地方政府性債務審計野屢審屢犯冶問題探析

丁靜

摘要：近年來，地方政府債務日益增多，在其存在問題不斷凸顯的背景下，本文以“屢審屢犯”的視角為切入點，分析了近年相關審計公告。從政府債務審計公告披露的問題中我們不難發(fā)現(xiàn)，政府債務審計“屢審屢犯”的根源在于相關的法律制度不夠健全、風險防范意識薄弱以及目前我國審計信息披露的局限性?；诖?，本文從健全完善相關的法律法規(guī)及管理辦法、增強地方政府的風險防范意識、改變審計信息披露方式等方面提出了建議。

關鍵詞：地方政府 債務審計 屢審屢犯

地方政府性債務狀況關系到我國經(jīng)濟能否健康、持續(xù)的發(fā)展，受到黨中央和國務院領導的高度重視和社會各界的廣泛關注。李克強總理曾在國務院常務會議上指出，要將地方政府性債務作為接下來政府工作重點關注的對象。政府債務資金在支持重點基礎設施項目建設、改善市政基礎設施和城市交通，支持民生保障和社會建設，應對金融危機以及夯實地方經(jīng)濟社會發(fā)展基礎等方面發(fā)揮了積極作用。

地方政府性債務在發(fā)揮積極作用的同時也帶來了眾多問題，因此，為了加強債務管理和防范風險，審計署近年來多次組織開展了全國性的地方政府債務審計。審計署希望能夠通過開展審計工作，全面了解目前地方政府債務現(xiàn)狀，找出問題及根源，從而對癥下藥、提出對策。然而，審計署開展的全國地方性政府債務審計中，卻出現(xiàn)了一些違法違規(guī)問題年年審、年年出現(xiàn)的現(xiàn)象。因此，為了破解政府債務審計“屢審屢犯”的困境，本文開展了相關研究。

一、透視地方政府性債務現(xiàn)狀

根據(jù)審計結果公告顯示，1997 年以來，為了刺激我國地方經(jīng)濟的發(fā)展，加快經(jīng)濟發(fā)展的步伐，各地方政府不斷擴大借債規(guī)模。從政府債務增長的相對水平來看，1998年較1997年增加了48.20%，而2009年較2008年增加了61.92%，由此可見其增長速度不斷加快。其次，若從其債務金額來看，2010年底為107 174.91億元，2012年底為38 475.81億元，而到2013年6月底則高達108 859.17億元。從這一系列的數(shù)字統(tǒng)計我們不難發(fā)現(xiàn)政府債務規(guī)模日益壯大。

目前地方政府性債務從不同的政府層級來看，省級為17 780.84 億元、市級為48 434.61億元、縣級為39 573.60億元、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為3 070.12億元（見圖1，數(shù)據(jù)來源于審計署2013年32號審計公告，下同）。

從債務資金來源看，銀行貸款、BT、發(fā)行債券是政府負有償還責任債務的主要來源，分別為55 252.45 億元、12 146.30億元和11 658.67億元（見下頁圖2）。

圖2中，1代表銀行貸款，2代表BT，3代表發(fā)行債券，4代表應付未付款項，5代表信托融資;6代表其他單位和個人借款，7代表墊資施工、延期付款，8代表證券保險和其他金融機構融資，9代表國債外債等財政轉貸，10代表融資租賃，11代表集資。

雖然目前地方政府性債務規(guī)模巨大，但從其資金投向來看，絕大部分債務資金用于基礎設施建設和公益性項目，而這些項目大多有著良好的收入，這就使得政府債務為地方經(jīng)濟發(fā)展提供了資金的保障，從而促進了地方經(jīng)濟社會的發(fā)展（見下頁圖3）。

圖3中，1代表市政建設，2代表土地收儲，3代表交通運輸設施建設，4代表保障性住房，5代表教科文衛(wèi)，6代表農(nóng)林水利建設，7代表生態(tài)建設和環(huán)保，8代表工業(yè)和能源。

從圖1—圖3可以看出，地方政府性債務雖在一定程度上促進了地方經(jīng)濟的發(fā)展，但是要想獲得健康可持續(xù)的發(fā)展，則不能過多的依賴于債務，因此，我們要對規(guī)模巨大的地方政府性債務開展全面的審計工作，以期解決地方政府性債務存在的眾多問題，推動經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

二、地方政府性債務審計促進國家治理機制分析

目前我國處于經(jīng)濟快速發(fā)展的社會主義初級階段，僅僅依靠國家下?lián)艿呢斦Y金難以滿足各地方經(jīng)濟發(fā)展的需要，這一現(xiàn)狀導致了地方政府性債務的出現(xiàn)。地方政府性債務資金的投入，加快了地方基礎設施、民生工程的開展進程，此類工程的開展帶動了當?shù)厝藛T就業(yè)、經(jīng)濟發(fā)展的同時，還對當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境起到了積極的作用。然而越來越多的問題隨著地方政府性債務規(guī)模的日益壯大而凸顯出來。為了使地方政府性債務更好地促進國家經(jīng)濟的發(fā)展，我國自2011年起開展了三次全國范圍內(nèi)的地方政府性債務審計，其作用主要表現(xiàn)在：

一是理清我國地方政府債務的現(xiàn)狀，能夠有效為國家相關政策、措施的制定和實施提供準確、可靠的信息。審計署開展的地方政府債務審計不僅能夠準確地了解目前各級政府的債務情況，而且在審計過程中通過審查相關的財務資料能夠更加深入地分析相關資金的來源及使用合理與否。因此，審計工作的開展能夠更好地協(xié)助相關部門加強債務的管理和使用，從而促進國家的善治。

二是揭示目前我國地方政府債務風險及負擔，防范國家財政金融方面的風險。改革開放以來，我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，在此過程中地方政府出于經(jīng)濟發(fā)展的需要紛紛通過舉債的方式籌集了大量的資金以彌補財政資金的不足。然而巨額的資金規(guī)范管理的缺乏引發(fā)了眾多的問題，如：債務規(guī)?？刂撇坏轿?、過度舉債等，這些問題對國家的財政和金融安全造成一定威脅。

三是關注地方政府債務資金投向，以期形成良好的國家治理方式。通過全面開展的地方政府性債務審計能夠全方位地了解地方政府性債務的情況，此外，通過開展審計工作對具體債務資金的使用情況進行檢查以找出違規(guī)資金的去向及其原因所在，從而促進國家相關部門加強對資金使用的管理，進一步規(guī)范資金的使用，使其更好地促進地方經(jīng)濟的發(fā)展，進而實現(xiàn)國家的善治和經(jīng)濟社會的科學發(fā)展。

三、地方政府性債務審計中存在的“屢審屢犯”問題

近些年開展的全國性地方政府審計中出現(xiàn)了一些違法違規(guī)問題年年審、年年存在的現(xiàn)象。這些問題有的發(fā)生在不同的地方，有的發(fā)生在不同的年份，而有些則是在同一地方每年均發(fā)生。為了找出地方政府性債務審計工作發(fā)現(xiàn)的“頑疾”，本文對審計署披露的全國性地方政府債務審計公告進行了歸類統(tǒng)計和分析。通過分析發(fā)現(xiàn)，地方政府性債務審計發(fā)現(xiàn)的“屢審屢犯”問題主要包括：

（一）地方政府舉債融資缺乏規(guī)范。根據(jù)國家政策相關規(guī)定，目前地方政府并不具有自主舉債的權利。然而出于經(jīng)濟發(fā)展的需要以及財政資金的短缺，各地方政府紛紛通過各種渠道去舉債籌集資金，這便導致了目前各地舉債不規(guī)范、不透明的現(xiàn)狀。就目前的審計情況而言，絕大部分的地方政府是以融資平臺的方式舉借債務。2010年審計發(fā)現(xiàn)，有7個省級、40個市級和107個縣級政府及所屬部門，違規(guī)為融資平臺公司等單位舉借債務提供擔保464.75億元;2011年至2012年，地方政府及所屬部門違規(guī)融資總額合計2 180.87億元，占這兩年新舉借債務總額的15.82%。2013年審計發(fā)現(xiàn)，部分地方違規(guī)通過 BT、向非金融機構和個人借款等方式舉借政府性債務 2 457.95 億元，地方政府及所屬機關事業(yè)單位違規(guī)提供擔保 3 359.15 億元，融資平臺公司等單位違規(guī)發(fā)行債券423.54 億元，違規(guī)融資總額合計6 240.64億元。

（二）地方政府償債能力弱，存在風險隱患。從審計情況來看，目前各地方政府債務負擔重而償債能力較弱。2010年底，政府負有償還責任債務率高于100%的有78個市級政府、99個縣級政府，分別占總數(shù)的19.9%和3.56%。此外，由于地方政府償債能力不足，一部分地區(qū)出現(xiàn)了逾期債務，借新還舊率超過20%的政府數(shù)目也多達44個。2012年底，政府負有償還責任債務率高于100%的省會城市就多達9個，債務增長率超過20%的政府數(shù)目則有12個之多。此外，從相關統(tǒng)計來看，出現(xiàn)逾期債務以及借新還舊率超過20%的僅省會城市就多達19個。2013年底，省市縣三級政府負有償還責任的債務余額 105 789.05 億元，比2010年底增加38 679.54 億元，年均增長19.97%。

（三） 地方政府性債務資金未及時安排使用。根據(jù)審計公告顯示，截至2010年底，未支出的政府債務資金總額為11 044.47億元。而這筆資金中有1 319.8億元是2008年及以前年度舉借的債務，占未支出債務資金總額的11.95%。最新審計公告顯示，截至2012年未支出政府債務資金總額中有271.71億元債務資金于2010年及以前年度舉借，至2012年底仍未支出。這部分債務資金閑置時間過長，導致了資源的浪費，使其未能發(fā)揮效益。

四、破解地方政府性債務審計“屢審屢犯”的對策

針對目前我國地方政府性債務審計“屢審屢犯”問題，我們應該采取相應的措施以減少或避免審計所發(fā)現(xiàn)的問題再次出現(xiàn)，從而使得審計更高效服務于國家治理，促進我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展。筆者認為應采取以下相關措施：

（一） 不斷完善政府性債務管理制度。國家及地方政府相關部門應出臺有效、健全的規(guī)章制度，使得各地方政府在舉債過程中能夠有章可循，從而加強對地方政府性債務的管理。此外，財政部門應不斷地完善我國債券市場的相關政策法規(guī)，規(guī)范債券市場的管理，對于眾多的融資平臺公司實施全面的整頓，建立系統(tǒng)完善的報告制度。通過這一系列的工作對我國地方政府性債務實現(xiàn)動態(tài)的監(jiān)控，從而加強對融資平臺公司的管理，以實現(xiàn)政府性債務的規(guī)范化管理，使得我國地方政府性債務的管理制度更加完善。

（二） 不斷強化債務風險防范措施，加強審計力度。國家應積極鼓勵地方政府建立配套的債務預警制度，以避免地方債務額度過高，地方政府因承擔不了巨額債務而影響經(jīng)濟的發(fā)展。同時為了減少地方債務風險，各地方政府還可以建立償債準備金制度。此外，國家還應對各地方的政府性債務采取誰舉債誰償還的責任制度，從國家層面給地方政府施加一定的壓力，使地方政府減少發(fā)行債券或是通過地方性的融資平臺舉借債務，減輕國家負擔的同時也減少了地方的債務風險。鑒于目前我國地方政府性債務的審計工作還處于起步階段，對于全國各地方政府債務尚未能夠實現(xiàn)動態(tài)的管理監(jiān)控，此外，該方式審計工作的開展并不能夠全面地控制風險。因此，在今后的工作中還應加大審計的廣度與深度，對債務風險實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)控，從制度層面保證政府性債務審計的常態(tài)化。

（三） 明確審計公告的信息披露，監(jiān)督資金流向。審計公告結果的披露應當保證信息的全面性與有用性。然而縱觀近年來的審計公告我們不難發(fā)現(xiàn)，公告中僅大篇幅地披露了債務余額以及債務負擔總體情況，并沒有對各地方債務償還情況進行披露?？梢妼徲嫻媾肚闆r不全面。此外，公告中對于債務情況從未點名批評，只是提及涉及了多少個地方政府。審計公告采用如此模糊性的披露方式對于審計整改極為不利。筆者認為，審計機關應該改變目前審計披露的方式，更加清晰明了地指出地方政府存在著何種債務問題，以及債務資金的分配使用具體存在哪些不合理之處，這樣才能使信息使用者依據(jù)報告更好地開展下一步的審計整改工作，地方政府性的舉債也能夠更好地發(fā)揮其作用，促進地方經(jīng)濟的發(fā)展。

五、 結語

鑒于目前地方政府債務存在的眾多“屢審屢犯”問題，筆者認為，國家以及審計部門應該高度重視政府性債務的審計工作，加強審計監(jiān)督的同時還應將其與相關行政部門的審計工作相結合。這樣才能夠準確定位問題原因所在，以采取相應的對策實現(xiàn)政府債務的規(guī)范化、效益化管理，促使地方政府性債務能夠更高效地服務于地方經(jīng)濟社會的發(fā)展，促進社會進步。審計人員應力求通過審計工作的開展來促進債務管理的規(guī)范化，從而減少債務風險，提高債務資金使用效益，使審計工作在國家治理以及經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的過程中發(fā)揮應有的積極作用。X

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