地方政府農(nóng)村資源環(huán)境管控的困境與出路

熊 小 青

(贛南師范學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，江西 贛州　341000)

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地方政府農(nóng)村資源環(huán)境管控的困境與出路

熊 小 青

(贛南師范學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，江西 贛州341000)

摘要：近幾年農(nóng)村因自然資源開采所形成的資源環(huán)境問(wèn)題而引發(fā)的集體性的上訪沖突、抗?fàn)庮l發(fā)，這與地方政府行政管控和利益管控不當(dāng)有關(guān)。地方政府依法履職卻轉(zhuǎn)而成為沖突指向的新目標(biāo)，其根源在于地方政府資源環(huán)境管控的角色雜糅、“寡頭式”管控 、“財(cái)力困境”、慣性管理思維與能力困境、政出多門等因素影響?；夤芸乩Ь车挠行е撸瑧?yīng)該基于資源環(huán)境的公共性及管控中民眾的參與性，其核心是突破沖突管理的政府單一性思維，形成沖突的多元治理結(jié)構(gòu)。具體表現(xiàn)為權(quán)力管控的多主體參與、資源環(huán)境利益共享及政府職能界定等治理轉(zhuǎn)向。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村資源環(huán)境問(wèn)題；地方政府沖突管控；資源環(huán)境管控

一、問(wèn)題的提出

近幾年農(nóng)村自然資源開采利用中沖突抗?fàn)幧踔寥后w性事件的頻發(fā),就管理而言表明地方政府資源管控遭遇到新挑戰(zhàn)。資源環(huán)境管控,是地方政府依法依規(guī)的履職行為,然而這一行為不但未能獲得民眾的認(rèn)同,反而受到農(nóng)民的普遍質(zhì)疑,甚至引發(fā)沖突;本應(yīng)是資源企業(yè)與農(nóng)民權(quán)益糾紛的民事行為矛盾,卻演變?yōu)檗r(nóng)民與地方政府間的沖突,甚至地方政府成為了沖擊的對(duì)象、焦點(diǎn)。地方政府資源管控似乎成為沖突發(fā)生的催化劑、導(dǎo)火線?

地方基層政府介入前,資源環(huán)境事件本身可能更多的是資源環(huán)境利益直接當(dāng)事者的糾紛,規(guī)模小、人數(shù)有限、處于可控狀態(tài)。隨著地方基層政府介入,資源利益相關(guān)者,尤其是大量“非利益相關(guān)者”即資源利益無(wú)關(guān)者或非直接關(guān)聯(lián)者的參與,此時(shí)沖突卻變成了規(guī)模增大、人數(shù)增加、整個(gè)局面超出地方政府可控能力范圍的狀況,甚至地方政府自身已成為了矛盾焦點(diǎn)和沖擊對(duì)象。比如針對(duì)基層政府資源管控不滿的越級(jí)上訪、網(wǎng)絡(luò)申訴;通過(guò)各種表演秀式的“鬧大”、以致自殺事件,甚至違法方式如沖擊地方政府、關(guān)扣政府工作人員、損毀公共財(cái)物等行為(其本意是期望引起高層對(duì)基層政府資源管控問(wèn)題的關(guān)注,從而獲得事件的解決)等。一種正向的合法的管理行為,為何會(huì)演變?yōu)橥耆?fù)面的抗?fàn)幓顒?dòng)呢?沖突管控中的一些小事件或偶發(fā)事件,卻有可能演變?yōu)榇笠?guī)模群體性事件。資源環(huán)境及沖突管控的“蝴蝶效應(yīng)”即非線性影響,基層政府資源沖突管控隨時(shí)有可能演變?yōu)橘Y源區(qū)農(nóng)村的“公共危機(jī)”“突發(fā)事件”“公共事件”或“群體性事件”;這背后更深層次的問(wèn)題是:為什么農(nóng)民對(duì)于地方政府資源管控會(huì)出現(xiàn)普遍質(zhì)疑,以致如此激烈的抗拒、抗?fàn)?資源環(huán)境糾紛更多的是農(nóng)民與企業(yè)問(wèn)題,為什么農(nóng)民不是針對(duì)企業(yè)卻轉(zhuǎn)而針對(duì)著政府,反映了農(nóng)民對(duì)地方政府怎樣的心態(tài)?地方基層政府資源管控為什么會(huì)被農(nóng)民理解為農(nóng)民利益的剝奪者、對(duì)立面(盡管這是片面的)?等等。這些是管控困境形成的根源性問(wèn)題。

二、管控困境分析

資源沖突管控歸根到底是資源所形成利益的管控問(wèn)題。地方政府應(yīng)如何理解資源所形成的利益關(guān)系并分配利益,成為困境分析的重點(diǎn)。就目前資源區(qū)沖突而言,相當(dāng)程度上都是地方政府未能滿足資源區(qū)農(nóng)民資源環(huán)境利益訴求引發(fā)的,以致引起農(nóng)民以抗?fàn)幏绞奖磉_(dá)不滿并阻撓地方政府的資源管控行為。這些訴求未能滿足正是地方政府目前困境所致,也由此成為問(wèn)題溯源與分析的基點(diǎn)。具體而言,主要有:

1.地方政府的資源監(jiān)管者與資源利益者雙重角色雜糅困境。資源作為現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)利益,自然成為經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核壓力下的地方政府的關(guān)注對(duì)象。事權(quán)下移帶來(lái)的財(cái)政壓力、地方政府業(yè)績(jī)經(jīng)濟(jì)化考核等,地方政府有了更多的經(jīng)濟(jì)利益需求,從而與資源企業(yè)在資源利益上具有更多的一致性,并形成事實(shí)上的“利益聯(lián)盟”。因此在農(nóng)村資源環(huán)境沖突中,地方政府管控的中立角色往往被其利益角色所代替,從而對(duì)于農(nóng)民資源環(huán)境維權(quán)沖突表現(xiàn)為對(duì)資源企業(yè)利益的更多偏袒,甚至不惜以違規(guī)違法手段對(duì)農(nóng)民訴求進(jìn)行壓制,替資源企業(yè)開脫。

事實(shí)上,農(nóng)村資源環(huán)境問(wèn)題在20世紀(jì)80年代開始出現(xiàn),90年代劇烈爆發(fā),進(jìn)入新世紀(jì)后更加嚴(yán)峻。這種態(tài)勢(shì)正好與GDP主義背景下地方政府角色雜糅狀況呈正相關(guān)關(guān)系。在地方經(jīng)濟(jì)壓力之下,通過(guò)資源開采提高地方GDP成為地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的捷徑和共識(shí)。因此資源監(jiān)管就成為了資源的地方政府效益實(shí)現(xiàn)的手段和方式,農(nóng)民的資源環(huán)境維權(quán)被認(rèn)為是給政府添亂予以壓制。農(nóng)村資源環(huán)境沖突之所以從起因很小、事態(tài)升級(jí)爆發(fā),迅速到基層政府無(wú)法控制而成為群體性事件,幾乎都與基層政府出于狹隘政績(jī)利益考量,意欲壓制、打壓農(nóng)民合理訴求有關(guān)。結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)民普遍質(zhì)疑地方政府,甚至集體性抗?fàn)?加劇管控的難度。

2.寡頭式資源管控的負(fù)面效應(yīng)。在農(nóng)村資源沖突管理中,地方政府是絕對(duì)管控者,而農(nóng)民是被管控者,農(nóng)民在資源問(wèn)題上似乎只能服從、執(zhí)行。地方政府的寡頭式資源管控表現(xiàn)為政府內(nèi)部的“決策—宣布—執(zhí)行”這種自上而下封閉管制的政府決策執(zhí)行模式。寡頭式管控是權(quán)力的單向度輸出,隱含政府權(quán)力的絕對(duì)權(quán)威性,始終以政府為出發(fā)點(diǎn)來(lái)建構(gòu)問(wèn)題及解決方案,從而表現(xiàn)為“管”與“被管”、“命令”與“被命令”關(guān)系。絕對(duì)權(quán)力也意味著絕對(duì)責(zé)任,當(dāng)?shù)胤秸茨艹休d其相應(yīng)責(zé)任時(shí),沖突指向地方政府就成為了必然。正如農(nóng)民在回答之所以參與資源沖突行為所說(shuō)：誰(shuí)都知道(沖突、鬧事)是違法的,但沒人聽我們(農(nóng)民)的(訴求),沒人幫我們(說(shuō)話);因此我們只能以我們自己的(沖突或上訪)方式來(lái)解決問(wèn)題。農(nóng)民在資源管控上的邊緣化,導(dǎo)致農(nóng)村資源沖突陷入一種“封閉決策—農(nóng)民反抗—強(qiáng)制執(zhí)行—抗?fàn)幧?jí)—高層關(guān)注—項(xiàng)目暫緩或撤銷”的怪圈。而“震驚高層”后得到迅速平息強(qiáng)化著民眾對(duì)地方政府的不信任和對(duì)上級(jí)政府更公正、更體諒民情的集體共識(shí),刺激著各種以期引起高層關(guān)注而解決問(wèn)題的表演性“鬧大”即“大鬧大解決,小鬧小解決,不鬧不解決”現(xiàn)象上演,加大著地方政府管控的難處。

寡頭式管控往往與簡(jiǎn)單化歸因管控結(jié)合在一起。地方政府對(duì)沖突因素溯源時(shí),受地方政府追求“業(yè)績(jī)”影響,會(huì)有意無(wú)意屏蔽一些“不利”因素并強(qiáng)調(diào)與“業(yè)績(jī)”有關(guān)的其他因素。如經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)下強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì),維穩(wěn)下突出穩(wěn)定,而經(jīng)濟(jì)或穩(wěn)定外的其他因素被忽視。當(dāng)原本復(fù)雜的資源利益關(guān)系納入到地方政府的單一性預(yù)設(shè)(業(yè)績(jī))的場(chǎng)域(思維、目標(biāo)、目的等)后,資源沖突問(wèn)題就簡(jiǎn)單化為與地方政府“業(yè)績(jī)”關(guān)聯(lián)的問(wèn)題,成為了地方政府可解釋、可左右的問(wèn)題。現(xiàn)實(shí)中不少?zèng)_突就是地方政府基于對(duì)沖突作利于政府(利益、權(quán)威等)考慮,卻對(duì)農(nóng)民不公正對(duì)待而引發(fā)的。地方政府的“自利”引發(fā)農(nóng)民的怨氣、不滿,許多小糾紛成為怨恨宣泄甚至沖突抗?fàn)幍膶?dǎo)火索。

3.地方政府解決農(nóng)村資源環(huán)境問(wèn)題處于有心卻無(wú)力的財(cái)力困境。農(nóng)村資源環(huán)境沖突是由于資源開采引發(fā)的資源環(huán)境問(wèn)題導(dǎo)致的,它表現(xiàn)為資源開采造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞、資源利益受損等。這些問(wèn)題在資源區(qū)不是個(gè)別、局部問(wèn)題,往往需要大量經(jīng)費(fèi)進(jìn)行支持。以“世界鎢都”的江西贛州大余縣為例,《大余縣資源枯竭城市轉(zhuǎn)型發(fā)展規(guī)劃(2013-2020年)》用一組數(shù)據(jù)說(shuō)明了大余縣生態(tài)環(huán)境面臨的實(shí)際情況:長(zhǎng)期的礦山開采,給大余縣留下了嚴(yán)重的環(huán)境污染問(wèn)題。全縣共有5 595.9萬(wàn)噸含重金屬的廢石和尾砂,淤積堵塞河道258公里,占用損毀土地3.45萬(wàn)畝,污染影響農(nóng)田林地22.5萬(wàn)畝。全縣廢棄礦山破壞的土地總面積約15.1平方公里,水土流失面積221.51平方公里[1]。如此規(guī)模的民生任務(wù),絕不是地方政府能夠承擔(dān)得了的。以稀土一個(gè)項(xiàng)目的開采為例,就整個(gè)贛州來(lái)說(shuō),若對(duì)開采稀土等礦產(chǎn)破壞的土地進(jìn)行生態(tài)修復(fù),預(yù)計(jì)資金投入將高達(dá)380億元以上。如果要恢復(fù)到未開采稀土前的狀態(tài),整個(gè)贛州市的稀土礦區(qū)至少需要1 000億元資金。而贛州市在2011年的財(cái)政總收入,也就只有180.32億元[2]。贛州作為鎢、稀土等有色金屬的重要礦藏地,其最終的生態(tài)環(huán)境破壞與恢復(fù)的任務(wù)及其經(jīng)費(fèi)將是十分巨大的。而這些生態(tài)環(huán)境破壞卻是實(shí)實(shí)在在被轉(zhuǎn)嫁于農(nóng)民身上。比如江西省大余縣左拔村(農(nóng)民反映)上千畝農(nóng)田灌溉用水就是尾砂庫(kù)排放的,水稻比鄰村的矮一截,糧食也減產(chǎn)了?！拔覀儼衙啄萌ベu,人家聽說(shuō)是左拔村的,不敢要”“河流被截排污后,我養(yǎng)的魚不時(shí)死亡,感覺是水出了問(wèn)題”[3]。地方政府有心但卻無(wú)力,盡管能夠緩解農(nóng)民眼前的一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,但要徹底解決農(nóng)民因資源開采所帶來(lái)的傷害、損失,其差距是很大的,因而對(duì)于農(nóng)民而言,對(duì)現(xiàn)管的地方政府的怨氣、不滿也是可理解的。

4.管理慣性思維暴露出地方政府資源沖突處置能力不足。管理慣性思維與傳統(tǒng)管理經(jīng)驗(yàn)等取向有關(guān)。地方政府沿襲以往的管控慣性導(dǎo)致農(nóng)村資源沖突管控失靈失效,表明了地方政府管控與農(nóng)村資源環(huán)境沖突(變化了沖突的主體、價(jià)值訴求、沖突方式等)之間未能有效嵌入。在現(xiàn)實(shí)中,“做工作”和“給錢消災(zāi)”就是這種管控慣性主要表現(xiàn)。

“做工作”是地方政府沖突管理慣常思維。“做工作”,就是通過(guò)思想上的疏通達(dá)到工作目的。在農(nóng)村資源沖突中,地方政府往往以國(guó)家利益作為對(duì)付農(nóng)民利益訴求的手段,利用了農(nóng)民的善良、見識(shí)相對(duì)不足等,去說(shuō)服農(nóng)民放棄利益或抗?fàn)?。比如“?guó)家也不容易,國(guó)家需要大家的貢獻(xiàn)”等;盛贊農(nóng)民為國(guó)家所作貢獻(xiàn),等等。這一說(shuō)教式方式由于忽視農(nóng)民所遭受是經(jīng)濟(jì)甚至生命損害的事實(shí),而在實(shí)際工作中往往收效甚微。

“給錢消災(zāi)”,是資源沖突化解中地方政府的普遍作法,因此人們也習(xí)慣地將農(nóng)村資源環(huán)境沖突起因、化解簡(jiǎn)單化為“經(jīng)濟(jì)問(wèn)題”,認(rèn)為沖突管理就是花錢消災(zāi)的事,或者認(rèn)為農(nóng)民見錢眼開,貪婪成性。然而花錢消災(zāi)卻沒有化解沖突。比如資源區(qū)的水污染,調(diào)查發(fā)現(xiàn),農(nóng)民訴求中第一位的是停止污染,恢復(fù)原狀?！斑B命都保不住,有錢有啥用?”是農(nóng)民非常樸素的一句話,表達(dá)了農(nóng)民的基本立場(chǎng)。事實(shí)上,在農(nóng)村這一特定區(qū)域,人們的訴求是多樣的。沖突本身或許是因經(jīng)濟(jì)利益而起,但其深層次的根源或許還有文化、政治、社會(huì)的根源。比如在資源開采利用中,面對(duì)風(fēng)水山、風(fēng)水樹等影響,往往無(wú)法用經(jīng)濟(jì)來(lái)解決問(wèn)題。再如受農(nóng)村家族文化影響,經(jīng)濟(jì)利益問(wèn)題往往會(huì)衍生出家族、宗族問(wèn)題,從而形成社會(huì)不同族群關(guān)系問(wèn)題。在沖突的集體動(dòng)員中,調(diào)查研究發(fā)現(xiàn),不少人參與其中并非出于經(jīng)濟(jì)而是族群的文化認(rèn)同或者社會(huì)文化(如對(duì)貪腐的痛恨)認(rèn)同或者親情、族情所致。

習(xí)慣性管控,暴露出地方政府在資源沖突管控中的適應(yīng)性問(wèn)題。就是說(shuō),資源區(qū)政府無(wú)論是對(duì)沖突的判斷還是采取的化解方式,不能務(wù)實(shí)并針對(duì)性進(jìn)行改進(jìn)提升。事實(shí)上資源區(qū)農(nóng)村社會(huì)變化注定了資源沖突的訴求、目的等的不同,因而解決問(wèn)題的方式方法必然應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)。

5.沖突管理多頭化形成政策抵消。資源的管理,地方政府主要采取對(duì)口管理方式。以水資源為例,就有水利、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、防疫衛(wèi)生等部門;礦產(chǎn)資源也有礦產(chǎn)、國(guó)土、環(huán)保、林業(yè)等部門。它們作為管理部門,雖然有各自的職能范圍,但是對(duì)于同一對(duì)象的不同方面,這些部門表現(xiàn)出來(lái)的態(tài)度和傾向還是有差別的。調(diào)查發(fā)現(xiàn),針對(duì)資源區(qū)水資源污染影響農(nóng)民生產(chǎn)生活而引發(fā)的沖突管理中,鄉(xiāng)村管理組織及農(nóng)業(yè)環(huán)保部門往往是同情農(nóng)民,而不希望有關(guān)部門對(duì)農(nóng)民過(guò)激行為采取強(qiáng)硬措施;國(guó)土礦產(chǎn)資源部門則更多地站在維護(hù)資源企業(yè)利益角度,主張應(yīng)該維護(hù)礦產(chǎn)資源秩序而對(duì)農(nóng)民采取強(qiáng)制措施。因此,沖突當(dāng)中的農(nóng)民往往會(huì)注意政府部門間的差異而力求爭(zhēng)取更多的同情和支持力量。這些部門彼此的管理目標(biāo)何以統(tǒng)一?各級(jí)政府和政府不同部門的資源利益如何在管理中得到平衡?等等。這無(wú)疑考驗(yàn)管理者對(duì)這些復(fù)雜關(guān)系的把握和控制。

三、困境出路:農(nóng)村資源環(huán)境沖突治理轉(zhuǎn)向

面對(duì)地方政府資源沖突管控困境,地方政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變管控思維,注重資源環(huán)境的公共性及管控中民眾的參與性,其核心就是應(yīng)該突破沖突管理的政府單一性思維,形成多元治理結(jié)構(gòu)。農(nóng)村社會(huì)及治理的轉(zhuǎn)型,必然伴隨社會(huì)問(wèn)題和矛盾突出。目前國(guó)家及地方的管理體系無(wú)法及時(shí)有效應(yīng)對(duì)下,這些問(wèn)題和矛盾就以各種形式在社會(huì)的各個(gè)場(chǎng)域里表現(xiàn)出來(lái)[4]。因此,治理轉(zhuǎn)向即通過(guò)政府與其他治理主體共同建立起協(xié)作、對(duì)話的治理關(guān)系。具體而言,治理主要體現(xiàn)在管理思維目標(biāo)由同一到和諧,資源利益由獨(dú)享到共享,管理主體從單一到多元,管理理念和手段從人治到法治,管理方式從權(quán)威控制到協(xié)商對(duì)話,把沖突管理視為政府、資源企業(yè)與農(nóng)民共同事務(wù),維護(hù)各自主體合理利益訴求。就是說(shuō),農(nóng)村資源沖突管控困境之化解,應(yīng)是治理轉(zhuǎn)向。它主要表現(xiàn)在:

1.理順管控關(guān)系,構(gòu)建資源沖突的多主體性管控體系。政府為單一主體的資源沖突管控難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜化的資源及沖突的現(xiàn)實(shí),促使人們?cè)诙嘀黧w共治上取得了普遍共識(shí)。這就意味著需要重新梳理資源沖突中的管控關(guān)系,構(gòu)建政府與社會(huì)力量有機(jī)合作方式的網(wǎng)狀管理系統(tǒng)。治理意味著一系列來(lái)自政府,但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者……它認(rèn)為政府并不是國(guó)家唯一的權(quán)力中心。各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到了公眾的認(rèn)可,就都有可能成為在各個(gè)不同層面上的權(quán)力中心[5]。當(dāng)前農(nóng)村資源沖突的政府管控現(xiàn)狀,如資源所引發(fā)的利益多元化、沖突的暴力化和無(wú)序化、沖突的政府指向等,暴露了政府資源管控的“失靈”“失效”。 政府獨(dú)大會(huì)演變?yōu)椤按迩f似乎被納入政府的直接管理體系”[6]，從而表現(xiàn)為政府單一的管理活動(dòng),如憑借權(quán)力的武力鎮(zhèn)壓、行政管制、意識(shí)形態(tài)教育、輿論壓制、直接干擾村莊事務(wù)等。意圖使“農(nóng)民敢怒不敢言”的做法,隨著國(guó)家民主化進(jìn)程加快越來(lái)越失去作用;甚至于農(nóng)民也運(yùn)用官方話語(yǔ)(如以人為本,環(huán)境保護(hù))及其有關(guān)法律政策等工具,來(lái)與地方政府違規(guī)做法叫板。客觀地說(shuō),農(nóng)民資源環(huán)境抗?fàn)幐囿w現(xiàn)維權(quán)性質(zhì),行為出發(fā)點(diǎn)及追求結(jié)果更多地體現(xiàn)“群眾性”。任何壓制、控制其合理性的作法不僅在法理上無(wú)法立足,甚至違背基本道義。但是問(wèn)題的癥結(jié)是,當(dāng)?shù)胤秸c資源企業(yè)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系,以至構(gòu)成利益共同體時(shí),政府的控權(quán)、集權(quán)從而使農(nóng)民權(quán)益缺失就成為了必然,其結(jié)果就是地方政府陷入公正性危機(jī)、信任危機(jī),以致資源區(qū)農(nóng)民往往只相信上級(jí)政府,不與鄉(xiāng)村官員對(duì)話。

這些問(wèn)題表明了寡頭式管理在農(nóng)村資源環(huán)境沖突中已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)前的變化,單純依靠“管、壓”很難起到管理效果。事實(shí)上,資源區(qū)農(nóng)村作為資源開采、利用的具體承載區(qū)域,已經(jīng)成為以資源為中心,涉及政府、企業(yè)、農(nóng)民、社會(huì)組織等多主體的利益系統(tǒng)。在這一系統(tǒng)中,只有各群體間的協(xié)調(diào)互動(dòng)、協(xié)商、對(duì)話,使得各個(gè)利益主體參與到系統(tǒng)整合協(xié)調(diào)之中、各自合理利益得到保障,才能真正的使系統(tǒng)達(dá)到和諧狀態(tài),實(shí)現(xiàn)沖突及矛盾的化解。具體而言,就是政府、企業(yè)、農(nóng)民等主體之間,都應(yīng)以主體角色參與到資源區(qū)公共政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督之中。實(shí)質(zhì)上,新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》就明確指出公民(當(dāng)然包括農(nóng)民)享有資源環(huán)境方面信息的權(quán)力，第53條規(guī)定:“公民、法人和其他社會(huì)組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利?！痹谶@當(dāng)中,環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的確立表明了農(nóng)民參與資源的公共管理既是權(quán)力也是作為公民的義務(wù)，同時(shí)體現(xiàn)著農(nóng)民的主體角色。

弗里德里克森在《公共行政精神》中指出:我們生活在一個(gè)權(quán)力分享的世界里,在這個(gè)世界中,政府組織、準(zhǔn)政府組織、非營(yíng)利組織、私人組織共同參與政策的制定和政策的執(zhí)行[7]。這種權(quán)力主體尤其是利益者的參與,實(shí)質(zhì)上是治理的合作共治,體現(xiàn)著主體間的協(xié)商合作,而農(nóng)村資源沖突管控中的協(xié)商“本身就是對(duì)基層民主的群眾性、有序性、自治性與參與性的充分體現(xiàn)”[8]。因此,農(nóng)民作為資源區(qū)管理平等主體必須參與資源區(qū)公共事務(wù),就其實(shí)現(xiàn)方式而言,主要是資源區(qū)管理政策參與制度、公示制度、資源區(qū)農(nóng)民申訴處理平臺(tái)建設(shè)(如政府、媒體熱線、便民服務(wù)、處理公示等),建立各種農(nóng)民參與資源環(huán)境利益的維權(quán)機(jī)制、農(nóng)民參與資源環(huán)境管理的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制,建立資源環(huán)境問(wèn)題公開的處理機(jī)制、責(zé)任機(jī)制、問(wèn)責(zé)機(jī)制等。這些措施必定使農(nóng)民切身感受他們?cè)谫Y源環(huán)境問(wèn)題上被重視,促使其以主人翁地位參與其中,從而全面推進(jìn)資源區(qū)治理的法制化進(jìn)程。

2.正視農(nóng)民資源環(huán)境利益,推進(jìn)資源利益的多主體共享性轉(zhuǎn)向。農(nóng)村資源環(huán)境沖突的復(fù)雜性，往往歸于利益。每個(gè)主體都希望利益分配上獲得更多份額。農(nóng)民相對(duì)于資源企業(yè)和地方政府而言,無(wú)論在話語(yǔ)權(quán)、解釋權(quán),還是控制力、操控力等,都是弱勢(shì)者;加之農(nóng)民原子化、分散式的生存方式,農(nóng)民在利益博弈中必定處于不利狀況?，F(xiàn)階段農(nóng)村資源環(huán)境沖突頻發(fā),在很大程度上就是在利益分配中的農(nóng)民群體的“失言”“被分配”,或者說(shuō)農(nóng)民群體被屏蔽、被去除之后,被迫通過(guò)集體行動(dòng)方式進(jìn)行維權(quán)努力的表現(xiàn)。因此,沖突形式盡管有許多偶然因素,但是利益的不平衡,以此衍生出心里不平衡,都是非常重要的因素,如果不能正視社會(huì)各群體的利益訴求,特別是不能正確認(rèn)識(shí)和處理處于社會(huì)弱勢(shì)地位的群體所進(jìn)行的抗?fàn)幓顒?dòng),而將其排斥于體制性利益表達(dá)之外,將在客觀上積累社會(huì)動(dòng)蕩和爆發(fā)的能量[9]。沖突管理從其根本上而言,應(yīng)該是利益共享式治理即平衡治理。

平衡治理,是指資源利益在法律框架下各利益主體共享資源利益,共同管理資源,資源成為大家公共利益。這就意味著需要通過(guò)發(fā)揮公共政策的平衡功能,去化解或減弱由資源所帶來(lái)的各種社會(huì)矛盾,協(xié)調(diào)資源利益關(guān)系和利益糾紛。也就是說(shuō),應(yīng)該通過(guò)公共政策工具來(lái)實(shí)現(xiàn)利益在主體間的平衡,公共政策是實(shí)現(xiàn)利益分配的工具。通過(guò)利益分配而謀求在各個(gè)利益群體之間的利益平衡,從而達(dá)到公共政策期望實(shí)現(xiàn)的社會(huì)秩序的穩(wěn)定。當(dāng)然,利益平衡不等于利益均等,它更多的是依據(jù)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)關(guān)系目標(biāo),并在各利益主體的利益博弈中實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

農(nóng)村資源沖突管理視野中的平衡治理,其實(shí)質(zhì)主要就是保障弱勢(shì)的農(nóng)民資源利益的問(wèn)題。具體說(shuō),主要表現(xiàn)在:注重農(nóng)民的顯性、隱性損失的補(bǔ)償。如資源開采利用所征用的土地、森林及其他附著物,從顯性視角而言,農(nóng)民確實(shí)得到了補(bǔ)償,但是大量的邊際效益及其隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的貨幣購(gòu)買力下降等隱性影響就壓在農(nóng)民身上;另一方面,注重資源后續(xù)損失補(bǔ)償及保障補(bǔ)償資金安全。如水污染、重金屬污染、土地污染等現(xiàn)象在資源區(qū)非常普遍,涉及補(bǔ)償資金很大。如何在第一時(shí)間把錢補(bǔ)償?shù)睫r(nóng)民手里,是農(nóng)民生產(chǎn)生活順利展開的關(guān)鍵之一。目前也存在地方政府在地方經(jīng)濟(jì)收益及GDP考慮偏袒企業(yè)而使農(nóng)民無(wú)法獲得合理補(bǔ)償;“財(cái)富拿走,貧窮留下;資源拿走,污染留下”這一狀況已成為不少資源枯竭區(qū)現(xiàn)狀,大量資源后續(xù)的負(fù)面效應(yīng)已造成農(nóng)民生產(chǎn)生活巨大損害。這后續(xù)損失如何補(bǔ)償,農(nóng)民權(quán)益如何保障,也是一個(gè)大問(wèn)題。針對(duì)這一復(fù)雜局面,基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)獲得很大發(fā)展,資源可持續(xù)、社會(huì)和諧目標(biāo)穩(wěn)步構(gòu)建的社會(huì)秩序下,資源區(qū)農(nóng)民的資源環(huán)境損益補(bǔ)償及合理利益訴求回應(yīng),應(yīng)該作為公共政策的基本出發(fā)點(diǎn)給予肯定。這種肯定不應(yīng)該是作為政府或其他群體的施舍,應(yīng)該是農(nóng)民未得到的但應(yīng)享有社會(huì)回報(bào),是資源區(qū)農(nóng)民在長(zhǎng)期資源開采利用中奉獻(xiàn)和付出的補(bǔ)償,是社會(huì)公正公平的實(shí)現(xiàn)。確認(rèn)了這一基本認(rèn)識(shí)前提,平衡治理中保障農(nóng)民合理利益就有了必然性、合理性。

實(shí)現(xiàn)多主體共度享性治理,首先，必須制定資源區(qū)信息溝通機(jī)制,建立信息公示制度。制度“可以被理解為社會(huì)中個(gè)人遵守的一套行為規(guī)則”[10],意味著其具有的約束性、制約性和服從性。因此通過(guò)制度及機(jī)制建立,資源區(qū)不同利益主體能充分了解有關(guān)資源開采利益的規(guī)劃、進(jìn)展及未來(lái)發(fā)展方向；也有了農(nóng)民對(duì)資源環(huán)境問(wèn)題的反映溝通機(jī)制,讓農(nóng)民充分表達(dá)他們的訴求,傾聽他們的呼聲;有問(wèn)題處理信息公開制度,讓農(nóng)民了解問(wèn)題解決的結(jié)果,消除各種誤會(huì)。其次,完善各種生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償是通過(guò)資源使用者在資源環(huán)境利益和生態(tài)環(huán)境破壞時(shí)通過(guò)付費(fèi)來(lái)對(duì)資源和環(huán)境主體及其相應(yīng)受影響群體的補(bǔ)償,它體現(xiàn)了資源、環(huán)境及發(fā)展的公平。農(nóng)民在資源環(huán)境利用中的損失就需要通過(guò)利用者的付費(fèi)得以補(bǔ)償。在這當(dāng)中,需要建設(shè)資源利用保證金制度,確保資源利用者切實(shí)履行有關(guān)賠償。最后,完善各種資源環(huán)境的保障制度,如資源區(qū)農(nóng)民的養(yǎng)老保障,各種資源突發(fā)性變故保障(如尾沙壩垮塌,大面積水污染事故等),各種與資源的疾病治療保障等。政府應(yīng)該加大對(duì)資源區(qū)農(nóng)村民生的投入,積極幫助農(nóng)民提升擺脫資源依賴的生產(chǎn)能力。通過(guò)這些措施,確保資源區(qū)農(nóng)民的權(quán)益真正得到體現(xiàn)。

3.合理界定地方政府職能,促使地方政府“有為”而不亂為。多主體的共同參與、權(quán)益共享的治理,并不意味否定“政府”的存在價(jià)值。事實(shí)上政府在化解農(nóng)村資源環(huán)境沖突的作用是其他組織無(wú)法代替的。當(dāng)前階段的社會(huì)治理不是不要政府,而是需要“強(qiáng)政府”,要求強(qiáng)政府進(jìn)行戰(zhàn)略的規(guī)劃,要求政府既掌舵又服務(wù),而且更需要一個(gè)“善治”政府,是對(duì)政府的治理能力提出了更高的要求[11]。 “強(qiáng)政府”之“強(qiáng)”在于“善”之下給資源區(qū)農(nóng)民提供更多的服務(wù)。沖突的升級(jí),正是政府權(quán)力異化,包括不作為、亂作為和自我本位的利己作為,以及官員在資源上的腐敗、作風(fēng)霸道等所致。于建嶸先生對(duì)此類事件指出,沖突或抗?fàn)幨恰胺磻?yīng)性的或應(yīng)對(duì)性的,它是對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中的困苦或不滿尋找解釋的方式和解決的路徑,其中最直接的就是利益受到損害”[12]。事實(shí)上,絕大部分資源區(qū)農(nóng)村資源沖突本身并沒有明顯的政治意圖或誘因,幾乎都是由于實(shí)際利益受到影響所致,他們始終相信上級(jí)政府尤其是中央政府,寄希望于政府維護(hù)他們的權(quán)益,而農(nóng)民這種草根式資源環(huán)境權(quán)益維護(hù)的行動(dòng)抗?fàn)?更多的是農(nóng)民對(duì)基層政府不作為和亂作為(缺們和錯(cuò)位)的不滿,以致促使農(nóng)民希望通過(guò)“鬧大”引起更高層政府注意,以達(dá)到問(wèn)題的解決[13]。因此,在治理轉(zhuǎn)向下,地方政府資源管控如何轉(zhuǎn)型呢?

首先,界定地方政府資源利益定位和職能定位。資源利益定位,就是界定政府與農(nóng)民資源利益邊界。事實(shí)上,國(guó)家在法律層面已經(jīng)明確了個(gè)人利益與國(guó)家利益的關(guān)系。比如《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》指出:礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有,地表或地下的礦產(chǎn)資源的國(guó)家所有權(quán),不因其所依附的土地所有權(quán)或使用權(quán)的不同而改變。第二十一條指出:探礦人取得臨時(shí)使用土地權(quán)后,在勘查過(guò)程中對(duì)耕地造成損害的,根據(jù)受損的耕地面積前三年平均年產(chǎn)量,以補(bǔ)償時(shí)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)平均價(jià)格計(jì)算,逐年給予計(jì)償。就是說(shuō),礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有,但由于資源開采利用必然與資源所依附的土地等發(fā)生關(guān)系,并對(duì)農(nóng)民的生產(chǎn)生活產(chǎn)生影響。當(dāng)土地是集體性質(zhì)尤其是土地承包之后,農(nóng)民依據(jù)國(guó)家有關(guān)土地承包、物權(quán)法律規(guī)定,農(nóng)民應(yīng)該是作為主體資格與資源企業(yè)進(jìn)行對(duì)等議價(jià)的。比如《物權(quán)法》第42條指出:征收集體所有的土地,應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、補(bǔ)助安置費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi),安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用,保障被征地農(nóng)民的生活,維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。農(nóng)民資源利益的明確界定,間接明確了政府的利益邊界。職能定位,是地方政府應(yīng)該管什么的問(wèn)題。“管”需要的是公正,因此應(yīng)該從與資源企業(yè)的利益共同體中擺脫出來(lái);只有擺脫利益糾結(jié)的政府才能真正基于公共管理角度來(lái)進(jìn)行資源沖突管理?！肮堋北仨毧陀^,就是依據(jù)資源開采對(duì)農(nóng)民損失的實(shí)際,包括顯性和隱性損失,由于資源開采帶來(lái)的環(huán)境污染的長(zhǎng)期性、持久性影響的損失?！肮堋毙枰獡?dān)當(dāng),目前資源企業(yè)既有央企,也有省屬企業(yè),“都有一定來(lái)頭”。地方政府的擔(dān)當(dāng),就是敢于對(duì)各種損害農(nóng)民利益的行為叫板,成為農(nóng)民的“頭人”。重建農(nóng)民對(duì)地方政府的信任,也減輕政府資源管控的壓力。重新定位自己的職能。

其次,政府應(yīng)從完善生態(tài)補(bǔ)償政策機(jī)制入手,讓農(nóng)民對(duì)政府“有善感”?；鉀_突必須從解決資源區(qū)農(nóng)民遭遇出發(fā),讓農(nóng)民對(duì)政府的“善”有感。為此地方政府應(yīng)依法依規(guī)籌措資金,切實(shí)解決農(nóng)民生產(chǎn)生活困難問(wèn)題。目前資源開采區(qū)解決污染等資金主要來(lái)源于中央財(cái)政的支持,但仍有大量資金缺口。雖然有關(guān)法律法規(guī)確立了“誰(shuí)開采,誰(shuí)破壞,誰(shuí)收益,誰(shuí)補(bǔ)償”的基本原則,但企業(yè)環(huán)境損益外化,地方政府由于機(jī)制、技術(shù)等操作性障礙導(dǎo)致征收到補(bǔ)償款項(xiàng),難以從企業(yè)直接獲得資金。為此,需要完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)日?制訂具有可操作性的實(shí)施機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償作為對(duì)資源開采區(qū)由于資源開采而給農(nóng)民生產(chǎn)生活帶來(lái)(經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、環(huán)境和發(fā)展機(jī)會(huì)等)損失的一種直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,體現(xiàn)資源、環(huán)境及發(fā)展的公平,是減少資源環(huán)境沖突的一種手段。生態(tài)補(bǔ)償除了通過(guò)國(guó)家層面的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、項(xiàng)目支持和環(huán)境稅費(fèi)等方式來(lái)進(jìn)行,更多的從資源企業(yè)與農(nóng)民之間直接進(jìn)行,政府應(yīng)更多的是做好監(jiān)督、協(xié)調(diào)等,督促資源企業(yè)切實(shí)履行對(duì)農(nóng)民的資源和環(huán)境損失的補(bǔ)償。為此,地方政府可通過(guò)資源保證金制度,做好資源充分利用(如避免濫采濫挖、破壞性開采、棄貧采富等)、環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)、地質(zhì)災(zāi)害防治及農(nóng)民損益賠償?shù)确矫媸聞?wù)。資源保證金制度,就是確保資源企業(yè)對(duì)資源開采區(qū)農(nóng)民權(quán)益損失,如資源權(quán)益損失、生態(tài)環(huán)境破壞損失、由資源開采所引發(fā)的健康問(wèn)題等進(jìn)行賠償。這既約束了企業(yè)對(duì)農(nóng)民權(quán)益的重視及其開采義務(wù)的履行,又能切實(shí)解決民生工作所需要的大量資金,避免企業(yè)在資源開采結(jié)束后將大量民生問(wèn)題,如水污染、廢礦井填埋、地表塌陷、環(huán)境恢復(fù)治理問(wèn)題交由地方政府來(lái)“埋單”。資金的到位,農(nóng)民真切感受政府為農(nóng)民辦事,必定支持政府分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

最后,建立各種與農(nóng)民溝通的平臺(tái),使政府在第一時(shí)間了解資源區(qū)農(nóng)民生存困境及其生存焦慮狀況,尤其是了解資源環(huán)境問(wèn)題對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)生活影響的深度和廣度,以便在第一時(shí)間提出對(duì)策。同時(shí),地方政府在工作中的公開透明是實(shí)現(xiàn)有效溝通的基本要求,是農(nóng)民愿意接近政府、支持政府的重要因素。現(xiàn)實(shí)中不少?zèng)_突都是溝通不暢所引發(fā)的。通過(guò)有效的溝通不斷完善各種風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制,逐漸使農(nóng)民與政府關(guān)系從管理轉(zhuǎn)向服務(wù)關(guān)系,從政府對(duì)農(nóng)民的“防”到“幫”,從壓制到協(xié)調(diào),從獨(dú)治到共治,從給政府添亂的官僚認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)向政府為農(nóng)民維權(quán)的職能認(rèn)識(shí)。

總之,地方政府對(duì)農(nóng)村資源沖突的管控,一方面需要切實(shí)從農(nóng)民利益、權(quán)益保障入手,充分理解和尊重農(nóng)民,肯定農(nóng)民利益訴求的正當(dāng)性;另一方面,政府應(yīng)該把改進(jìn)工作作風(fēng)、切實(shí)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)從管控轉(zhuǎn)向治理,確立地方政府資源管理而非利益參與角色。只有這樣,沖突管控困境及農(nóng)村資源環(huán)境沖突才能得到切實(shí)化解。

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Local Government’s Management and Control Over Rural Resources and Environment: Dilemma and Way Out

XIONG Xiao-qing

(SchoolofMarxism,GannanNormalUniversity,Ganzhou,Jiangxi341000,China)

Abstract：In recent years, owing to the misconduct of the local government’s management of resources, especially the misconduct of interest distribution, the conflict and struggle for rural environment and resources becomes intensive. Interestingly, from the current situation, due to the ambiguity responsibility, oligarchic and financial strain of local government, as well as the scarce capability and poor management of co-operation of local government, the legal behavior of the local government has become the root of conflict for resources. Thus, in order to control the conflict in which single subject can not come true, the solution should be based on the public character of resources and environment and public participation in the controls, especially the break through of the government’s oriented thinking, and forming multiple governance structure. Finally, the government’s management should be transformed to multi-subject participation, resources and environmental interests sharing, as well as limiting the government’s function.

Key words：problems of rural resources and environment; local government management and control of conflict;;resurce and environment control

中圖分類號(hào)：F323.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-9107(2016)02-0110-07

作者簡(jiǎn)介：熊小青(1964-)，男，贛南師范學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境與社會(huì)發(fā)展。

基金項(xiàng)目:教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目(13YJAZH107)；江西省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目(13YJAZH107)

收稿日期：2015-09-28

DOI:10.13968/j.cnki.1009-9107.2016.02.17