宅基地使用權(quán)社區(qū)合作型退出的法治路徑*

江曉華

（安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，安徽合肥230000）

一、問(wèn)題的提出

2015年1月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱兩辦意見(jiàn)），提出“探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地”?！秲赊k意見(jiàn)》有意識(shí)地將宅基地使用權(quán)退出行為和轉(zhuǎn)讓行為相互區(qū)別，“或”、“自愿”等字詞恰反應(yīng)這兩類行為的可選擇性。同年2月27日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)做出關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定，主要涉及集體建設(shè)用地出讓、宅基地審批和征收集體土地補(bǔ)償?shù)纫?guī)定的調(diào)整。該調(diào)整決定雖沒(méi)有直接規(guī)定宅基地退出問(wèn)題，但將暫時(shí)調(diào)整實(shí)施宅基地審批權(quán)限，使用存量建設(shè)用地的，下放至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審批作為試點(diǎn)內(nèi)容，體現(xiàn)著存量建設(shè)用地——當(dāng)然包括宅基地的使用管制權(quán)下放給基層，發(fā)揮農(nóng)民集體土體所有制的作用，克制政府過(guò)度干預(yù)宅基地使用權(quán)的退出。應(yīng)該說(shuō)，以往的“宅基地?fù)Q資金”“宅基地?fù)Q住房”“宅基地?fù)Q社?！钡日鲗?dǎo)型退出方式正在逐步改變，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶的退出自主權(quán)得到提高。

從現(xiàn)有文獻(xiàn)看，宅基地使用權(quán)退出主要集中于退出的必要性、退出模式、退出意愿、退出障礙、退出影響因素、退出補(bǔ)償、退出路徑等研究。但研究時(shí)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和宅基使用權(quán)退出的經(jīng)?；焱?，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)機(jī)制與退出機(jī)制的區(qū)分度低，退出機(jī)制的適用性弱，或者是退出機(jī)制研究停留在補(bǔ)償機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制層面難以深化拓展。一般來(lái)說(shuō)，宅基地使用權(quán)常見(jiàn)模式有兩類：（1）農(nóng)戶自主型退出，即農(nóng)戶自主面對(duì)市場(chǎng)，將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給其它市場(chǎng)主體；（2）政府主導(dǎo)型退出，即政府獲得宅基地并復(fù)墾為耕地或農(nóng)業(yè)用地，根據(jù)增減掛鉤手段增加國(guó)有建設(shè)用地指標(biāo)，將國(guó)有建設(shè)用地出讓獲取土地收益。前者理論界主張和支持的較多，后者在實(shí)務(wù)界較為普遍地運(yùn)用。所謂宅基地使用權(quán)的社區(qū)合作型退出是指農(nóng)民將宅基地使用權(quán)退回給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織再將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化設(shè)定為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)后投入土地市場(chǎng)，其目的在于實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)間接可控入市。該模式與政府主導(dǎo)型退出的主要區(qū)別在于主導(dǎo)力量不同，社區(qū)合作型退出的主導(dǎo)力量是農(nóng)民和所在集體經(jīng)濟(jì)組織；與農(nóng)戶自主型退出的主要區(qū)別是農(nóng)民組織化程度不同，社區(qū)合作型退出通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織提高農(nóng)民組織化程度，提高農(nóng)民在土地市場(chǎng)上的談判議價(jià)能力。

本文的研究思路是首先回答社區(qū)合作型退出為什么可以作為新的模式選擇，換言之，社區(qū)合作型退出模式的正當(dāng)性問(wèn)題，包括內(nèi)在正當(dāng)性和外在正當(dāng)性；其次，根據(jù)社區(qū)合作型退出退回和轉(zhuǎn)化兩階段所產(chǎn)生社會(huì)關(guān)系面臨的法律調(diào)整，設(shè)定退回規(guī)則和轉(zhuǎn)化規(guī)則；最終，實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)有效入市、集體土地所有制維護(hù)和政府適當(dāng)干預(yù)的平衡。

二、宅基地使用權(quán)社區(qū)合作型退出的正當(dāng)性

宅基地使用權(quán)社區(qū)合作退出模式的正當(dāng)性包括該模式自身的內(nèi)部正當(dāng)性和通過(guò)比較分析得出的外部正當(dāng)性。

（一）社區(qū)合作型的內(nèi)部正當(dāng)性

1.社區(qū)合作型退出合法性解釋。社區(qū)合作型退出還不是法律概念，與之相近概念為“轉(zhuǎn)讓”，無(wú)論退出或轉(zhuǎn)讓屬于宅基地使用權(quán)主體變更行為，轉(zhuǎn)讓體現(xiàn)強(qiáng)交易特征，退出則體現(xiàn)弱交易特征。根據(jù)民法解釋原則，如果集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓行為不被禁止，那么內(nèi)部的宅基地使用權(quán)退出行為當(dāng)然也不被禁止?！段餀?quán)法》第153條規(guī)定“宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”。《土地管理法》對(duì)集體成員間的宅基地使用權(quán)調(diào)劑是允許的，不僅沒(méi)有禁止宅基地使用權(quán)自愿退還給集體經(jīng)濟(jì)組織，還授予集體經(jīng)濟(jì)組織某些特定情形下的收回權(quán)。而《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，國(guó)土資源部的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》鼓勵(lì)農(nóng)民騰退多余宅基地，《兩辦意見(jiàn)》也要求探索進(jìn)城農(nóng)民的集體內(nèi)有償退出宅基地，在國(guó)家有關(guān)規(guī)定層面宅基地使用權(quán)退回給集體經(jīng)濟(jì)組織也是允許的?？梢?jiàn)，我國(guó)現(xiàn)有法律和政策對(duì)宅基地使用權(quán)退給集體經(jīng)濟(jì)組織的行為不但不禁止，還持鼓勵(lì)態(tài)度。從法理上看，宅基地使用權(quán)退給集體，在雙方協(xié)商一致前提下對(duì)集體土地所有權(quán)所設(shè)負(fù)擔(dān)的解除，該行為對(duì)公共利益、集體利益和耕地保護(hù)等不發(fā)生損害，應(yīng)該允許；宅基地使用權(quán)退給集體，與通常所界定的宅基地使用權(quán)身份性特征也不會(huì)發(fā)生沖突。所以，從法解釋學(xué)層面，社區(qū)合作型退出仍處在現(xiàn)有土地法律框架體系內(nèi)。

2.社區(qū)合作型退出的意義解釋。首先，社區(qū)合作型退出維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的意義重大，一方面社區(qū)合作型退出以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶為退回關(guān)系主體，就確認(rèn)了雙方主體土地收益權(quán)以及相關(guān)知情權(quán)和參與權(quán)，農(nóng)戶成為宅基地使用權(quán)退出的真正執(zhí)行主體，參與宅基地退出過(guò)程并表達(dá)自身的利益需求，防止公權(quán)力擠壓私權(quán)利[1]。另一方面社區(qū)合作型退出以土地利益為聯(lián)結(jié)有效增強(qiáng)農(nóng)戶協(xié)商、組織和聯(lián)合的可能性以對(duì)抗市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，增加農(nóng)戶的合作經(jīng)驗(yàn)，形成市場(chǎng)化契約式的合作習(xí)慣。其次，社區(qū)合作型退出具有防止農(nóng)村集體土地所有權(quán)的弱化意義。該模式調(diào)動(dòng)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的力量，以土地為基本要素夯實(shí)農(nóng)民集體發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。如果集體沒(méi)有任何資源及資源支配權(quán)，村集體也就解體了；沒(méi)有集體，村民自治也就喪失了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)[2]。不以村民自治、協(xié)作和組織化為載體，土地制度變遷，其社會(huì)代價(jià)可能過(guò)于高昂。

3.社區(qū)合作型退出的可行性。首先，我國(guó)《土地管理法》和《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》中規(guī)定宅基地使用權(quán)由集體收回的五種情形，而且政府主導(dǎo)型退出大多依賴集體或村委會(huì)操作，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有退出操作經(jīng)驗(yàn)。其次，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為退出主體，能有效防止政府的角色混同，保證政府干預(yù)權(quán)的實(shí)施有載體，降低干預(yù)成本，遏制農(nóng)戶自主交易的無(wú)序性。最后，因退出宅基地由集體進(jìn)行用途變更，部分轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，政府通過(guò)審批制度控制入市規(guī)模，優(yōu)化建設(shè)用地市場(chǎng)供給結(jié)構(gòu)，宅基地使用權(quán)能同樣遵循市場(chǎng)化路徑實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

（二）政府主導(dǎo)型的妥適性不足

以增減掛鉤為手段的政府主導(dǎo)型退出使得政府成為事實(shí)上的宅基地使用權(quán)退出交易主體，地方政府的干預(yù)角色和交易角色難以協(xié)調(diào)，市場(chǎng)所具備的價(jià)格機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制受到抑制，資源優(yōu)化配置的市場(chǎng)路徑就被阻塞。具體表現(xiàn)為：第一，干預(yù)正當(dāng)性的問(wèn)題。當(dāng)政府的交易主體和干預(yù)主體身份混同時(shí)，政府干預(yù)可能不以矯正市場(chǎng)失靈為目標(biāo)，而服從于自身的交易需要，干預(yù)時(shí)機(jī)、范圍、條件、限度等都難以把握，會(huì)逐步模糊政府干預(yù)的權(quán)力邊界，泛化政府干預(yù)權(quán)限。以宅基地退出后的新房建設(shè)為例，政府本應(yīng)克服農(nóng)戶監(jiān)管的公地悲劇，加強(qiáng)對(duì)新房建設(shè)的監(jiān)管，但因沒(méi)有進(jìn)行利益切割或切割不完全，政府在委托建房或監(jiān)管過(guò)程中尋租、設(shè)租的行為難以克服。第二，干預(yù)損害農(nóng)戶土地收益分配權(quán)。目前我國(guó)關(guān)于自愿性退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有法律規(guī)定，這本該由退出雙方自愿平等協(xié)商來(lái)確定，政府為提升退出效率和土地收益制定地方性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)與征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往不予區(qū)分。按照《土地管理法》第47條規(guī)定：征收其它土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。也就是說(shuō)無(wú)論按照自愿退出還是征收土地來(lái)處理補(bǔ)償問(wèn)題，地方政府都具備收益分配的主動(dòng)權(quán)，收益分配不公的法律風(fēng)險(xiǎn)比較大。第三，干預(yù)損害集體土地所有權(quán)。由于政府對(duì)干預(yù)權(quán)的不當(dāng)理解，就會(huì)混淆國(guó)家土地所有權(quán)和干預(yù)權(quán)的適用領(lǐng)域。一方面，認(rèn)為國(guó)家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)處于不同權(quán)利的位階，國(guó)家所有權(quán)高于集體所有權(quán)，而憲法第10條明確規(guī)定兩種土地公有制形式，這兩種形式在法律地位上是完全平等的，沒(méi)有什么高下之分[3]；另一方面，地方政府泛化理解公共利益征收的規(guī)定，錯(cuò)誤行使干預(yù)權(quán)，自愿退出和強(qiáng)制退出界分不明，平等協(xié)商的交易行為成為征收行為，損害農(nóng)民的土地權(quán)益。

（三）農(nóng)戶自主型退出的妥適性爭(zhēng)論

前文提及，農(nóng)戶自主型退出主要由農(nóng)戶在公開(kāi)市場(chǎng)上自主選擇退出對(duì)象、退出方式和價(jià)格設(shè)定，本質(zhì)上屬于宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)。學(xué)界對(duì)于宅基地使用權(quán)是否應(yīng)該自由流轉(zhuǎn)的爭(zhēng)議很大，主張自由流轉(zhuǎn)的理由可概括為：其一，現(xiàn)有流轉(zhuǎn)制度的缺陷，如袁鋮認(rèn)為農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度缺失嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型[4]，諸培新等認(rèn)為現(xiàn)行禁止制度存在嚴(yán)重的宅基地利用效率損失和嚴(yán)重的不公平性[5]；其二，宅基地功能分析，如林超、譚峻從宅基地功能變遷視角研究，認(rèn)為宅基地經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)功能日益彰顯，應(yīng)該承認(rèn)農(nóng)民享有與市民平等的市場(chǎng)參與主體地位，自由處分手中財(cái)產(chǎn)[6]；其三，宅基地使用權(quán)禁止流轉(zhuǎn)的不足，認(rèn)為禁止流轉(zhuǎn)損害農(nóng)民權(quán)益，引發(fā)大量宅基地隱形交易，農(nóng)村住房空置。法學(xué)界支持自由流轉(zhuǎn)的理由還有：宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)性、法無(wú)明文禁止即許可、房地一體原則、權(quán)利配置正義性、農(nóng)民理性、農(nóng)民處分宅基地的充分自主權(quán)是物權(quán)立法的使命。

筆者無(wú)意否定農(nóng)戶自主型退出的妥適性，主要說(shuō)明農(nóng)戶自主型退出的論證存在不足，即使農(nóng)戶自主型退出具備足夠妥適性，也不能否定宅基地使用權(quán)退出的社區(qū)合作模式的適用。

第一，現(xiàn)有流轉(zhuǎn)制度的缺陷只能得出宅基地需要流轉(zhuǎn)或退出的一般性結(jié)論，很難直接得出自由流轉(zhuǎn)（或稱為農(nóng)戶自主流轉(zhuǎn)）的結(jié)論。社區(qū)合作型退出為宅基地使用權(quán)間接入市實(shí)現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)，互助共享的操作過(guò)程也是對(duì)禁止流轉(zhuǎn)不公平性的克服。

第二，基于宅基地使用權(quán)功能變遷主張農(nóng)戶自主型退出存在這樣的困境：即使承認(rèn)功能變遷，仍無(wú)法忽視宅基地的最低保障和社會(huì)穩(wěn)定功能，宅基地功能多元化削弱農(nóng)戶自主型退出的妥適性。

第三，宅基地使用權(quán)禁止流轉(zhuǎn)的影響評(píng)估。禁止流轉(zhuǎn)導(dǎo)致農(nóng)民住房收益難以實(shí)現(xiàn)、農(nóng)村住房空置率高、宅基地隱形交易等發(fā)生，只要通過(guò)適當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)化路徑——并不僅僅是直接市場(chǎng)化，這些問(wèn)題仍然可以解決。而且住房空置率高是不是可以通過(guò)宅基地使用權(quán)直接入市來(lái)解決是有疑問(wèn)的，城市商品房市場(chǎng)化程度很高，由于房屋投資和投機(jī)的存在，同樣存在大量房屋空置?，F(xiàn)有研究認(rèn)為農(nóng)民是經(jīng)過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)洗禮和社會(huì)轉(zhuǎn)型沖擊的理性經(jīng)濟(jì)人，其已經(jīng)開(kāi)始由生存理性向發(fā)展理性嬗變，完全有能力做出對(duì)自己最為有利的選擇，受傳統(tǒng)觀念影響的農(nóng)民不會(huì)輕易放棄農(nóng)村的房屋及宅基地。但問(wèn)題在于，我們的農(nóng)民只有通過(guò)親情私人關(guān)系相互交往的習(xí)慣，缺乏各平等利益主體間達(dá)到契約并守約的合作經(jīng)驗(yàn)[7]。在缺乏知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的支撐下，適應(yīng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的農(nóng)民與土地大市場(chǎng)直接對(duì)接，所導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈可能更為嚴(yán)重，而政府面對(duì)數(shù)量巨大、分散和小額的交易行為的干預(yù)成本高且干預(yù)難度大，可能進(jìn)一步弱化集體土地所有權(quán)，破壞現(xiàn)有土地權(quán)利的憲法秩序。

第四，現(xiàn)有法律規(guī)范解釋結(jié)果的不確定和法院司法態(tài)度的矛盾?！段餀?quán)法》第153條規(guī)定“宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”。這是轉(zhuǎn)介條款，意味著宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓適用公法規(guī)范和國(guó)家有關(guān)規(guī)定，我國(guó)政策文件明確禁止宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格炒賣(mài)土地的通知》明確要求“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”。《土地管理法》第62條第4款“農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”。該款規(guī)定解釋結(jié)果不確定，如果從“不予批準(zhǔn)”的法律后果解釋，出賣(mài)和出租住房由于房地一體導(dǎo)致宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)移，該行為法律后果是無(wú)法再申請(qǐng)宅基地，并無(wú)禁止流轉(zhuǎn)之意。但出租住房是否適用房地一體原則？房地一體的通常理解是房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)的一體轉(zhuǎn)讓，顯然出租住房適用房地一體很牽強(qiáng)。同樣，這樣難以解釋的情形同樣存在于土地管理法其它宅基地相關(guān)規(guī)定。司法實(shí)踐中，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟(jì)組織外自然人的效力判定也存在沖突。即使通過(guò)法律解釋論完成宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的正當(dāng)性論證，進(jìn)而為統(tǒng)一司法裁判立場(chǎng)提供規(guī)則支撐，仍然可以實(shí)行宅基地使用權(quán)的社區(qū)合作型退出。因?yàn)椋撃Ｊ酵瑯泳哂蟹煽山忉屝?，而且不同模式相互?jìng)爭(zhēng)既能保證各自模式優(yōu)化動(dòng)力，還能給農(nóng)戶更多合法選擇。

三、宅基地使用權(quán)的退回法律制度

社區(qū)合作型宅基地使用權(quán)退出意味著國(guó)家強(qiáng)制力量的縮減，由此產(chǎn)生的真空地帶往往“有利于那些在經(jīng)濟(jì)上有能力利用那種授權(quán)的人”[8]，有必要形成規(guī)范的宅基地使用權(quán)退回和轉(zhuǎn)化法律機(jī)制。退回法律機(jī)制包括退回原則、退回程序、退回主體、退回條件、退回補(bǔ)償以及宅基地發(fā)展權(quán)保留等內(nèi)容。

（一）基本原則

宅基地使用權(quán)退回給所在集體是特殊的民事交易行為，應(yīng)該符合民事交易基本原則，但原則的具體呈現(xiàn)與其它民事交易有所不同。（1）自愿原則。自愿原則包括有意識(shí)的自愿和意志自由兩方面。退回主體只有充分掌握宅基地使用權(quán)退出的重要信息才能真正做到有意識(shí)的自愿活動(dòng)，從內(nèi)涵看，重要信息應(yīng)該是直接影響信息接受者做出判斷和選擇行為的信息，從外延看，宅基地使用權(quán)退出的重要信息包括退出補(bǔ)償、安置、程序操作、可能風(fēng)險(xiǎn)、所產(chǎn)生影響等。自由意志是理性實(shí)現(xiàn)自己的能力，惟有自由的人才能自主自覺(jué)地行為，才能對(duì)自己的行為制定法則[9]。意志自由包括是否退出，以什么方式和條件退出，接受什么樣的補(bǔ)償與安置等不受第三人的非法干預(yù)等方面的自由。（2）有償原則。有償應(yīng)該理解為適度有償而非等價(jià)有償，適度補(bǔ)償時(shí)應(yīng)該全面評(píng)估宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、農(nóng)民失去宅基地所受損失和重置居所成本，科學(xué)設(shè)計(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，合理劃定補(bǔ)償區(qū)間。（3）公開(kāi)公平原則。公開(kāi)原則要求將與宅基地使用權(quán)退出的相關(guān)信息向社會(huì)公開(kāi)，接受農(nóng)民及社會(huì)監(jiān)督；宅基地使用權(quán)退回過(guò)程要透明，對(duì)農(nóng)民質(zhì)詢要說(shuō)明理由；退回結(jié)果要公示并設(shè)定相應(yīng)的異議期。公平原則要求農(nóng)民之間公平和農(nóng)民與集體之間公平。農(nóng)民之間公平指補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該統(tǒng)一，補(bǔ)償可以因情形而異，不能因人而異；農(nóng)民與集體之間公平指雙方權(quán)利受到法律平等保護(hù)，雙方糾紛適用民事訴訟程序。（4）利益協(xié)調(diào)原則。宅基地使用權(quán)退回的利益協(xié)調(diào)主要是經(jīng)濟(jì)收益在農(nóng)民、集體組織、政府之間如何分配的問(wèn)題。政府不是宅基地的所有權(quán)人或使用權(quán)人，參與收益分配沒(méi)有權(quán)利依據(jù)，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資不應(yīng)成為政府參與收益分配的理由，政府職責(zé)是通過(guò)稅收方式進(jìn)行收益調(diào)節(jié)，而不是直接參與分配[10]。農(nóng)民和集體組織間的分配比例應(yīng)該設(shè)置法定范圍，雙方在法定范圍內(nèi)自由協(xié)商分配比例，該法定范圍應(yīng)整體傾向于農(nóng)民。

（二）退回程序

宅基地使用權(quán)退回的程序規(guī)范包括操作規(guī)程和救濟(jì)程序。操作規(guī)程指宅基地使用權(quán)退回應(yīng)該建立最低要求的標(biāo)準(zhǔn)化流程。操作流程應(yīng)該包括告知、權(quán)利申報(bào)、內(nèi)部協(xié)商、表決、簽訂合同、合同公示、合同審核、合同效力待定期和辦理登記手續(xù)。集體組織首先將宅基地使用權(quán)退出的重要信息告知宅基地使用權(quán)利害關(guān)系人，各利害關(guān)系人（主要是宅基地使用權(quán)人）就宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)向集體組織申報(bào)，集體組織對(duì)申報(bào)權(quán)利進(jìn)行分類和確認(rèn)，可以對(duì)利害關(guān)系人分組，組織成員進(jìn)行協(xié)商，擬定宅基地使用權(quán)退回方案交付表決。因涉及權(quán)利主體可能有所不同，宅基地使用權(quán)補(bǔ)償和房屋所有權(quán)補(bǔ)償可分開(kāi)表決；表決權(quán)分為基本表決權(quán)和附加表決權(quán)，設(shè)定基本表決票，以宅基地使用權(quán)面積和房屋價(jià)值來(lái)確定附加表決票。合同簽訂后予以公示，接受村民和社會(huì)的監(jiān)督，公示期滿無(wú)異議的上報(bào)主管部門(mén)審核，主管部門(mén)應(yīng)重點(diǎn)審查退回主體資格、表決是否合法、是否符合土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃、是否違反土地用途管制等[11]。合同審核通過(guò)后進(jìn)入合同的效力待定期，待定期滿無(wú)異議的，合同生效，最后辦理土地登記手續(xù)。個(gè)別的宅基地使用權(quán)退出行為，則不涉及表決程序。宅基地使用權(quán)退出的救濟(jì)程序包括協(xié)商、調(diào)解、行政處理、仲裁和訴訟，賦予當(dāng)事人對(duì)救濟(jì)方式的選擇權(quán)。

（三）退回主體

社區(qū)合作型退回法律關(guān)系中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是宅基地使用權(quán)接受主體，而退回主體存在三種情況：其一，宅基地使用權(quán)人和之上房屋所有權(quán)人為同一人；其二，宅基地上的房屋已經(jīng)滅失，僅有宅基地使用權(quán)人；其三，宅基地使用權(quán)人和房屋所有人分離。前面兩種情形的宅基地使用權(quán)人是無(wú)爭(zhēng)議退回主體，補(bǔ)償內(nèi)容有所不同，第一種情形要兼顧宅基地使用權(quán)和房屋的兩方面補(bǔ)償，第二種情形只要考慮宅基地使用權(quán)補(bǔ)償。

宅基地使用權(quán)人和房屋所有人分離的情形最復(fù)雜。首先，宅基地使用權(quán)人已經(jīng)死亡，房屋被繼承。按照繼承法規(guī)定，住房是可以作為繼承財(cái)產(chǎn)的，而宅基地使用權(quán)是否可以繼承要看是否符合一戶一宅原則和繼承者是否集體成員身份，如違背一戶一宅原則或繼承者不具有集體成員身份，則宅基地使用權(quán)不可繼承；反之，繼承者可以繼承宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，成為完整的退回主體。其次，宅基地使用權(quán)人將房屋贈(zèng)與他人，從現(xiàn)行法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定看，宅基地之上房屋贈(zèng)與并沒(méi)禁止，這與國(guó)家對(duì)宅基地之上房屋出售、抵押的態(tài)度截然不同，原因也許在于贈(zèng)與不是市場(chǎng)化民事行為，而抵押、出讓或轉(zhuǎn)讓等則是市場(chǎng)化民事行為，贈(zèng)與房屋導(dǎo)致宅基地使用權(quán)和房屋所有人分離是被許可的。最后，因出售、抵押等市場(chǎng)行為導(dǎo)致的宅基地使用權(quán)人和房屋所有人分離不應(yīng)具備法律效力。無(wú)論《擔(dān)保法》還是國(guó)務(wù)院的決定和通知都對(duì)宅基地使用權(quán)及之上房屋的抵押和出售持否定態(tài)度，也就意味著這兩類情形下的宅基地使用權(quán)人和房屋所有人仍應(yīng)為同一人。

（四）退回條件

退回條件分為實(shí)質(zhì)要件和形式要件。實(shí)質(zhì)要件包括：(1)宅基地使用權(quán)的主體和權(quán)利范圍已經(jīng)確定，宅基地使用權(quán)的權(quán)源合法；(2)退回行為是退出者的真實(shí)意思表示，沒(méi)有欺詐、脅迫、誤解、乘人之危的情形；（3）退回者已有較為固定的非農(nóng)收入或者較為穩(wěn)定的就業(yè)，農(nóng)業(yè)收入在其收入構(gòu)成中占比較低；（4）具有詳細(xì)可行的退回方案和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案，已獲利害關(guān)系人的同意；(5)退回者已有穩(wěn)定的其它住所或者居住安置方案已經(jīng)過(guò)其同意。形式要件主要指退出雙方應(yīng)該簽訂書(shū)面合同，該合同需在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案。

（五）退回補(bǔ)償

首先，補(bǔ)償主體與接受主體一致，應(yīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為補(bǔ)償主體。其次，補(bǔ)償范圍需要適當(dāng)加大，除了宅基地使用權(quán)價(jià)值、房屋價(jià)值和被拆遷房屋重置成本外，還要考慮宅基地生產(chǎn)功能喪失所致的損失，包括裝修費(fèi)用及其它附屬物費(fèi)用、搬遷費(fèi)、臨時(shí)安置費(fèi)，經(jīng)營(yíng)損失也應(yīng)給予補(bǔ)償，根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行調(diào)整[12]。再次，設(shè)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)間，以退出農(nóng)民在城鎮(zhèn)或新建社區(qū)獲得住房保障為下限，以宅基地可實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)值為上限，在區(qū)間內(nèi)不斷提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。最后，以貨幣補(bǔ)償作為基本模式，在此基礎(chǔ)上綜合運(yùn)用住房置換、社會(huì)保險(xiǎn)置換、股權(quán)置換等模式，賦予農(nóng)民補(bǔ)償方式的選擇權(quán)。

宅基地使用權(quán)的退回補(bǔ)償還可以考慮退回使用權(quán)、保留宅基地發(fā)展權(quán)的方式，先就宅基地使用權(quán)和房屋的現(xiàn)實(shí)價(jià)值補(bǔ)償，而宅基地在市場(chǎng)操作中如何升值及增值分配另行約定，保護(hù)農(nóng)戶未來(lái)收益的權(quán)利。

（六）退回風(fēng)險(xiǎn)治理

首先，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、歸類、評(píng)估、預(yù)警和干預(yù)的防范機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和歸類是指對(duì)宅基地使用權(quán)退回可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別和判斷，并按照政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)和糧食安全進(jìn)行內(nèi)容歸類并表分析和評(píng)估；劃定各類風(fēng)險(xiǎn)的等級(jí)，按照風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)做出安全預(yù)警及風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)。其次，退回資金機(jī)制。(1)理順資金籌措和宅基地使用權(quán)退回的關(guān)系，探索建立宅基地使用權(quán)退回的保證金制度，只有資金籌措和發(fā)放有保障，才能辦理宅基地使用權(quán)退回事宜；(2)設(shè)立退回風(fēng)險(xiǎn)基金，當(dāng)農(nóng)民進(jìn)城失敗，啟動(dòng)該風(fēng)險(xiǎn)基金，保障農(nóng)民的基本生活需要；(3)建設(shè)結(jié)余資金的托管經(jīng)營(yíng)機(jī)制，保障宅基地使用權(quán)退回收益的保值增值。最后，退回監(jiān)管機(jī)制。村社干部、政府部門(mén)和參與企業(yè)為監(jiān)管主要對(duì)象，以退回程序規(guī)范性、退回條件合法性、資金問(wèn)題和新房建設(shè)質(zhì)量為監(jiān)管重點(diǎn)；確保監(jiān)管過(guò)程的全程性和參與性；注重監(jiān)管結(jié)果的實(shí)效性和互動(dòng)性。

四、宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)化法律制度

按照我國(guó)《土地管理法》第10條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地，依法由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)利主要表現(xiàn)為對(duì)外發(fā)包不宜家庭承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)用地，使用集體建設(shè)用地興辦企業(yè)或與其它單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)。宅基地作為集體建設(shè)用地，轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市雖受到規(guī)劃、審批等規(guī)范，但并沒(méi)有禁止。有學(xué)者認(rèn)為宅基地使用權(quán)退出意味著宅基地上的合法使用權(quán)回歸所有權(quán)人，是一種用益物權(quán)的消滅[13]。筆者認(rèn)為，退回宅基地使用權(quán)并不意味著一種用益物權(quán)的消滅，僅僅是用益物權(quán)主體的變更，當(dāng)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地或耕地后，則因其內(nèi)容發(fā)生變更導(dǎo)致用益物權(quán)性質(zhì)的改變。同時(shí)，用益物權(quán)不消滅也使得農(nóng)民退回后談判或協(xié)商仍有合理依據(jù)?；诖?，本文使用宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)化法律機(jī)制。

（一）宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化規(guī)則

1.轉(zhuǎn)化的主體界定。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地使用權(quán)退回關(guān)系中是接受主體，轉(zhuǎn)化關(guān)系中則是轉(zhuǎn)化主體，如何界定轉(zhuǎn)化主體是轉(zhuǎn)化規(guī)則的首要問(wèn)題。學(xué)界一般認(rèn)為應(yīng)該對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行法人制改造，改造模式主要分為：農(nóng)村社區(qū)法人制、自治法人制、農(nóng)業(yè)合作社法人制、股份合作社法人制[14]。應(yīng)該說(shuō)基于民法主體視角的法人制改造適合于宅基地使用權(quán)退回法律關(guān)系的主體界定，但在宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化和入市過(guò)程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位界定是否仍然遵從民法視角值得商榷。筆者認(rèn)為，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化法律關(guān)系中的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該視為經(jīng)濟(jì)法視野下的經(jīng)營(yíng)者，并進(jìn)行相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)安排。各部門(mén)法主體的特殊性，并非在于其創(chuàng)造一種新的主體，而是基于本身調(diào)整任務(wù)、調(diào)整對(duì)象的特殊性，從各個(gè)不同層面賦予主體以特殊的權(quán)利義務(wù)[15]。也就是說(shuō)，將轉(zhuǎn)化關(guān)系中的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織視為經(jīng)營(yíng)者并不是創(chuàng)造新型主體，而是基于轉(zhuǎn)化關(guān)系的經(jīng)濟(jì)法調(diào)整所進(jìn)行的主體設(shè)定。宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地并入市將直接形成與國(guó)有建設(shè)用地的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，影響土地市場(chǎng)的交易秩序和整體安全，需要政府的干預(yù)和調(diào)控，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織認(rèn)定為經(jīng)營(yíng)者具備經(jīng)濟(jì)法調(diào)整的可能性，避免進(jìn)入私權(quán)無(wú)限擴(kuò)張誤區(qū)。作為經(jīng)營(yíng)者的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有自主經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，同時(shí)也有進(jìn)行正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和接受正當(dāng)干預(yù)調(diào)控的義務(wù)。

2.轉(zhuǎn)化的適用條件。應(yīng)該盡量放寬轉(zhuǎn)化條件的設(shè)定。其一，低門(mén)檻轉(zhuǎn)化條件可以較好地彌補(bǔ)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織弱小渙散的不足，最大限度激勵(lì)宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)化，增加集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的市場(chǎng)供給，激活土地市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和價(jià)格機(jī)制；其二，低門(mén)檻轉(zhuǎn)化條件雖然可能引起耕地非農(nóng)化、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)等風(fēng)險(xiǎn)，前置的退回條件比較嚴(yán)格且轉(zhuǎn)化過(guò)程受到政府干預(yù)和調(diào)控，低門(mén)檻風(fēng)險(xiǎn)能夠得到有效防控；其三，低門(mén)檻轉(zhuǎn)化條件是對(duì)一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)宅基地其競(jìng)爭(zhēng)能力不足的補(bǔ)充。所以，只要宅基地使用權(quán)的權(quán)源合法、權(quán)屬明確，使用權(quán)人已經(jīng)變更為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織且登記公示過(guò)，就可允許轉(zhuǎn)化。

3.轉(zhuǎn)化方案的制定和通過(guò)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有制定轉(zhuǎn)化方案的自主權(quán)，轉(zhuǎn)化方案包括強(qiáng)制性內(nèi)容和任意性內(nèi)容。盡量減少?gòu)?qiáng)制性內(nèi)容，并且明確羅列，包括宅基地轉(zhuǎn)化數(shù)量、轉(zhuǎn)化計(jì)劃安排、耕地保護(hù)措施、宅基地增值收益分配、宅基地不得轉(zhuǎn)為商品房開(kāi)發(fā)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等。政府主管部門(mén)可以設(shè)置示范性轉(zhuǎn)化條款，供農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參考采用，是否采用不影響轉(zhuǎn)化方案的審批許可。至于轉(zhuǎn)化方案的通過(guò)應(yīng)該參照退回方案通過(guò)的基本要求，考慮到村民會(huì)議和村民代表會(huì)議召集難度大、成本高，可以允許退回方案和轉(zhuǎn)化方案在同次會(huì)議上表決通過(guò)。

4.轉(zhuǎn)化申請(qǐng)的審批及其效果。轉(zhuǎn)化方案制定并通過(guò)后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織向縣級(jí)土地主管部門(mén)提出申請(qǐng)，同時(shí)提交轉(zhuǎn)化方案、退回方案、表決過(guò)程文件等，主管部門(mén)收到申請(qǐng)后在規(guī)定時(shí)間內(nèi)對(duì)申請(qǐng)材料審核。審核通過(guò)的頒發(fā)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化許可證，根據(jù)《土地登記規(guī)則》將集體土地使用證載明內(nèi)容由宅基地使用權(quán)變更為集體建設(shè)用地使用權(quán)，并注明轉(zhuǎn)化許可證的編號(hào)，該許可證號(hào)作為轉(zhuǎn)化型集體建設(shè)用地入市的合法性憑證。轉(zhuǎn)化申請(qǐng)的審批具有創(chuàng)設(shè)集體建設(shè)用地使用權(quán)的效果，就是說(shuō)轉(zhuǎn)化后集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地具備二級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)資格。

（二）轉(zhuǎn)化型集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)規(guī)則

我國(guó)立法對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)持有例外性承認(rèn)態(tài)度，有學(xué)者稱之為“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)未得到一般性承認(rèn)”[16]66-83。隨著十八屆三中全會(huì)決定、兩辦意見(jiàn)和土地法調(diào)整決定對(duì)土地改革的推動(dòng)，一般性承認(rèn)會(huì)成為土地管理法修訂的重點(diǎn)，轉(zhuǎn)化型集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)規(guī)則既要考慮一般性問(wèn)題，更要考慮宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化的特殊性問(wèn)題。

1.確立集體建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)地位。學(xué)者們對(duì)如何確立的主張有所不同。陳小君主張通過(guò)立法解釋明確集體建設(shè)用地使用權(quán)是設(shè)定在集體所有土地上的一種權(quán)利類型，是用益物權(quán)的一種，除法律法規(guī)另有規(guī)定外，可準(zhǔn)用《物權(quán)法》第12章關(guān)于“建設(shè)用地使用權(quán)”之規(guī)定[17]；溫世揚(yáng)主張對(duì)物權(quán)法適當(dāng)修改，把集體建設(shè)用地使用權(quán)納入建設(shè)用地使用權(quán)范疇（而不是另立類型），若考慮到《物權(quán)法》的修改短期內(nèi)難以啟動(dòng)，可借土地管理法修改之機(jī)，在該法中明確集體建設(shè)用地使用權(quán)的物權(quán)屬性[16]66-83。筆者認(rèn)為集體建設(shè)用地使用權(quán)的物權(quán)定位方式要考慮《物權(quán)法》和《土地管理法》的權(quán)利劃分方式。依據(jù)《物權(quán)法》第135條規(guī)定理解，建設(shè)用地使用權(quán)就是國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，而第183條又使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)的概念表述，《物權(quán)法》對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)概念運(yùn)用存在不自洽問(wèn)題，如將集體建設(shè)用地使用權(quán)納入建設(shè)用地使用權(quán)范疇或通過(guò)立法解釋明確為用益物權(quán)之一種準(zhǔn)用建設(shè)用地使用權(quán)之規(guī)定，反而會(huì)加劇《物權(quán)法》內(nèi)用益物權(quán)體系的不自洽情形。同時(shí)《土地管理法》的規(guī)定及登記實(shí)踐都將集體建設(shè)用地使用權(quán)作為獨(dú)立權(quán)利形態(tài)，合并或準(zhǔn)適用都不合適。筆者認(rèn)為，應(yīng)在《土地管理法》修訂時(shí)明確規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，同樣符合物權(quán)法定原則，進(jìn)而依據(jù)《物權(quán)法》第151條規(guī)定，間接承認(rèn)集體建設(shè)用地使用權(quán)具備《物權(quán)法》上的用益物權(quán)地位。

2.流轉(zhuǎn)主體的確認(rèn)。轉(zhuǎn)化型集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與一般集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)主體有所不同，前者是由宅基地使用權(quán)主體轉(zhuǎn)化而來(lái)，使用權(quán)主體是村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組；后者則主要是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。有學(xué)者根據(jù)《土地管理法》、《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》的法律規(guī)定和有償使用制度的推行，認(rèn)為我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地除宅基地外，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體建設(shè)用地[18]。政社分離改革后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織基本消亡，此時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體建設(shè)用地主要由象征政府代管。一般集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)主體主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而轉(zhuǎn)化型集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)主體是村集體和村民小組，存在事實(shí)地位不平等。有必要從以下幾方面解決這個(gè)問(wèn)題：首先，通過(guò)立法確認(rèn)村集體、村民小組和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)上的平等法律地位；其次，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不當(dāng)干預(yù)的法律責(zé)任及法律救濟(jì)途徑；最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用計(jì)劃制定要以村民集體參與為合法支撐，要平衡鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體建設(shè)用地和村民集體建設(shè)用地?cái)?shù)量。轉(zhuǎn)化型集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的受讓主體不應(yīng)有身份限制，符合市場(chǎng)公開(kāi)平等理念，但可以考慮授予本集體成員的優(yōu)先受讓權(quán)，既能對(duì)集體成員的身份性有一定保護(hù)，也可通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制對(duì)受讓主體進(jìn)行篩選。

3.流轉(zhuǎn)客體的認(rèn)定。十八屆三中全會(huì)決定、兩辦意見(jiàn)所認(rèn)定的流轉(zhuǎn)客體是“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”，而2015年2月底的土地法調(diào)整決定則改為“存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”，變化之處在于“存量”二字。轉(zhuǎn)化型集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是否符合存量含義？筆者認(rèn)為，轉(zhuǎn)化型集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地應(yīng)該視為存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，因?yàn)檎厥褂脵?quán)轉(zhuǎn)化過(guò)程和轉(zhuǎn)化后的流轉(zhuǎn)都會(huì)受到用途管制和規(guī)劃管理的約束，不會(huì)損害流轉(zhuǎn)規(guī)模調(diào)控的目標(biāo)，且退回宅基地屬存量用地及其風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制能有效約束農(nóng)地非農(nóng)化，只要符合土地用途管制和土地規(guī)劃要求，轉(zhuǎn)化型集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地就應(yīng)認(rèn)定為流轉(zhuǎn)客體

4.流轉(zhuǎn)行為的規(guī)制。其一，流轉(zhuǎn)范圍。在與國(guó)有土地同等入市和同權(quán)同利理念下，流轉(zhuǎn)范圍以自由為原則，設(shè)置例外性規(guī)定，即境外資金投入的嚴(yán)格審查和房地產(chǎn)市場(chǎng)的禁止準(zhǔn)入。境外資金投入的嚴(yán)格審查主要基于國(guó)家安全考慮，而房地產(chǎn)市場(chǎng)的禁止準(zhǔn)入的主要原因是一旦允許準(zhǔn)入則會(huì)削弱小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題處理的法律依據(jù)，沖擊集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格規(guī)定。其二，流轉(zhuǎn)方式。轉(zhuǎn)化型集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式可以參照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)定，分為物權(quán)性流轉(zhuǎn)和債權(quán)性流轉(zhuǎn)，前者如轉(zhuǎn)讓、入股、置換等方式涉及物權(quán)變動(dòng)效果，后者如出租僅涉及債務(wù)負(fù)擔(dān)效果。因?yàn)檎厥褂脵?quán)轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)是新物權(quán)創(chuàng)設(shè)過(guò)程，轉(zhuǎn)化行為與出讓行為本質(zhì)一致，都是設(shè)權(quán)行為，轉(zhuǎn)化型使用權(quán)流轉(zhuǎn)對(duì)應(yīng)的是二級(jí)市場(chǎng)。其三，流轉(zhuǎn)年限。轉(zhuǎn)化型集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)年限應(yīng)該比照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)年限，以轉(zhuǎn)化審批通過(guò)為年限起算點(diǎn)，在剩余年限內(nèi)流轉(zhuǎn)。其四，流轉(zhuǎn)收益分配。流轉(zhuǎn)收益分配主要涉及農(nóng)民、集體和政府三方主體，學(xué)界一般主張流轉(zhuǎn)收益應(yīng)該在農(nóng)民和集體之間分配，政府不直接參與流轉(zhuǎn)收益分配，通過(guò)稅收方式獲得財(cái)政收入。一方面，承認(rèn)農(nóng)民和集體之間收益分配糾紛的可訴性，收益分配是否合理交由司法機(jī)關(guān)判斷；另一方面，政府通過(guò)稅收獲取的土地收益應(yīng)該運(yùn)用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或補(bǔ)貼的方式重新投入農(nóng)村，改善一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施。其五，維護(hù)建設(shè)用地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。宅基地?cái)?shù)量遠(yuǎn)多于集體建設(shè)用地?cái)?shù)量，其轉(zhuǎn)化入市雖然提高整體土地市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)程度，但也很可能引起不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，尤其是不當(dāng)?shù)蛢r(jià)競(jìng)爭(zhēng)行為，應(yīng)該借助《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》修改時(shí)機(jī)回應(yīng)土地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為。

5.流轉(zhuǎn)行為的促進(jìn)。大多數(shù)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地沒(méi)有區(qū)位優(yōu)勢(shì)，基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱，對(duì)投資者吸引力不大。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)不足，土地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力有限，有必要從產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政政策和貨幣政策等方面促進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。如政府加大農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度，建設(shè)集體土地交易平臺(tái)，培育市場(chǎng)中介服務(wù)組織，合理調(diào)配建設(shè)用地指標(biāo)，適度提高集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地指標(biāo)，完善產(chǎn)業(yè)布局等。