國外礦產(chǎn)資源儲量管理借鑒

王素萍

(中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院)

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國外礦產(chǎn)資源儲量管理借鑒

王素萍

(中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院)

發(fā)達(dá)國家礦產(chǎn)資源儲量管理起步早，在確保資源儲量數(shù)據(jù)可靠、國家和投資者利益等方面建立了較為成熟的管理制度。對美國、加拿大、澳大利亞等發(fā)達(dá)國家礦產(chǎn)資源儲量管理的特點(diǎn)進(jìn)行了總結(jié)，并與我國的客觀實(shí)際進(jìn)行了對比分析，提出了相關(guān)思考和借鑒建議。認(rèn)為國外礦產(chǎn)資源儲量估算環(huán)節(jié)的獨(dú)立第三方制度、資源性儲量和市場性儲量的分類管理制度，以及不直接干預(yù)儲量利用、注重保護(hù)投資者利益的做法等，值得我國借鑒。

礦產(chǎn)資源 儲量估算 儲量審計(jì) 儲量分類

國外礦產(chǎn)資源豐富的發(fā)達(dá)國家如美國、加拿大、澳大利亞等礦產(chǎn)資源儲量管理制度建立較早，形成了較為完善的管理制度體系，為保障本國礦產(chǎn)資源儲量數(shù)據(jù)的真實(shí)可靠、保護(hù)國家和投資者利益等發(fā)揮了根本性作用。雖然不同的國家在具體的礦產(chǎn)資源儲量管理體制機(jī)制上存在差別，但發(fā)達(dá)國家在礦產(chǎn)資源儲量管理模式上的先進(jìn)做法，值得我國借鑒。

1 國外礦產(chǎn)資源儲量管理體系構(gòu)成

國外先進(jìn)國家礦產(chǎn)資源儲量管理體系構(gòu)成分為估算管理、審計(jì)管理和日常管理3部分。

1.1 估算管理

在儲量估算環(huán)節(jié)，建立了以儲量估算“合格人員”(符合礦產(chǎn)儲量估算要求的人員)為核心的市場責(zé)任制度，對儲量估算合格人員的資質(zhì)、道德自律、技術(shù)操作均有明確的要求，合格人員首先必須是有執(zhí)業(yè)道德、執(zhí)業(yè)章程的專業(yè)學(xué)會或協(xié)會的會員。國外的學(xué)會或協(xié)會對個(gè)人會員的入會資格條件和管理有比較嚴(yán)格的要求，一個(gè)專業(yè)學(xué)會或協(xié)會的會員，是合格人員必須具備的資質(zhì)之一，各證交所對所接受的專業(yè)學(xué)會或協(xié)會都會有公告，有的在評估準(zhǔn)則中會指明；其次，合格人員必須能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任或刑事責(zé)任，弄虛作假、作欺騙性報(bào)告的除要面臨失去資格的風(fēng)險(xiǎn)外，還要涉及刑事責(zé)任，另外由于專業(yè)能力不足或敬業(yè)精神不足則會涉及民事責(zé)任。由于合格人員通常是受雇于某一礦業(yè)咨詢公司，因此當(dāng)出現(xiàn)評估問題的時(shí)候，其所在公司的所有者、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人等都要負(fù)責(zé)任。在具體評估中，合格人員必須在一份資源儲量估算報(bào)告的起始頁或結(jié)束頁逐一申明和承諾其受雇的礦業(yè)咨詢公司(資源儲量估算機(jī)構(gòu))、學(xué)歷、資歷、是否為相關(guān)行業(yè)協(xié)會會員、與業(yè)主有無利益關(guān)系、是否到現(xiàn)場核查、是否獨(dú)立行事等事項(xiàng)。在資源儲量估算報(bào)告完成后，合格人員或其所在的礦業(yè)咨詢公司應(yīng)當(dāng)簽名，這一點(diǎn)各國規(guī)定不同，如加拿大是合格人員簽名，澳大利亞是評估公司簽名。

1.2 審計(jì)管理

國外市場經(jīng)濟(jì)國家普遍實(shí)行礦產(chǎn)資源儲量審計(jì)制度[1]。對已有的資源儲量估算報(bào)告如果存有疑義，則可以提交至另外一家礦業(yè)咨詢公司進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)在這里具有復(fù)核的含義。資源儲量估算中的哪些結(jié)果需要審計(jì)，由估算的委托方?jīng)Q定。需要審計(jì)的情形通常有以下3種：①投資者對于某礦業(yè)咨詢公司提供的資源儲量估算報(bào)告有疑義，委托另一家礦業(yè)咨詢公司進(jìn)行審計(jì)；②上市或向銀行貸款礦產(chǎn)項(xiàng)目的推介機(jī)構(gòu)對礦業(yè)咨詢公司提供的資源儲量估算報(bào)告存有疑義，委托另一家礦業(yè)咨詢公司予以審計(jì)；③礦業(yè)公司管理層對公司內(nèi)部的地質(zhì)學(xué)家和采礦工程師估算的儲量有疑義，委托另一家礦業(yè)咨詢公司進(jìn)行審計(jì)。審計(jì)由獨(dú)立的礦業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)和獨(dú)立的合格人員實(shí)施，其資質(zhì)要求和執(zhí)業(yè)要求通常高于儲量估算，且咨詢機(jī)構(gòu)和合格人員不能對自己估算的資源儲量進(jìn)行審計(jì)。被審計(jì)的報(bào)告中至少有1/3的數(shù)據(jù)進(jìn)行重算，以證明該報(bào)告中的數(shù)據(jù)是否準(zhǔn)確合理。審計(jì)結(jié)果非常嚴(yán)厲，經(jīng)常會出現(xiàn)否定原報(bào)告結(jié)論的情況。

此外，也有個(gè)別國家在資源儲量估算報(bào)告由合格人員簽字后，送交證監(jiān)部門審查認(rèn)可。如加拿大的資源儲量估算報(bào)告在合格人員編制完成并簽名以后，送交各省證券委下設(shè)的唯一一家證券市場服務(wù)公司進(jìn)行審查[2]。該服務(wù)公司組織各領(lǐng)域的專家對礦業(yè)公司提交的資源儲量估算報(bào)告進(jìn)行審查。如果報(bào)告編寫不符合NI43-101等相關(guān)規(guī)范要求，該服務(wù)公司會提出修改意見，返回報(bào)告提交方進(jìn)行修改。只有獲得該服務(wù)公司認(rèn)可的資源儲量報(bào)告，礦業(yè)公司才被允許進(jìn)行信息披露。經(jīng)認(rèn)可的資源儲量報(bào)告，也是政府進(jìn)行礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計(jì)的依據(jù)。

1.3 日常管理

從資源儲量數(shù)據(jù)的用途上，資源儲量的日常管理分為資源性儲量管理和市場性儲量管理兩個(gè)方面，代表國家主要有美國、澳大利亞、加拿大等。資源性儲量管理和市場性儲量管理在同一國家分屬不同的政府部門管理，但二者有著非常密切的關(guān)系。

資源性儲量管理的性質(zhì)為宏觀管理，管理主體為政府資源管理部門，如自然資源部、礦業(yè)部等，主要掌握國家資源家底，掌控國家的資源供需形勢，制訂礦產(chǎn)資源政策，保障國家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、持續(xù)、健康發(fā)展。主要任務(wù)是統(tǒng)計(jì)礦產(chǎn)資源的總量及其變動情況(通常是在企業(yè)獲得的資源儲量數(shù)字的基礎(chǔ)上簡化匯總而成)，建立國家礦產(chǎn)資源儲量數(shù)據(jù)庫，充實(shí)和更新年度礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)?？辈殡A段的資源儲量數(shù)據(jù)主要通過匯總礦業(yè)公司提交的儲量報(bào)告的形式得出，處于開發(fā)階段的資源儲量數(shù)據(jù)主要通過向礦山發(fā)放調(diào)查表的方式掌握。資源性儲量管理側(cè)重于長期性，不局限于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，數(shù)量上包括當(dāng)前經(jīng)濟(jì)以及未來經(jīng)濟(jì)的資源。資源性儲量管理系統(tǒng)一般都會參照市場性儲量管理系統(tǒng)，并在數(shù)量上涵蓋證券管理的儲量，以利于數(shù)據(jù)的匯總統(tǒng)計(jì)。

市場性儲量管理的性質(zhì)為微觀管理，側(cè)重于礦業(yè)公司的當(dāng)前經(jīng)濟(jì)性，考慮了多種當(dāng)前經(jīng)濟(jì)因素，主要包括營運(yùn)成本、資本成本、礦產(chǎn)品價(jià)格、折現(xiàn)率等；管理主體為政府的證監(jiān)部門，如證券監(jiān)督管理委員會；主要目的是保證每宗礦業(yè)公司資源儲量資產(chǎn)的真實(shí)性，保護(hù)公眾投資者的利益，維護(hù)資金市場的正常秩序；主要任務(wù)除制定礦產(chǎn)資源儲量信息披露方面的法律法規(guī)，以及儲量分類標(biāo)準(zhǔn)、儲量報(bào)告及其質(zhì)量監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)、儲量估算標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)外，主要是對上市礦業(yè)公司的資源儲量數(shù)據(jù)更新和披露進(jìn)行日常監(jiān)管。市場性儲量的日常管理通常有3種形式：①要求上市礦業(yè)公司在年報(bào)中報(bào)告其資源儲量數(shù)據(jù)的變動，不只包括最新的資源儲量數(shù)據(jù)，還須列出多年的數(shù)據(jù)；②要求上市礦業(yè)公司在補(bǔ)充地質(zhì)勘查工作或改變工業(yè)指標(biāo)等導(dǎo)致資源儲量出現(xiàn)重大變化時(shí)，編制和提交專門的資源儲量報(bào)告；③要求上市礦業(yè)公司在勘查鉆孔見礦時(shí)及時(shí)披露厚度、品位等礦化信息。

2 國外礦產(chǎn)資源儲量分類體系和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)

國外市場經(jīng)濟(jì)國家的資源儲量分類體系主要包括礦產(chǎn)儲量和礦產(chǎn)資源量兩類。國家及礦業(yè)公司主要關(guān)注礦產(chǎn)資源量的管理，礦產(chǎn)資源量對掌握國家資源家底和促進(jìn)礦業(yè)公司長遠(yuǎn)發(fā)展有價(jià)值。社會資本主要關(guān)注礦產(chǎn)儲量的管理，礦產(chǎn)儲量對礦業(yè)投資人有價(jià)值，礦產(chǎn)資源量僅具有參考價(jià)值。

礦產(chǎn)資源儲量分類和報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)是進(jìn)行礦產(chǎn)資源儲量質(zhì)量監(jiān)控的主要技術(shù)依據(jù)。這些標(biāo)準(zhǔn)既有應(yīng)用于資源性儲量管理的標(biāo)準(zhǔn)，也有應(yīng)用于市場性儲量管理的標(biāo)準(zhǔn)，也有二者通用的標(biāo)準(zhǔn)。

多數(shù)國家的資源性儲量管理中劃分了明確的礦產(chǎn)儲量和礦產(chǎn)資源量分類標(biāo)準(zhǔn)，如美國地質(zhì)調(diào)查局的Circular 831和澳大利亞的AIMR系統(tǒng)，但也有部分國家沒有明確的資源性儲量管理標(biāo)準(zhǔn)，如加拿大自然資源部的礦產(chǎn)資源儲量數(shù)據(jù)主要依靠礦業(yè)公司上報(bào)的儲量數(shù)據(jù)，以及各省(地區(qū))的礦業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，數(shù)據(jù)不包括礦產(chǎn)資源量，所統(tǒng)計(jì)的儲量沒有進(jìn)行相應(yīng)的開采、選冶損失扣減。

市場性儲量管理標(biāo)準(zhǔn)在經(jīng)濟(jì)性方面較資源性儲量管理標(biāo)準(zhǔn)要嚴(yán)格很多，該類標(biāo)準(zhǔn)主要是各國證交所聯(lián)合有關(guān)地質(zhì)礦產(chǎn)專業(yè)學(xué)會制定的[3]。此類標(biāo)準(zhǔn)中的儲量一般僅指在礦權(quán)期限內(nèi)的可采儲量，反映企業(yè)的經(jīng)濟(jì)收益能力，其他儲量和資源量可反映企業(yè)的經(jīng)濟(jì)成長能力。國際上通行的市場性儲量管理標(biāo)準(zhǔn)包括CRIRSCO(礦產(chǎn)儲量國際報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)委員會)模板、SPE的石油與天然氣資源分類標(biāo)準(zhǔn)、加拿大的NI43-101、澳大利亞的JORC、智利的Certification Code、南非的SAMREC Code、美國的SME Guide7、歐盟的PERC等，全球80%以上的上市礦業(yè)公司均執(zhí)行上述規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。市場性儲量管理標(biāo)準(zhǔn)是國際上研究最多的標(biāo)準(zhǔn)，有相應(yīng)的國際組織，如UNECE、CMMI等。

對政府資源性儲量管理和市場性儲量管理均適用的資源儲量標(biāo)準(zhǔn)為聯(lián)合國化石能源與礦產(chǎn)資源分類框架(UNFC—2009)。該標(biāo)準(zhǔn)定位為適用于一切礦產(chǎn)(包括油氣、鈾、煤炭和其他礦產(chǎn))的資源儲量分類，標(biāo)準(zhǔn)中的資源儲量類型是按企業(yè)的需要設(shè)置的，在此基礎(chǔ)上可進(jìn)一步簡化成政府統(tǒng)計(jì)資源儲量的分類方案。

3 國外礦產(chǎn)資源儲量管理與我國的異同及借鑒意義

(1)礦產(chǎn)資源儲量估算環(huán)節(jié)實(shí)行獨(dú)立第三方制度。保證儲量信息的真實(shí)性是政府儲量管理的首要目的。國外市場經(jīng)濟(jì)國家主要采用獨(dú)立第三方制度實(shí)現(xiàn)資源儲量信息的質(zhì)量監(jiān)控，即在儲量的估算環(huán)節(jié)(數(shù)據(jù)形成過程中)通過獨(dú)立的儲量估算機(jī)構(gòu)和獨(dú)立的儲量估算合格人員制度來保證儲量信息的真實(shí)性。所謂獨(dú)立的儲量估算機(jī)構(gòu)和合格人員是指資源儲量報(bào)告的估算主體與委托估算的礦業(yè)公司無任何利益關(guān)系，且具有估算資格，能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員。國外的礦產(chǎn)資源儲量估算已從地質(zhì)勘查工作中獨(dú)立出來，形成專門的市場技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)，目前全世界有影響的從事資源儲量估算的咨詢公司約20家。資源儲量估算的專業(yè)化，對于提高估算技術(shù)水平、保證估算質(zhì)量、加強(qiáng)政府估算質(zhì)量管理，具有重要意義。而目前我國的儲量估算仍然處于各個(gè)地質(zhì)隊(duì)進(jìn)行礦產(chǎn)地質(zhì)勘查，然后自行估算資源儲量的局面，估算主體眾多，估算單位、人員高度分散，難以實(shí)現(xiàn)專業(yè)化分工，估算數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊。雖然國家也出臺了相關(guān)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范礦產(chǎn)勘查和儲量估算工作，但除礦產(chǎn)勘查制度執(zhí)行中缺少監(jiān)管，以及儲量與我國的稅費(fèi)價(jià)款制度直接相關(guān)而有太多的經(jīng)濟(jì)意義，容易使勘查成果質(zhì)量打折扣以外，更主要的是我國儲量數(shù)據(jù)的估算環(huán)節(jié)沒有從礦產(chǎn)勘查中獨(dú)立出來，且這一環(huán)節(jié)中缺少有資格、能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的儲量估算人員。僅僅希望通過儲量評審環(huán)節(jié)保證數(shù)據(jù)的真實(shí)可靠，在評審管理法規(guī)制度、礦業(yè)資本市場等不完善的條件下，尚不現(xiàn)實(shí)。因此，國外儲量估算環(huán)節(jié)受到高度重視并從勘查體系中獨(dú)立劃分出來，形成少數(shù)專業(yè)化、市場化的資源儲量估算人員和機(jī)構(gòu)，且加強(qiáng)估算主體資格和責(zé)任管理的做法值得我國借鑒。

(2)完善的儲量管理分類體系。國外市場經(jīng)濟(jì)國家的儲量管理體系分為資源性儲量管理和市場性儲量管理兩類，其中資源性儲量管理部門為政府資源管理部門，市場性儲量管理部門為證監(jiān)管理機(jī)構(gòu)。資源管理部門主管資源儲量信息的統(tǒng)計(jì)與發(fā)布，證監(jiān)部門對上市礦業(yè)公司運(yùn)作中的礦產(chǎn)資源儲量信息進(jìn)行管理。而我國目前的資源儲量管理僅僅可以稱之為資源性儲量管理，管理部門為各級國土資源管理部門，專門而規(guī)范的市場性儲量管理總的來說還屬于空白。為了滿足我國礦業(yè)企業(yè)有關(guān)儲量在證券交易所上市的需要，應(yīng)探索制定適應(yīng)市場性儲量管理需要的估算人員機(jī)構(gòu)管理制度、估算報(bào)告編寫標(biāo)準(zhǔn)、資源儲量分類標(biāo)準(zhǔn)和估算技術(shù)方法指南等法規(guī)性要求，從而推動我國的礦業(yè)資本市場建設(shè)，不斷完善我國的礦產(chǎn)資源儲量管理制度。

(3)對資源儲量利用效率多為間接管理。國外礦產(chǎn)資源儲量管理的內(nèi)容和范圍與我國差異較大，國外的儲量管理主要是向礦業(yè)企業(yè)提供安全、環(huán)保、經(jīng)濟(jì)政策等相關(guān)信息，不對具體礦山的儲量利用進(jìn)行直接監(jiān)管，不對礦山的儲量利用效率進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。在國外礦業(yè)經(jīng)濟(jì)專家來看，礦山的開采回采率與礦產(chǎn)品的市場價(jià)格密切相關(guān)，儲量利用效率高低是企業(yè)自己的事而不是政府所能掌握的。而我國礦產(chǎn)資源儲量管理的內(nèi)容和范圍較國外要寬，除市場性儲量管理幾乎空白之外，儲量管理從儲量評審備案、登記統(tǒng)計(jì)，到礦山儲量動態(tài)監(jiān)管、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用“三率”管理、壓覆礦產(chǎn)資源儲量管理、地質(zhì)資料管理等均是我國礦產(chǎn)資源儲量管理的范疇，涵蓋了宏觀的資源形勢分析到微觀的單個(gè)礦山的儲量利用監(jiān)管等多方面的內(nèi)容。對比來說，由于社會誠信體系、市場經(jīng)濟(jì)體制、歷史延續(xù)等多種原因的明顯差異，導(dǎo)致我國的礦產(chǎn)資源儲量管理特別是礦山資源儲量開發(fā)利用效率的管理模式是直接的、具體的方式。這種方式導(dǎo)致我國行政干預(yù)過多，行政管理成本較大，市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用沒有充分發(fā)揮，因此，隨著我國社會誠信體系建設(shè)和市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的不斷完善，我國對資源儲量利用管理的方式也應(yīng)參照國外做法而做出改變。

(4)強(qiáng)調(diào)保護(hù)公眾投資者的利益。國外市場經(jīng)濟(jì)國家的礦產(chǎn)資源是公眾投資的標(biāo)的，政府對標(biāo)的的真實(shí)性進(jìn)行監(jiān)控，以保護(hù)社會公眾投資者的利益。我國的礦產(chǎn)資源儲量管理主要是站在國家的立場上，政府作為國家利益的代表，通過資源儲量管理促進(jìn)礦產(chǎn)資源的保護(hù)和合理利用，以維護(hù)國家所有者的權(quán)益；國外的礦產(chǎn)資源儲量管理主要站在公眾的立場上，通過促進(jìn)資本市場的健康發(fā)展，以維護(hù)廣大投資者的利益。兩者之間看似一致，實(shí)際存在較大差別。實(shí)現(xiàn)國家利益往往會因?yàn)槿鄙儆行У谋O(jiān)督制約機(jī)制而落空或效果變差，而實(shí)現(xiàn)投資者利益卻可能因?yàn)椴环ΡO(jiān)督者而容易實(shí)現(xiàn)。因此，我國要切實(shí)取得礦產(chǎn)資源儲量管理成效，首當(dāng)其沖的是必須建立掌握國家真實(shí)礦產(chǎn)資源儲量數(shù)據(jù)的管理機(jī)制，在這一點(diǎn)上需要借鑒國外的做法，建立市場性儲量管理體系，大力推進(jìn)礦業(yè)資本市場建設(shè)，以市場性資源管理帶動資源性儲量管理，從而推進(jìn)我國礦產(chǎn)資源儲量管理的全面進(jìn)步。

[1] 國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心.國外礦產(chǎn)資源儲量管理制度研究報(bào)告[R].北京：國土資源部油氣資源研究中心，2012.

[2] 張明燕，王志紅.加拿大礦產(chǎn)資源儲量管理實(shí)況[J].中國礦業(yè)，2007(6)：17-19.

[3] 王 峰，王 澍.國外礦產(chǎn)儲量管理主要特點(diǎn)及對我國的啟示[J].中國礦業(yè)，2012(10)：5-8.

2016-06-17)

王素萍(1978—)，女，研究員，101149 北京市通州區(qū)259信箱。