié)同解決問(wèn)題時(shí)，政府之間就會(huì)出現(xiàn)對(duì)部門有利時(shí)都去管、無(wú)利時(shí)都推諉的狀況。在運(yùn)作中出現(xiàn)執(zhí)法力量分散，執(zhí)法依據(jù)不一，降低了治理效率，無(wú)法形成政府間治理的充分協(xié)調(diào)統(tǒng)一。如同為市場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)的工商、物價(jià)、衛(wèi)生、技術(shù)監(jiān)督部門，它們往往根據(jù)自身職能劃分的差異而各自盤算，各自為政。二是信息碎片化使府際溝通不暢。溝通不暢是政府間在治理公共問(wèn)題中的癥結(jié)之一。面對(duì)公共問(wèn)題的出現(xiàn)，垂直管理系統(tǒng)中的政府部門會(huì)及時(shí)把信息上傳下達(dá)，但橫向管理系統(tǒng)的部門就很少主動(dòng)地溝通、傳遞信息或傳遞信息不全，唯恐自身喪失信息優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而在合作中喪失話語(yǔ)優(yōu)先權(quán)。在相對(duì)落后的西部農(nóng)村地區(qū)，基層政府缺乏更多的現(xiàn)代技術(shù)設(shè)備，缺少更多操作信息高速傳遞技術(shù)的專門人才，致使組織協(xié)同更加困難。三是政治晉升博弈使府際協(xié)同受阻。政府各級(jí)及基層同級(jí)不同部門間的官員都存在政治晉升博弈現(xiàn)象，在這場(chǎng)政治博弈中，官員們看重的是政治收益，因?yàn)闀x升的名額是額定的，某一官員的晉升意味著另一官員的落榜，而現(xiàn)行官員政績(jī)以GDP為主要的考核標(biāo)準(zhǔn)的方式，使擔(dān)心他人利用合作提升政績(jī)的官員而采取不合作或淺合作行為。

二、西部民族地區(qū)基層政府治理困境的原因分析

多年來(lái)，西部民族地區(qū)基層政府在治理實(shí)踐中形成了具有一些地方特色的治理機(jī)制和治理習(xí)俗，但治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平還普遍較低，亟待提高，其根源主要在于受特定的區(qū)域政治、文化、社會(huì)環(huán)境的影響。

1.官僚文化意識(shí)影響深遠(yuǎn)。受中國(guó)兩千多年的封建傳統(tǒng)思想和新中國(guó)初期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，官僚文化意識(shí)在公職人員中仍占主導(dǎo)地位，直接影響了基層政府治理模式。一是官本位現(xiàn)象依然突出。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和改革開(kāi)放的深入發(fā)展，西部民族地區(qū)基層政府雖然在提供公共服務(wù)方面有較大改善，但在行政管理過(guò)程中，盛行官本位思想。中國(guó)長(zhǎng)期存在的臣民文化在民族地區(qū)基層社會(huì)彌散更甚，體現(xiàn)在公務(wù)員身上即自認(rèn)為是父母官、擁有馭民的權(quán)力，以權(quán)位的高低作為理政的指南，而一些漢族干部粗暴的官本位行為往往被一些少數(shù)民族群眾曲解為民族壓迫，進(jìn)而產(chǎn)生民族對(duì)立情緒，加大了基層干部掌控、治理公共問(wèn)題的難度。二是權(quán)貴集團(tuán)的形成。西部民族地區(qū)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的過(guò)程中，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的繁榮，但在一些地區(qū)形成了權(quán)貴集團(tuán)。所謂權(quán)貴集團(tuán)，指權(quán)力與資本合謀，排擠非權(quán)貴（尤其是中小企業(yè)）通過(guò)誠(chéng)實(shí)勞動(dòng)、合法經(jīng)營(yíng)及智慧創(chuàng)造獲得財(cái)富的出路為手段，形成固化的利益集團(tuán)。權(quán)貴集團(tuán)常常憑血緣、姻緣關(guān)系及密友關(guān)系而獲得政治領(lǐng)導(dǎo)人的信任、提拔以及重大經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目上的支持、合作。權(quán)貴集團(tuán)使其他中低收入群體參與社會(huì)治理的積極性降低，將自己視為社會(huì)的局外人，公共事務(wù)高高掛起。三是庸政懶政現(xiàn)象依舊普遍。一些基層官員工作推諉、辦事拖拉、在崗不謀事的問(wèn)題仍然存在;一些基層干部本著“只要不出事、寧愿不做事”的態(tài)度混日子，將“等靠要”視為工作重點(diǎn);一些基層干部對(duì)基層需求不聞不問(wèn)，對(duì)群眾疾苦熟視無(wú)睹，工作左躲右閃，大打“太極拳”，降低了政府的公信力，嚴(yán)重影響了政府在社會(huì)治理中集結(jié)群眾的感召力。

2.學(xué)習(xí)型政府構(gòu)建不力。“置身于治理環(huán)境中的政府必須學(xué)習(xí)一種適宜的、和往昔那種等級(jí)制度思想模式相反的運(yùn)作規(guī)范?！盵2]西部民族地區(qū)基層政府普遍還停留在推崇等級(jí)權(quán)威的傳統(tǒng)型政府階段，組織學(xué)習(xí)能力不強(qiáng)。一是沿用傳統(tǒng)學(xué)習(xí)理論。傳統(tǒng)學(xué)習(xí)理論把獨(dú)立的個(gè)體作為學(xué)習(xí)的出發(fā)點(diǎn)，將個(gè)體行為能力的改善視為學(xué)習(xí)能力提升的標(biāo)準(zhǔn)，但這種“單線式”“片面式”學(xué)習(xí)理念只能造就個(gè)別人的優(yōu)秀，難以達(dá)到整個(gè)組織能力的提升。因此，樹(shù)立“復(fù)線式”“全面式”學(xué)習(xí)理念是解決基層政府能力的基礎(chǔ)工程。二是難以整合共同愿景。學(xué)習(xí)型政府以共同愿景為粘和劑，“如果沒(méi)有共同愿景，就不會(huì)有學(xué)習(xí)型組織”。[3]沒(méi)有共同愿景的政府，充其量只是被動(dòng)型學(xué)習(xí)或者適應(yīng)型學(xué)習(xí)，只有當(dāng)政府公職人員致力于實(shí)現(xiàn)某種來(lái)自內(nèi)心深處極度關(guān)切的事務(wù)時(shí)，才能形成創(chuàng)造型學(xué)習(xí)。西部地區(qū)基層政府結(jié)構(gòu)復(fù)雜，組織文化龐雜，價(jià)值觀念差異巨大，要把基層政府整合為“全心全意為人民服務(wù)”的共同愿景組織面臨較大障礙。三是難以根除局限思考的學(xué)習(xí)智障。彼得·圣吉論述了學(xué)習(xí)智障中的局限思考問(wèn)題。所謂局限思考，是一種狹隘的“固守本職”觀念，人們?cè)谔幚硎聞?wù)中不愿意或不能以系統(tǒng)整體的方式思考問(wèn)題。政府組織之間局限思考使得公共治理碎片化，政府條塊分割、各自為政，甚至出現(xiàn)“地方保護(hù)主義”情形。

3.公民社會(huì)發(fā)育不良。公民社會(huì)是相對(duì)于于政府、企業(yè)之外的獨(dú)立的民間組織，它是通過(guò)自愿集結(jié)成社、自主參與公共事務(wù)活動(dòng)、自由討論公共問(wèn)題而形成的民間公共領(lǐng)域。它既不屬于政府部門，也不屬于企業(yè)性質(zhì)，是介于政府和企業(yè)間的“第三部門”。在現(xiàn)代化過(guò)程中，西部民族地區(qū)公民社會(huì)發(fā)展存在營(yíng)養(yǎng)不良、發(fā)育不全的狀況，影響了政府治理的效率。一是政府主控明顯。西部民族地區(qū)公民社會(huì)雖然具有明顯的官民雙重性，但從總體上看是一種典型的政府主導(dǎo)控制型組織。在關(guān)西南民族地區(qū)政府管理的調(diào)研報(bào)告顯示，35.5%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為居委會(huì)和村委會(huì)是基層政府，25.8%的調(diào)查對(duì)象不知道，只有38.7%的調(diào)查對(duì)象了解其屬于居民自治組織。[4]大多民間組織是政府創(chuàng)建并受其管控，尤其是經(jīng)過(guò)合法登記程序的社會(huì)組織，它們對(duì)政府的依賴性特別高，在公共事務(wù)治理過(guò)程中不敢挑戰(zhàn)政府決策，無(wú)法體現(xiàn)社會(huì)治理中的合力優(yōu)化決策的作用。二是公民社會(huì)組織面臨財(cái)力危機(jī)。由于西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，公民社會(huì)組織可持續(xù)資金明顯不足，主要資金來(lái)源要么依靠政府，要么依靠外來(lái)資金，大大消減了公民社會(huì)的自主性和風(fēng)險(xiǎn)性，在公共事務(wù)治理問(wèn)題上，很大程度上可能出現(xiàn)附和或?qū)宫F(xiàn)象，不利于公共事務(wù)治理的合作與優(yōu)化。三是公民社會(huì)組織成員整體素質(zhì)不高。西部民族地區(qū)公民社會(huì)組織存在缺乏專業(yè)人才、組織內(nèi)部管理不規(guī)范等問(wèn)題。公民社會(huì)要求組織成員具有理性行為能力、與他人的良好溝通能力、參政議政和捍衛(wèi)自身利益能力等基本素質(zhì)。但在現(xiàn)實(shí)中，公民參與組織的熱情不高，缺乏參與組織的歸屬感，一些人在個(gè)人訴求沒(méi)有得到滿足之后出現(xiàn)“政治參與冷漠癥”現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了公共問(wèn)題治理的效果。

三、西部民族地區(qū)基層政府治理變革的實(shí)踐路徑

西部民族地區(qū)基層政府在全面深化改革的攻堅(jiān)期，應(yīng)結(jié)合地區(qū)實(shí)際，利用后發(fā)優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建上下左右協(xié)調(diào)、法治完備健全、責(zé)任明確長(zhǎng)效、教育有的放矢的治理格局。

1.堅(jiān)持以人為本，強(qiáng)化社會(huì)善治理念。西部民族地區(qū)在社會(huì)治理過(guò)程中，不斷總結(jié)治理經(jīng)驗(yàn)，以善治治理理念引領(lǐng)社會(huì)治理新常態(tài)。善治是政府的良好治理行為，是政府在管理活動(dòng)中以最少的社會(huì)資本耗費(fèi)獲取最大的公共利益，滿足最大多數(shù)人的公共需求的管理活動(dòng)。善治非人治，是用法治做保障，形成政府負(fù)責(zé)、企業(yè)協(xié)同、公民參與的治理體系。一是基層政府公職人員要樹(shù)立以人為本思想?；鶎诱毴藛T是決策的制定者和實(shí)施者，要有強(qiáng)烈的為人民服務(wù)的責(zé)任意識(shí)，“以人為本，就是以人為中心，把人的全面發(fā)展，作為每屆政府、每屆領(lǐng)導(dǎo)人的終極關(guān)懷。”[5]在公共問(wèn)題治理中，堅(jiān)持以人為本，才能保障公共事務(wù)的“公平正義”。二是基層政府在施政策略上，要改變傳統(tǒng)的以管控型為主、以命令—服從為代表性的治理模式，走向現(xiàn)代服務(wù)型為主、以協(xié)商—共治為代表的治理模式。當(dāng)然以現(xiàn)代服務(wù)型為主的社會(huì)治理，不是要摒棄管控職能，而是注重轉(zhuǎn)移基層政府的主要職能，以善治為主，以控制為輔助。云南臨滄基層政府實(shí)施的“一體二會(huì)”（黨群致富聯(lián)合體、新農(nóng)村建設(shè)理事會(huì)、產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)）治理模式，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)最大化為目的，調(diào)動(dòng)了民族地區(qū)人民全面建成小康的積極性。三是基層政府在治理路徑上，要實(shí)現(xiàn)從封閉向開(kāi)放轉(zhuǎn)向。基層政府由于特殊的歷史、地理因素，常以決策主體的利益綜合代替社會(huì)整體利益，忽視了公眾的利益表達(dá)，影響了政府治理的公共性和公正性。因此，基層政府應(yīng)構(gòu)建多元主體參與的透明治理機(jī)制，激發(fā)社會(huì)組織、公眾的參與熱情，將公共權(quán)力置于陽(yáng)光之下，提升公共事務(wù)治理的智力平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)公共治理的最優(yōu)化。

2.建立多元互動(dòng)協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)。實(shí)現(xiàn)基層政府治理能力現(xiàn)代化，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、公民社會(huì)的多元主體共同參與、協(xié)調(diào)、互動(dòng)與合作的網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制。一是要厘清政府、企業(yè)、公民社會(huì)的邊界。在經(jīng)濟(jì)治理中，要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的邏輯規(guī)則運(yùn)行，政府是市場(chǎng)規(guī)則體系的制定者，其主要在于提供一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)、高效有序的市場(chǎng)環(huán)境，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。在社會(huì)治理中，政府要減少對(duì)基層社會(huì)的直接管控，要培育公民社會(huì)的發(fā)展，健全民間社會(huì)組織。浴火重生的貴州甕安縣探索基層治理民生的“三議三公開(kāi)制度”，群眾的事群眾議、群眾定，群眾干、群眾管，激發(fā)群眾參與基層社會(huì)的管理，基層社會(huì)自組織不斷成長(zhǎng)，在治理事務(wù)中同政府磋商，彌補(bǔ)政府失效和市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象，優(yōu)化了社會(huì)治理。二是要形成多元互動(dòng)的社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)?；鶎诱畯膫鹘y(tǒng)的無(wú)所不管的管制型治理模式中解脫出來(lái)，形成政府、社會(huì)、民眾各負(fù)其責(zé)、各履其職、共享其果的社會(huì)治理格局，實(shí)現(xiàn)從政府單一主體的控制型管理向多元協(xié)同型治理轉(zhuǎn)變。為實(shí)現(xiàn)公共利益的“最大公約數(shù)”，拉薩市城關(guān)區(qū)政府實(shí)施的社區(qū)網(wǎng)格化管理，確立“1+5+X”（1個(gè)社區(qū)，分住戶、企事業(yè)單位、宗教場(chǎng)所、綜合等5種類型，多個(gè)網(wǎng)格員對(duì)應(yīng)負(fù)責(zé)制）的網(wǎng)格力量模式，推行“網(wǎng)格全覆蓋，工作無(wú)縫隙”的策略，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格中的所有工作都在基層政府的管理和服務(wù)中，發(fā)揮各個(gè)主體的能動(dòng)性，提高了群眾對(duì)政府執(zhí)政的滿意度。[6]三是要?jiǎng)?chuàng)新多元主體互動(dòng)協(xié)同治理的平臺(tái)。信息化時(shí)代，借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，重視社會(huì)、公民參與渠道的便捷化、多樣化和立體化特征，建立透明、高效、迅捷的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，就公共問(wèn)題的治理，拓展政府與企業(yè)、公民的平等對(duì)話的時(shí)空，完善多元主體協(xié)同參與治理的方式。新疆庫(kù)爾勒市“智慧社區(qū)”管理平臺(tái)，推行“單位化管理、網(wǎng)格化覆蓋、社會(huì)化服務(wù)”，利用現(xiàn)代科技和網(wǎng)絡(luò)手段，增強(qiáng)了社會(huì)治理活力，實(shí)現(xiàn)了服務(wù)居民的目的。

3.構(gòu)建現(xiàn)代法治型基層政府。“從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，只有通過(guò)制度構(gòu)建，形成一種有效的激勵(lì)約束結(jié)構(gòu)，才能規(guī)制或緩解各種機(jī)會(huì)主義行為，克服個(gè)體理性與集體理性的悖論，將人類行為導(dǎo)入財(cái)富創(chuàng)造性活動(dòng)，而避免其從事諸如尋租、腐敗等非生產(chǎn)性和分利性活動(dòng)。”[7]現(xiàn)代法治政府建設(shè)是基層政府變革的必然趨勢(shì)。一是弘揚(yáng)法治精神。法治體現(xiàn)社會(huì)成員的共同價(jià)值觀念和政治道德信念，在社會(huì)治理過(guò)程中要求政府、個(gè)人和社會(huì)機(jī)構(gòu)都必須遵循，具有權(quán)威性和高效性特征?；鶎诱畮ь^弘揚(yáng)法治理念，以法治規(guī)范治理行為，政府機(jī)關(guān)和工作人員在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，社會(huì)治理就會(huì)有章可循，使決策更加民主、科學(xué)和高效。二是注重法治程序的合法性。法治型基層政府是講規(guī)則、守規(guī)矩的政府，在社會(huì)治理過(guò)程中注重程序正義，杜絕治理行為中的任意性、隨意性和越權(quán)行為。同時(shí)，基層政府要向社會(huì)公眾宣傳公眾參與政府治理過(guò)程的程序，建立激勵(lì)公眾參與的機(jī)制，保障公眾的有序參與和有效參與。三是強(qiáng)化行政監(jiān)督的常態(tài)化?；鶎诱獜?qiáng)化自身的法律責(zé)任機(jī)制，自覺(jué)接受行政執(zhí)法監(jiān)察，接受權(quán)力機(jī)關(guān)——人大的監(jiān)督和質(zhì)詢。行政執(zhí)法監(jiān)察及廉政監(jiān)察要對(duì)基層政府所有成員實(shí)施全方位、零死角監(jiān)督。在監(jiān)察過(guò)程中，特別注重投訴機(jī)制的建立和完善，如廣西河池建立的“網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政”“河池民聲”專區(qū)，積極回應(yīng)公眾對(duì)政府公職人員的行政不作為甚至職務(wù)腐敗問(wèn)題的查處，強(qiáng)化了問(wèn)責(zé)效力。

4.健全治理評(píng)價(jià)追責(zé)機(jī)制。“中國(guó)地方官員的治理機(jī)制的核心要素是地方分權(quán)、財(cái)政分成、政治錦標(biāo)賽和晉升競(jìng)爭(zhēng)。”[8]政府治理先治官，建立科學(xué)的治理評(píng)價(jià)制度，實(shí)施每一治理環(huán)節(jié)都有人負(fù)責(zé)任的制度。一是健全干部政績(jī)考核制度。改變傳統(tǒng)的以經(jīng)濟(jì)錦標(biāo)賽為主、以GDP為標(biāo)尺的干部提拔任用制度，修正主要由政府部門和上級(jí)管理部門對(duì)干部政績(jī)的考核方式，加大社會(huì)公眾對(duì)干部的意見(jiàn)和評(píng)價(jià)權(quán)重，注重干部施政的善治理念和方式，把具有善治思維，敢于創(chuàng)新的干部提拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位上，完善干部選拔任用制度，營(yíng)造激發(fā)人才活力的政治生態(tài)環(huán)境。二是形成全面追責(zé)機(jī)制?；鶎诱毴藛T要做到在其位，謀其職，推行“民主政府”“透明政府”的施政環(huán)節(jié)和程序，既向人民負(fù)責(zé)，又向上級(jí)負(fù)責(zé)，接受人民和上級(jí)政府的問(wèn)責(zé)。同時(shí)還要養(yǎng)成自我問(wèn)責(zé)的習(xí)慣，做到“吾日三省吾身”，接受自身良心的拷問(wèn)，甚至引咎辭職以表失職的愧疚之情。三是強(qiáng)化公民異體問(wèn)責(zé)機(jī)制。公民異體問(wèn)責(zé)克服了行政同體問(wèn)責(zé)和立法司法機(jī)關(guān)“準(zhǔn)同體問(wèn)責(zé)”中存在的“官官相護(hù)”“不打自己臉”的問(wèn)責(zé)弊端，能夠更直接、更有效地提升政府履職效能。要營(yíng)造公民問(wèn)責(zé)文化氛圍，培育公民社會(huì)，支持激勵(lì)公民參與問(wèn)責(zé)行為，以法制保障公民的問(wèn)責(zé)活動(dòng)，使異體問(wèn)責(zé)成為公民的份內(nèi)事，促進(jìn)基層政府的善治行為。

5.加強(qiáng)行政倫理常態(tài)化教育。良好的行政倫理是西部民族地區(qū)基層政府善治的內(nèi)蘊(yùn)要素，是良好治理的重要前提。行政倫理體現(xiàn)了政府的道德責(zé)任，展示了政府的“組織良心”，它主要涉及“政府行動(dòng)的正當(dāng)性和合理性，亦即領(lǐng)導(dǎo)、決策和執(zhí)行等行政活動(dòng)的合法性問(wèn)題，包括公務(wù)人員個(gè)體在行政管理實(shí)踐中的道德觀念、道德活動(dòng)與道德規(guī)范，也包括行政主體作為群體及組織機(jī)構(gòu)在行政活動(dòng)中所應(yīng)遵循的價(jià)值規(guī)范”。[9]一是開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)化行政倫理教育培訓(xùn)。在基層公務(wù)員中開(kāi)展常設(shè)性教育，上級(jí)政府中的“政治精英”和高校中的專家學(xué)者進(jìn)行學(xué)理性和職前基本從業(yè)培訓(xùn)，行業(yè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展縱向業(yè)務(wù)培訓(xùn)，黨校（行政學(xué)院）開(kāi)展政治方向性教育培訓(xùn)，讓他們明白公權(quán)力的來(lái)源，樹(shù)立正確的職業(yè)道德觀、權(quán)利義務(wù)觀和是非善惡觀。二是更新行政倫理教育方式。行政倫理教育要從“說(shuō)教式補(bǔ)課類培訓(xùn)”為主的教育方式向“思辨式應(yīng)用類培訓(xùn)”的教育方式轉(zhuǎn)化。思辨式應(yīng)用類培訓(xùn)主要展現(xiàn)出“‘價(jià)值思辨和‘綜合應(yīng)用”這兩種特質(zhì)。[10]在培訓(xùn)中，運(yùn)用情景模擬和案例分享的互動(dòng)式教學(xué)模式，針對(duì)基層治理的倫理困境，運(yùn)用多學(xué)科知識(shí)，鍛煉學(xué)員的思維能力，讓基層公務(wù)員對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行價(jià)值層面的思考與辨別，提出解決問(wèn)題的最佳途徑，既解決公共問(wèn)題的治理難題，又避免工具理性的泛濫。三是營(yíng)造創(chuàng)新型行政倫理文化。行政倫理文化作為特定的文化現(xiàn)象，是在行政環(huán)境、行政體制及其運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中，通過(guò)特定的心理定勢(shì)、文化積淀和潛移默化而鑄就的道德意識(shí)、道德習(xí)慣和倫理傳統(tǒng)。在不斷變化創(chuàng)新的時(shí)代條件下，基層政府要營(yíng)造一種創(chuàng)新的倫理文化氛圍，汲取中外優(yōu)秀的倫理文化因子，如廣西河池通過(guò)推廣群眾喜愛(ài)的劉三姐對(duì)歌、白褲瑤銅鼓表演等形式，宣傳政府執(zhí)政方式，化解社會(huì)矛盾，以善治之道應(yīng)對(duì)公共事務(wù)之變。

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