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    從管理社會走向治理社會:城管與攤販矛盾調(diào)和

    2016-02-18 21:07:02王友葉
    關鍵詞:攤販城管市民

    王友葉

    (安徽大學 社會與政治學院,安徽 合肥 230601)

    隨著中國經(jīng)濟快速發(fā)展,現(xiàn)代化進程不斷推進,農(nóng)村人口不斷向城市涌入,涌現(xiàn)出一個個現(xiàn)代化大都市,隨之而來的便是社會摩擦系數(shù)的增大以及社會沖突勢能的增強,快速的轉(zhuǎn)型使許多城市呈現(xiàn)“懨懨多病”之態(tài)。在諸多“城市病”中,城管追逐與攤販抗法這場“都市游擊戰(zhàn)”格外引人關注,不僅因為它近距離發(fā)生在我們身邊,更是由于這觸目驚心的一幕幕帶給社會的是血與淚的教訓。2006年的“崔英杰案”①和 2009年的“夏俊峰案”②,在社會掀起對城管執(zhí)法的強烈討伐。而政府對攤販的治理管理不到位,媒體報道便經(jīng)常出現(xiàn)“城管打人”、“攤販抗法”等新聞。攤販治理中的失誤,折射出中國當代行政決策和行政執(zhí)法行為的諸多積弊,必須設法清除[1]。城管已經(jīng)成為社會“不能承受之重”,不禁讓人深思備受爭議的城管執(zhí)法該何去何從?借用美國行政學者李普斯基的“街頭官僚”理論,或可從一個獨特的視角說明城管作為“街頭官僚”的尷尬處境及其解困之道。

    一、自由裁量權:城管的兩難處境

    依據(jù)李普斯基的“街頭官僚”理論,所謂“街頭官僚”是指處于低層次行政執(zhí)行單位同時也是處在最前線的政府工作人員,包括警務人員、公立學校教師、社會工作人員、公共福利機構的工作人員、收稅員等?!敖诸^官僚”往往處在政府工作人員的基層和最前線,他們不僅承接著政策規(guī)范的意旨并且直接面對政策的受眾。依照我國《公務員法》關于公務員職位類別的規(guī)定,城管屬于基層行政執(zhí)法類公務員,可將其納入“街頭官僚”的范疇。城管是政策執(zhí)行末梢的執(zhí)行者和解讀者,直接對政府的各項政策執(zhí)行起導向作用,反映政府對于城市管理的意旨,事關城市建設大局。

    “街頭官僚”理論的核心要素是自由裁量權,正是因為“街頭官僚”在其日常工作中能夠使用一定的自由裁量權,以及自身職位的特殊性,而備受關注,成為自李普斯基開創(chuàng)該理論以來學者們研究的焦點所在。“街頭官僚”作為決策者,在決定社會的具體物品和服務的配置過程中,發(fā)揮著政治作用[2]5-9。李普斯基認為,自由裁量權對“街頭官僚”的影響在于他們能夠運用這一權力(卻不能受到恰當約束)直接決定對公民的懲罰和獎勵,促進他們更好地開展工作,使之變得更容易和安全。然而在實際的生活中,“街頭官僚”并不是簡單的作為強勢群體形象出現(xiàn)在公眾視野之中,他們面臨一種特殊的行政生態(tài),往往處于尷尬的角色沖突之中。一方面他們把自己看成是制度系統(tǒng)中的齒輪,在官僚系統(tǒng)中他們是被壓制的對象;另一方面,對于他們的委托人來說,他們又擁有自由裁量權[3]。從城管制度產(chǎn)生之初,城管執(zhí)法克服了多頭執(zhí)法、重復處罰等諸多弊端,明確執(zhí)法責任主體,集中執(zhí)法力量,更加高效地履行職責??傮w而言,城管執(zhí)法體制順應了城市化發(fā)展的潮流,符合當前社會發(fā)展的需要。隨著中國社會進入轉(zhuǎn)型期,城管執(zhí)法體制出現(xiàn)明顯的滯后現(xiàn)象,對現(xiàn)有的城市管理表現(xiàn)出無能為力,甚至被貼上了暴力執(zhí)法、欺壓弱勢群體、執(zhí)法擾民等負面標簽,不僅損害政府形象,也得不到市民的支持。無論是“城管追逐”還是“攤販抗法”,直接反映城管執(zhí)法過程中的兩難處境。

    二、爭奪生存空間:城管成矛盾載體

    城管作為政府意志在政策末梢的執(zhí)行者,直接履行政府的執(zhí)政方針,關乎執(zhí)政黨和政府的形象塑造。同時,又是公眾民意的直接接受者,在政府與公眾之間起著橋梁的作用。從 1996年我們開始實行城管制度以來,城管部門集中了行政處罰權,但立法并未適時跟進,沒有及時為城管執(zhí)法制定相應的法律、法規(guī),城管只能“借法執(zhí)法”來確保自身行為的可行性——頂層設計不完善導致城管執(zhí)法的真空,正如宋志剛在《城管來了》一書中所描述:“當初設計的人想得挺好,但在實際操作之中,一無法律依據(jù),需要借法執(zhí)法;二無制約手段,需要火中取栗;三無統(tǒng)一的上級單位……城管在全國都是各個城市的各個區(qū)分開管理的。”[4]22

    有問卷調(diào)研表明,在爭議發(fā)生后而情況未明了之前,大多數(shù)民眾都表現(xiàn)對“弱勢群體”的不自覺同情,從而站在執(zhí)法相對人一邊[5]。無論是媒體的不實報道,還是城管自身確實存在的諸多弊端,導致許多社會疏離分子借著網(wǎng)絡平臺無端發(fā)泄心中對社會的不滿,更有極端的看法表示應該取消城管制度。城管的產(chǎn)生有其存在的現(xiàn)實意義和歷史價值,明顯地,在當下城管還沒有做好作為政府與民眾之間的中間人身份,在執(zhí)法矛盾向城管集中并且政策執(zhí)行風險向城管轉(zhuǎn)移的情況下,城管在無形之中成為政府與市民爭奪“社會生存空間”的矛盾對象。

    “2013年6月2日下午,廣州市農(nóng)林街執(zhí)法隊隊員與3名商販(2女1男)發(fā)生沖突。1名女商販撕扯某城管員上衣并抓傷其下體,導致其制服被扯爛,身體(包括下體)多處不同程度受傷?!雹?/p>

    “2016年3月26日上午,1起流動小販暴力抗法打城管事件讓人瞠目。城管人員依法整治亂擺賣,流動小販不聽勸告,現(xiàn)場連打帶咬,3名城管執(zhí)法人員 1人被打得頭破血流,兩人分別被咬傷和撓傷。公安部門經(jīng)過對相關證據(jù)的調(diào)查取證,對該名小販作出了行政拘留十天的處罰?!雹?/p>

    現(xiàn)實案例表明,在這場利益爭奪中,城管和攤販一樣都是受害者,城管作為政府最基層、最前線的公務員,攤販作為民眾當中最窮苦、最底層的老百姓,無疑各自承擔著來自政府與市民的雙重壓力,成為直面彼此矛盾的受害者。政府在整治亂設攤現(xiàn)象,清除“臟亂差”的小攤販時,卻忽略了正是政府的錯誤管理才導致這種現(xiàn)象的頻發(fā)。誠如上海浦東新區(qū)前區(qū)長張學兵所說:亂設攤是我們管出來的,主要責任在政府。政府越是不允許社會上存在這種現(xiàn)象,就越會加大打擊力度,使攤販的利益無法得到保障,不能形成完整的經(jīng)營鏈,隨之而來的就是“臟亂差”的現(xiàn)象,如此惡性循環(huán),從而破壞了追求城市市容與市民生存的平衡點。借鑒國內(nèi)外完善的治理模式,或可助力維持城市的平衡點。

    三、借鑒治理模式:城市治理轉(zhuǎn)型

    在現(xiàn)代化過程中,攤販的管理如同“阿喀琉斯之踵”暴露出一座城市的病態(tài),縱觀各個國家或地區(qū)對于攤販的治理,政府對攤販的態(tài)度都經(jīng)歷了從最初的完全否定到肯定進而在爭議中接受的過程。作為“后發(fā)展國家”,借鑒這些治理模式來促進城管與攤販之間矛盾的順利解決,亦不失為可行之法。

    高礦化度礦井水外排入榆林市礦區(qū)第四系潛水中由于水巖的混合作用、溶濾作用、離子交換作用以及蒸發(fā)濃縮等作用的影響,通常情況下會產(chǎn)生第四系潛水礦化度升高和硫酸鹽濃度升高等現(xiàn)象,使其水質(zhì)變差。而本次水樣中的SO2-4和礦化度受影響相對均較小,主要是高礦化度和高硫酸鹽的礦井水排入第四系潛水含水層中發(fā)生稀釋作用,加之榆林市礦區(qū)潛水水動力條件較好,更替循環(huán)較快,導致潛水含水層本身的各項離子增加值不明顯,因此可認為礦井水外排對榆林市礦區(qū)潛水含水層影響較小。

    香港市政局下屬的市政總署負責管理小販經(jīng)營,通過嚴厲的懲罰來規(guī)范攤販的衛(wèi)生制度及經(jīng)營規(guī)范。臺灣地區(qū)對攤販的管理更加的制度化,包含擺攤的人群定位、經(jīng)營時間地點,并且有統(tǒng)一的攤販組織來辦理經(jīng)營手續(xù),既能對攤販形成集中、全面的管理,同時攤販組織也代表小販的利益。有規(guī)可守,有章可循,完善的頂層設計,讓攤販自己管理自己,真正做到放權于民。

    在法國,城市管理人員被稱為“城市警察”,城管將攤販當作“服務對象”,攤販辦理證照非常便捷,只要符合法規(guī),經(jīng)營者足不出戶,便可辦好一切手續(xù),城管主要負責留意非法活動,并在相對人拒不停止或反抗時通知國家警察,由國家警察進行依法處理。馬來西亞的“城管”稱為“委員會執(zhí)法官”,工作與許可證發(fā)放有關,若有攤販違規(guī)便會收到標有明確數(shù)額的罰單,并通知他們?nèi)ブЦ读P款,如果小販拒絕支付,就可能會被治安法院傳喚。通過城管—警察—法院“三位一體”聯(lián)動執(zhí)法,城管并不直接參與到案件的辦理中,有效規(guī)避違規(guī)執(zhí)法,同時使案件辦理的可信服度更高。

    對于攤販的管理,各國各地區(qū)政府都先后經(jīng)歷了排斥、驅(qū)逐到認可、疏導的過程,由于不同國家和地區(qū)的基本國情、民情各不相同,自然不能一味地照搬他人的治理經(jīng)驗。實踐表明,在城市繁華街道上,攤販通過出售補充性、便捷性商品,創(chuàng)造出一個不同于商店的購物環(huán)境,更加方便、快捷。消費者往往會在攤販處駐足欣賞,與正規(guī)商店的產(chǎn)品進行比較,滿足自身的心理預期。在更多選擇的情況下,雙方的生意也能更好,讓同一個競爭市場下的參與者實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。攤販經(jīng)濟能夠識別并滿足顧客的需求,成為低收入家庭的重要經(jīng)濟來源,同時能夠促進社會就業(yè),屬于社會主義市場經(jīng)濟的組成部分。若能夠?qū)⒚芴幚淼卯?,也必定會成為城市的一道獨特風景,重塑《清明上河圖》中一派繁華和諧的景象亦未可知!“小商小販是城市貧民的生計,不擺攤,就沒有活路?!敝袊嗣翊髮W行政學系教授毛壽龍評論道,一個多元化思維的城市,會照顧多方面的想法,容納多方面的利益。

    歷史經(jīng)驗表明,一個社會在其發(fā)展過程中產(chǎn)生某個普遍的、突出的問題時,那么解決這個問題的對策也一定會隨之產(chǎn)生,正所謂有矛就有盾,問題和對策是一個統(tǒng)一體中相互聯(lián)系的兩個方面,關鍵在于要有非凡的智慧來解決雙方的矛盾。政府對于治理社會應更加突出人民的主體地位,尊重人民的意志,從管理走向治理,讓民眾進行自我監(jiān)管。

    四、從管理社會走向治理社會:實現(xiàn)政府治理與社會自治的良性互動

    綜合中外學者從不同研究角度對管理的界定,可以把“管理定義為一定組織中的管理者,通過實施計劃、組織、溝通、協(xié)調(diào)、控制、人事、財務等職能來協(xié)調(diào)他人的活動,使他人與自己一起實現(xiàn)組織目標的一系列活動過程?!盵6]304在一系列活動過程中,僅有政府這一單一主體扮演一種全能型的角色,全方位地參與其中,采取管控思維的方式,憑借自上而下的權力架構來主導活動。依靠行政手段對城市進行管理,往往憑借創(chuàng)建文明城市的“一紙公文”對攤販進行盲目的消除,使城管作為面對矛盾的第一線,激化雙方的沖突。

    有學者認為,“治理”概念反映著這樣一種觀念,即“各國政府并不完全壟斷一切合法的權力,政府而外,社會上還有一些其他機構和單位負責維持秩序,參加經(jīng)濟和社會調(diào)節(jié)?!盵7]學者羅西瑙認為治理指的是一種由共同目標支持的活動,這些管理活動的主體未必是政府,也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)。從政治社會學角度來說,治理是一個社會性的概念,關涉的是社會與國家關系的互動。治理與管理不同,不是單向度的,而是采取互動的方式,基于社會民主協(xié)商基礎之上,政府部門、民間組織、社會成員等多元主體共同參與,為實現(xiàn)共同目的而采取行動。參與這一共治行動中的各個主體所表現(xiàn)出來的權力近于平衡,既非政府壟斷,也不是社會組織起主導作用,而是彼此相互協(xié)調(diào),從而達到善治的目的。在城市治理的整體結(jié)構上,政府部門需要與各個主體進行協(xié)調(diào)合作,發(fā)揮社會組織的自治功能。

    從“管理”到“治理”雖僅一字之差,但內(nèi)涵更為豐富,既包括政府機制,也包含非正式、非政府的機制,是實現(xiàn)城管與攤販矛盾調(diào)和的理論基礎。隨著社會的發(fā)展,治理所包含的范圍越來越大,無論是社會組織還是社會成員,得以通過治理機制來滿足自身的需要,不僅能夠?qū)崿F(xiàn)自身的愿望,還能夠滿足社會整體需求。從國家層面上體現(xiàn)了黨治國理政理念的升華,更加強調(diào)人民的主體地位;從基層層面彰顯了政府為民服務、科學發(fā)展觀念的深入。從治理社會視角,破除城管與攤販矛盾,依賴政府治理與社會自治的良性互動,其途徑有三。

    1.轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念,發(fā)揮政府監(jiān)管作用

    2.提高自治能力,發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用

    社會自治的基礎在于政府簡政放權以及自身自治能力的提升,簡政放權是基礎,自治能力提升是保障。首先,創(chuàng)新社會自治模式。攤販自治的可行性和科學性在于做到“放權”于民,讓攤販們組成攤販治理委員會或公眾委員會,發(fā)表意見,就有關問題進行深入調(diào)研,聽取和匯集多方意見,對不合理擺攤行為加以約束,使小販對攤點有歸屬感,保障攤販的合法利益,形成恒定的社會關系網(wǎng)。對于攤點的衛(wèi)生整潔以及秩序維持都能得到改善,攤販為了自身利益的獲得便能進行彼此監(jiān)督。其次,加強社會服務意識。服務社會是社會組織產(chǎn)生的重要使命,攤販治理委員會的出現(xiàn)是為規(guī)范攤販行為,解決攤販間矛盾糾紛以及與城管的暴力沖突,秉持服務意識,對于城管與攤販間的矛盾調(diào)和具有重要作用。最后,發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用。攤販治理委員會作為溝通政府包括城管與攤販的中介組織,對上可表達攤販對政府的訴求,對下可規(guī)范攤販的經(jīng)營行為,亦可成為城管與攤販矛盾沖突的“緩沖地帶”。

    3.提升參與熱情,發(fā)揮市民監(jiān)督作用

    治理社會強調(diào)人民的主體地位,充分調(diào)動市民的積極性、主動性,自覺、自愿地參與到社會生活中,提升市民的參與熱情。因此,要積極開拓參與渠道,在相關政府部門服務窗口設置服務,及時反饋市民的有關問題,對于攤販的亂設攤、城管亂執(zhí)法以及攤點所售食品質(zhì)量安全等問題的反饋都能夠讓市民感受到城市的變化,以市民的意見建議為問題的導向,切實解決好市民最關心、最直接、最現(xiàn)實的問題。就具體的治理方式而言,對于城管與攤販矛盾的調(diào)和,不再以政府的行政指令為導向,依靠民主的方式,通過城管、攤販和市民的互動協(xié)商,同時增加廣大市民的監(jiān)督,對于違法行為進行監(jiān)督、舉報,達到社會自治。

    新時期、新階段探索一條具有中國特色的治理社會道路尤為重要,能有效解決我國眼下面臨的許多社會矛盾,充分適應我國經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求,對于完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化具有決定性作用。2015年12月20日在北京召開的中央城市工作會議上,習近平總書記發(fā)表重要講話,首次提出“三只手合力”論的新概念、新理念,即統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體積極性,盡最大可能推動政府、社會、市民同心同向行動,使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發(fā)力。政府、社會、市民三大主體通力合作與“人民主體論”的執(zhí)政理念相契合,向全社會勾畫出“城市共治、城市共管、城市共建、城市共享”的城市治理路線圖。

    城市作為全體市民的生存共同體和命運共同體,城市的問題不能僅僅依靠城管來解決,更不應將所有的矛盾都集中給城管。城市的管理是一項系統(tǒng)工程,城管與攤販的矛盾問題僅僅是一個縮影,必須從整體的角度出發(fā)看待。“人民城市人民建,人民城市人民管”,在城市建設、城市治理這條道路上,無論是政府、城管還是普通市民都責無旁貸,達成政府—社會—市民“三位一體”共同治理的“最大公約數(shù)”,探索一條具有中國特色的政民合作的道路,真正實現(xiàn)人民城市人民管。

    五、結(jié) 論

    綜上分析,街頭官僚理論揭示出城管在執(zhí)法過程中擁有一定的自由裁量權,從而使他們面臨兩難的處境,成為政府與市民在爭奪城市生存空間的矛盾載體。因此,城管與攤販的矛盾實質(zhì)是政府與市民對于城市發(fā)展走向、城市功能的不同認知而所引發(fā)。在借鑒完善的城市治理模式的基礎上,結(jié)合本地區(qū)實際情況,創(chuàng)新城市治理模式,讓攤販、市民實現(xiàn)自治。轉(zhuǎn)變政府職能,從管理社會走向治理社會,實現(xiàn)政府治理與社會自治的良性互動。政府需要把轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念與發(fā)揮監(jiān)管相結(jié)合,社會需要把提升自治能力與協(xié)同互動相結(jié)合,市民需要將積極參與和廣泛監(jiān)督相結(jié)合,從這三個角度著手,探索出一條具有中國特色的治理社會道路。

    [1] 何兵. 城管追逐與攤販抵抗:攤販管理中的利益沖突與法律調(diào)整[J]. 中國法學,2008(5):159-169.

    [2] LIPSKY M. Street-level Bureaucracy [M]. New Yoke:Rusell Sage Foundation,1980.

    [3] 孫吉海,國林霞. 淺析街頭官僚理論[J]. 遼寧行政學院學報,2006(7):8-9.

    [4] 宋志剛. 城管來了[M]. 北京:北京理工大學出版社,2011.

    [5] “城管綜合執(zhí)法狀況研究”課題組. 西安市臨潼區(qū)城管綜合執(zhí)法狀況觀察報告[J]. 法學,2009(6):78-93.

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